Твърде открит за собствения си успех? Шест предложения за смекчаване на отворената координация

Една от стилните безсмислици, за която се говори напоследък на евросрещите на върха е изразът “открит метод на координация”. Отворената координация се превърна в модерен инструмент в политическата практика, както и в предмет на изследвания в цяла Европа и САЩ. Но дори и в средите на експертите все още не е налице общо споделено разбиране за точното значение на отворената координация - как работи и какви са целите й. Попитайте десет души и ще получите десет различни отговора.

От официалното й приемане с Лисабонската стратегия през пролетта на 2000 г. насам, откритата координация получи разширена сфера на приложение и може да означава различни неща в зависимост от нормативната база, процедурите и участниците. Но след повече от пет години, отворената координация - която беше представена като метод, който съгласно заключенията от Председателството през март 2000 г. , е “разработен за да помага на страните членки при прогресивното развитие на техните собствени политики” – се оказва твърде “открита” по редица показатели, което донесе значими последствия за нейната ефективност: една толкова неясно формулирана и податлива на интерпретации концепция не може да бъде приведена в действие на сцената на правене на същинска политика, особено в рамките на една вече доста сложна система, каквато е Европейският съюз. Поради това, най-голямото предизвикателство пред откритата координация се състои в установяването на общосподеляно разбиране за нейните цели и основни черти.
Към настоящия момент отворените методи на координация не успяват да се впишат в една официална и цялостна концепция като тази на общностния метод. Те по-скоро биха могли да се опишат като наподобяващи лаборатория на интеграцията. В този смисъл отворената координация предлага редица възможности за бъдещето на формулиране на политики в ЕС. В светлината на един дори още по-многообразен поради разширяването си Европейски съюз и на фона на засилващия се натиск за намиране на нови инструменти, отвъд “твърдото” законодателство по отношение на чувствителни сфери на националния суверенитет, откритата координация притежава потенциала да се превърне в инструмент за нов начин на правене на политика, който играе допълваща роля спрямо съществуващите инструменти за вземане на решения в ЕС.
Този материал повдига въпроса за възможностите, които предоставя отворената координация, както и за специфичните структурни дефицити, които се разкриха посредством откритите методи на координация с течение на времето, и предлага няколко стратегии и мерки за оптимизиране на откритата координация.

1. 
   Възможности пред Отворената Координация
   

Основната идея на отворената координация – координация вместо законодателство; достъпност за различни актьори, политики и методи; прозрачност и отвореност към широката публика – предлага благодатна почва за разкриването на редица възможности в политическия процес на ниво ЕС.

• 
  Официално не се прехвърлят компетенции: при ОМК страните членки са и продължават да бъдат свободни в решенията си по отношение на националните си политики. В условията на политически консенсус между страните членки, отворената координация може да се прилага без да се налага промяна в разпределянето на компетенциите в Договорите, което само по себе си винаги е политически чувствителен проблем.
  
• 
  Гъвкавост: Отворената координация е гъвкав инструмент, който по прагматични съображения може да обхване разнообразни институционални рамки и административни процедури без да се изисква по-нататъшна намеса в Договорите.
  
• 
  Нисък “праг на участие”: ОМК са били възприемани в онези сфери от политиката на ЕС, в които страните членки не желаят да предоставят по-нататък компетенции на съюза, но въпреки това осъзнават необходимостта от по-тясно сътрудничество. Тъй като откритата координация не предполага официално налагане на санкции, съпротивата за по-нататъшно сътрудничество от страна на страните членки е по-слаба.
  
• 
  Средство за допълване на “твърдата” икономическа интеграция: Тъй като страните членки се отнасят и вероятно ще продължат да се отнасят с неохота към отдаването на национален суверенитет в редица чувствителни области (като например социалната политика), отворената координация може да играе допълваща роля при икономическата интеграция, предоставяйки инструмент за доразвиване на Европейския подход към социалната политика.
  
