В административното правораздаване целта на концепцията



Дата21.01.2018
Размер254.59 Kb.
КОНЦЕПЦИЯ

относно


НЕОБХОДИМОСТТА ОТ ВЪВЕЖДАНЕ НА АРБИТРАЖ

В АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВОРАЗДАВАНЕ


Целта на концепцията е да обоснове необходимостта от въвеждането на арбитраж в административното правораздаване и да предложи възможните практически стъпки за изготвяне на регламентацията му в правната уредба на Република България.

1. Правна същност на арбитража.

Арбитражният ред за разглеждане на спорове е добре познат и има традиции в правната система на България. Арбитражът като извънсъдебен способ за разрешаване на спорове намира широко приложение в частното право и най-вече в областта на търговските отношения. Арбитражът, особено международният арбитраж, е правно регламентиран, има традиции в използуването му, налице е и сериозна арбитражна практика.

По своята правна природа арбитражът е вид правораздаване. По същество той е правна процедура, при която страните доброволно възлагат разглеждането на спор вместо на редовните съдилища на арбитражен съд. Арбитражът има две съществени характеристики - той е едновременно договорна и съдебна процедура. Договорната му същност се изразява в това, че произтича от арбитражно споразумение на страните за уреждане на спора чрез арбитраж. Съдебната му същност се изразява в процесуалните правила на дейността му и в обстоятелството, че арбитрите, макар и да не са съдии, спазват принципите на съдебния процес.

В организационно отношение арбитражният съд е институция, която правораздава като алтернатива на държавния съд. Във функционално отношение арбитражното производство е извънсъдебен способ за решаване на спорове. Друг такъв способ е медиацията.

В световната практика са познати два вида арбитраж:

-аd hoс (за случая), който се създава по силата на специална клауза в писмено споразумение, като се предвиждат и основните правила, по които ще се образува и ще работи ;

-постоянно действащ (институционален), който се създава се към институция, която обикновено е неправителствена организация. Предимството му пред арбитражът ad hoс се състои в това, че работи съгласно предварително известна процедура, (наречена правилник), притежава листа от арбитри и има практика, на която страните могат да се позовават.
2. Правораздавателни институции в областта на административното правораздаване

Според действуващата правна уредба в България административното правораздаване се осъществява от административни съдилища и особени административни юрисдикции. Напоследък се наблюдава непрекъснато разширяване на компетентността на административните съдилища. Това е последица от демократичното развитие на обществото в реализация на общата клауза в административното правораздаване, залегнала в чл. 120 от Конституцията на страната. Административното правораздаване непрекъснато навлиза в нови сфери на обществения и на икономическия живот.

Съгласно публикуваните доклади на съдебната система в България средномесечно се образуват около 2400 административни дела, като техният брой непрекъснато нараства. В момента административните дела се разглеждат от административните отделения на окръжните съдилища, като касационна инстанция е Върховният административен съд. Статистиката сочи, че за първото полугодие на 2006 г. са образувани 14279 дела, което представлява 17% от общия брой на всички заведени дела. Нарастване се наблюдава и по отношение на заведените дела във ВАС, като за 2005 г. средно на съдия във ВАС се падат над 200 решени дела.

С приемането на новия Административно-процесуален кодекс/АПК/ започна процесът на модернизация на административното правораздаване в съответствие с европейските изисквания за добра администрация. Практическото реализиране на реформата в административното правосъдие започва със създаването на новите административни съдилища, които ще започнат работа от първи март 2007 г.

Възможността за сключване на споразумение в административното производство е новост за българската правна система и е един от способите за извънсъдебно разрешаване на спорове. Съгласно чл.20, ал.8 АПК споразумението замества административния акт и решава въпросите от управленско естество с участието на администрацията и всички заинтересовани. Споразумението може да се постигне във фазата на издаване на административния акт и във фазата на съдебното разглеждане на спора пред административния съд. Очакванията са споразумението в административното производство да улесни разрешаването на спорове и да допринесе за намаляване на съдебните спорове.