• 
  Нов инструмент за управление (governance): Отворената координация може да се развие в поска превръщането си в нов инструмент за управление на множество нива, допълвайки съществуващите инструменти за вземане на решения на ЕС, които почиват или на междуправителствения, или на наднационалния подход, предоставяйки възможност на ЕС и на страните членки в бъдеще да избират измежду един разширен комплект от инструменти за управление.
  
• 
  Ученето само по себе си да се превърне в ценност: Отворената координация – концепция, привнесена от частния сектор – превръща ученето в неотменна част от политическия процес. Този уникален начин на сътрудничество в рамките на ЕС би могъл да се прояви като конкурентно предимство на съюза, като ефективно подпомага страните членки по пътя към превръщането им в икономики, основани на знанието.
  
• 
  Посрещане на многообразието: Отворената координация е инструмент, който почива върху разнообразието. Многообразието често се възприема по-скоро като препятствие пред формулирането на политики на ниво ЕС отколкото като преимущество. Но като се стреми към сближаване, по-скоро на ниво идеи, отколкото по отношение на хармонизиране на законодателствата, откритата координация може отчетливо да покаже, че потенциалните ползи от многообразието досега не са били усвоявани достатъчно добре от ЕС.
  

2. 
   Недостатъци на Отворената Координация
   

Въпреки тези положителни аспекти, потенциалът на отворената координация остава недоразкрит. Редица хоризонтални аспекти на откритата координация се нуждаят от по-нататъшна дискусия. Основните проблеми при отворената координация са:

• 
  Липсата на консенсус по общите цели на отворената координация: Каква е конкретната цел на дадения предложен метод на координация? Дали даден ОМК се стреми към установяването на процес на учене, или на политическа координация? Какви стъпки следва да се предприемат за постигането на тази цел? Европейският съвет се изрази твърде уклончиво по този проблем. В следствие на това, по време на планирането и прилагането на редица отворени методи на координация възникнаха значителен брой проблеми.
  
• 
  Липсват критерии за определяне на потенциални области на прилагане: Понастоящем най-значимата обосновка за прилагането на ОМК в определена сфера от политиката е свързана с разпределянето на компетенциите, тоест откритите методи на координация могат да се установят единствено там, където ЕС не разполага с повече юридически компетенции. Под въпрос е доколко този подход е най-добрият начин за идентифициране на най-подходящите сфери на политика, в които да се прилага ОМК. Независимо от актуалното разпределение на правомощията, кои сфери от политиката са най- добър проводник за ОМК? Какви са критериите за определяне на устойчиви сфери на приложение?
  
• 
  Липса на ангажимент от страна на държавите членки към възприемане на откритата координация: Отворените методите на координация не произвеждат задължения за страните членки и им оставят огромно пространство за маневриране при организирането на процеса на национално и наднационално равнище. Тази гъвкавост позволява участващите страни членки да осуетяват процеса на координация или да се ангажират с ОМК под формата на символични упражнения по политика. По-нататък, само ограничен брой от национални служители са въвлечени в провеждането на партньорски проверки или при формулирането на национални планове за действие. В резултат на това, прякото влияние на откритата координация е доста слабо на национално ниво. Как би могло да се повиши притежанието върху ОМК?
  
• 
  Липса на демократично участие: Отворените методи на координация понастоящем изострят проблема за дефицита на демократичност при вземането на решения в ЕС. По редица начини те се превръщат в бюрократични упражнения за Европейската, националните и над-националните администрации. Нито парламентите, нито участниците в процеса са достатъчно ангажирани и процесите страдат от липсата на прозрачност. Наличието на такъв тип управление е една от основните причини за недоволството на гражданите на ЕС от начина на работа на съюза. Има ли начин ОМК да станат по-демократични?
  
• 
  Разнородността като препятствие: Целта да се повиши степента на притежание на Лисабонския процес от страна на държавите членки се оказа твърде амбициозна . Наред с други фактори, този въпрос е свързан и с различията в приоритетите на 25-те страни членки по отношение на трите стълба на Лисабонската програма (икономически растеж, социално сближаване и устойчивост при опазването на околната среда). Бидейки и до този момент такъв, с процеса на разширяване, Европейският съюз стана още по-разнороден. Дали тази разнородност представлява важно препятствие пред откритата координация? Или отворената координация е ключът към ефективното посрещане на различията?
  
• 
  Оставянето на отворената координация извън конституционните разпоредби: Отвореният метод координация не присъства в Договора от Ница като официален инструмент за формулиране на политики. В част III от Договора за Европейска конституция се споменава ползването на откритата координация в определени настоящи и потенциални полета на приложение, но не се съдържа хоризонтална разпоредба за откритата координация. Ако Договорът за конституция бъде окончателно приет – неясна перспектива към момента – откритата координация ще навлезе в конституционното право по един по-скоро несистематизиран начин. Ако Договорът от Ница продължи да служи като юридическа основа за ЕС, то ОМК ще се остане извън сферата на първичното право. Как би могла да звучи една хоризонтална разпоредба за откритата координация?
  

Докато едно от основните предимства на отворената координация се състои в нейната гъвкавост и “откритост”, изброените по-горе недостатъци показват, че тази висока степен на гъвкавост е в същото време и пречка пред отворената координация. Как може да се премахнат дефицитите на откритата координация без да се накърни нейната гъвкавост? Следващият пасаж предлага шест начина за посрещане на това предизвикателство.

• 
  Обществен натиск: Механизмът на укорителното посочване с пръст за оказване на обществен натиск не се оказа особено ефективен по отношение на до момента възникналите открити методи на координация. Една от главните причини за този неуспех е незадоволителният имидж на откритите методи на координация в процеса на формулиране на политики на национално равнище: те спадат към обсега на действие на тесни кръгове от националните администрации. Участието на засегнати граждански организации (например в социалния сектор) зависи от добрата воля на националните правителства. Участието на заинтересованите страни варира сред различните страни членки, но като цяло остава слабо. В резултат на това откритата координация страда от липсата на политическо, обществено и медийно внимание. Лисабонският процес се схваща като един от многото на брой безлични, аполитични, технократски и сложни процеси на ЕС, които е трудно да бъдат сведени до вниманието на широката публика. Но както показа “шокът ПИЗА” (през 2001 г. в Германия възниква т.нар. PISA шок, когато публично бяха разгласени резултатите от програмата за оценяване на чуждестранните ученици -Programme on International Student Assessment (PISA), които показват, че по отношение на способността за четене, Германия попада в дъното на класацията от 32 страни и нещо повече, става ясно, че има огромни различия между постиженията на учениците в зависимост от социалноикономическата им среда – бел.ред), сравняването на националните практики и публичното оповестяване на резултатите в действителност може да окаже натиск върху правителствата за предприемане на реформи с цел повишаване на резултатите. Не може да се очаква, че такъв натиск би възникнал, ако ОМК останат относително затворени в рамките на администрациите. Общественият натиск може да нарасне единствено, ако Лисабонската стратегия получи по-голямо внимание в рамките на по-широки национални и транснационални дебати.
  

• 
  Официална принуда: Втората възможност включва официалното въвеждане на санкции. Такава стратегия обаче би срещнала сериозен отпор: малко вероятно е страните членки доброволно да въведат механизми за санкциониране и дори и ако го направят, примерът с Пакта за стабилност и растеж показа ясно, че принудата може да действа твърде хлабаво. Най-накрая, тъй като откритата координация трябва да се случва преди всичко на национално ниво за да работи ефективно, то в такъв случай “тоягата” на санкциите би била държана твърде внимателно.
  

• 
  Финансови стимули: Третата възможност - финансовият стимул - би затвърдил ангажираността на страните членки с методите на отворена координация. Групата на високо равнище, председателствана от Вим Кок предложи преструктуриране на бюджета на ЕС съгласно приоритетите на Лисабонската стратегия ,така че да окуражи страните членки при достигането на целите от Лисабон. Но за това се изисква основополагаща реформа в бюджета на ЕС, която, в светлината на компромиса по финансовата перспектива 2007-2013, постигнат по време на Европейския съвет от декември 2005 г. , не е в обсега на внимание към момента. Финансирането на сфери на открита координация поради това ще бъде изключително трудна, макар и неизбежна задача.
  

• 
  Прозрачност: Отворените методи на координация се проследяват трудно в процеса на формулиране на политики на национално ниво и на ниво ЕС поради техния отворен, гъвкав и многопластов характер. Поради това, информацията за всички процеси на отворена координация следва да бъде систематично документирана (юридическа основа, включени актьори, предприети мерки и актуално развитие) и достъпна за широката общественост. Комисията, които вече играе координационна и мониторингова роля, разполага с ресурсите и независимостта за управление на ОМК (чрез събирането на данни, изготвянето на анализи, идентифицирането на добри практики и осигуряването на достъпа за правителството и обществото до съответната информация). В рамките на Комисията трябва да се предоставя по-голяма отговорност за управлението на ОМК (“Г-н ОМК”). Комисията трябва да разработи таблица за оценка на резултатите на ОМК (каквато вече е предоставена например от Center for European Reform) и редовно да я подлага на дискусия с медиите и заинтересованите страни. От полза би било и разработването на нова терминология за предоставяне на Лисабонската стратегия на общественото внимание: Откритата координация има звучене на предимно технически и едновременно с това объркващ израз.
  

• 
  Включване на парламентите и на гражданските организации: Дискутирането от страна на парламентите и участието им в отворените методи на координация предлага допълнителна възможност за демократизиране на ОМК. Постоянният комитет, който беше създаден в Европейския парламент по време на средносрочния преглед на Лисабонската стратегия, следва да се издигне до статуса на Комитет, който се занимава хоризонтално с икономически, социални въпроси и въпроси, свързани с опазването на околната среда. ЕП следва да свиква постоянна пленарна сесия по Лисабонската стратегия преди всеки Европейски съвет през първата половина на годината и да покани представители на националните парламенти за тези дебати. Участието на националните парламенти трябва да се задълбочи чрез разширяване на механизмите за ранно предупреждение в Договора за Европейска конституция до сферите на откритата координация. Въвличането на гражданските организации по по-систематичен начин в процеса на ОМК би повишило осведомеността на гражданите на ЕС по Лисабонската стратегия.
  

• 
  ОМК следва да бъдат инициирани с официално решение на Европейския съвет и това решение трябва да включва ясна дефиниция на ОМК и да делегира операционната структура на Комисията и на Съвета.
  
• 
  По време на установяването на даден ОМК, Комисията и Съветът следва да се консултират с всички засегнати страни в рамките на съответната сфера на политика (включително, например частния сектор и гражданското общество) за да се разработят подходящи цели и процеси на ОМК;
  
• 
  Комисията трябва систематично и редовно да се отчита пред Европейския парламент и националните парламенти;
  
• 
  Процесите на ОМК след да бъдат редовно документирани и подложени на преглед посредством прозрачни процедури, управлявани от Комисията; тези процедури трябва да оценят не само резултатите от ОМК, а и самия процес на ОМК;
  
• 
  Механизмите за ранно предупреждение трябва да се прилагат и по отношение на процеса на ОМК (т.е. националните парламенти и Европейският съд могат да бъдат включени).
  

Този каталог от мерки би могъл да ограничи твърде голямата “откритост” на настоящия процес на ОМК и да увеличи прозрачността и демократичната легитимност на откритата координация. Това изясняване на процедурите и принципите също така би се отразило и върху мнението на взимащите решения по отношение на откритата координация като им предложи по скоро една ясна пътна карта (каквото виждаш е това което получаваш), отколкото неясна концепция, която може да се интерпретира по различни начини, и по този начин може да засили ангажимента на страните членки към откритата координация.