Наред със съдилищата административно правораздаване осъществяват и административните юрисдикции, като част от структурата на изпълнителната власт, но в съответствие с принципите на правораздаването. Характер на административни юрисдикции имат Комисията за защита на конкуренцията, според Закона за защита на конкуренцията, Закона за обществените поръчки и Закона за концесиите, Отделът за спорове към Патентното Ведомство, съгласно Закона за Патентите и регистрацията на полезните модели, Националната Експертна Лекарска Комисия по Закона за здравето, Централната комисия към Министерството на отбраната и други.

Съществуването на особените административни юрисдикции в правната система не се приема еднозначно от доктрината. Според отделни автори административните юрисдикции нямат конституционно основание за своето съществуване. Основен аргумент за това е Решение № 22 по к.д. № 18/1998 г. на Конституционния съд, според което “несъдебни и особено административни органи, не могат да правораздават, тъй като Конституцията не допуска съществуването им”.

Поддръжниците на идеята за особените административни юрисдикции смятат, че те разтоварват в значителна степен съдилищата, като поемат част от административните спорове. Редица особени юрисдикции са заварени от новата Конституция, но съществуват и такива, предвидени в закони при действието на новата Конституция. Международната практика показва превес на административните юрисдикции в англоамериканския модел, където те работят като независими органи на изпълнителната власт с квазизаконодателни и квазиправораздавателни правомощия. Континенталният правен модел също не отрича ползата от административните юрисдикции, които се занимават със специфични въпроси на изпълнителната власт и са особено добре развити в Германия, Франция, Италия и Белгия.

Независимо от споровете в теорията административни юрисдикции напоследък разширяват приложното си поле. Типичен пример за това е новия ред за обжалване процедурите по обществени поръчки и концесии пред Комисията за Защита на Конкуренцията, органите по Закона за защита срещу дискриминация, Закона за радио и телевизия и други.

Съществуването и все по-широкото приложение на административните юрисдикции е благоприятна среда за обосноваването на възможността за арбитраж при решаване на административноправни спорове.


3. Предимства на арбитражния ред за разглеждане на спорове

Предимствата на арбитража като извън съдебен способ за разрешаване на спорове са много повече в сравнение с предимствата на особените юрисдикции, които по своята същност са административни органи и се намират в отношение на субординация със централната държавна администрация. Административният орган, автор на административния акт и особената юрисдикция, която контролира законосъобразността на този акт, се намират в една и съща система, системата на изпълнителната власт. В това се състои основният недостатък на особените юрисдикции, тъй като се поставя под съмнение безпристрастността им, като основните принцип на правораздаването. Обективно и ефективно правораздаване може да съществува само ако е налице реална независимост и безпристрастност на правораздавателната институция, което при арбитража се проявяват в следните насоки:



- арбитражът е независима институция. Арбитражният съд е институция, която се създава към неправителствена организация, която е извън структурата на държавната власт. В този смисъл арбитрите не са част от единния държавен апарат, не са държавни служители, тяхното възнаграждение не се формира от бюджетни средства и те по никакъв начин не са свързани с административния апарат.

Статусът на съдиите има редица сходни белези със статуса на държавните служители. Тяхното назначаване, повишаване, уволнение и партийна независимост ги представят като специфичен вид държавни служители. Издръжката на съдебната система се формира от бюджета на съдебната власт, който е част от единния държавен бюджет.



Служителите в административните юрисдикции са служители по смисъла на Кодекса на труда или държавни служители и безспорно принадлежат към изпълнителната власт;

-арбитражът е доброволна институция. Арбитражният съд е правораздавателен орган, но не е част от държавната власт. Неговата правораздавателна компетентност не произтича от властническо правомощие, а от доброволното съгласие на страните да му възложат тази компетентност. Арбитражният съд издава решение, което по своето действие е задължително за страните и те трябва да го спазват, поради факта че предварително са заявили тази готовност и са поели това задължение доброволно. Арбитрите имат юрисдикция подобна на съдиите, но не са съдии и за разлика от тях нямат imperium, не черпят правомощията си единствено от закона и акта на конституирането си. Тяхната юрисдикция да постановят решение не произтича от държавната власт, а от доброволната воля на страните да възложат на Арбитражния съд решаването на спора, а властта на съда и особените юрисдикции - от държавно властническото им правомощие, установено от закона.

-арбитражът предоставя възможност за избор на арбитрите. Всяка страна в арбитражното производство избира арбитър, а двамата арбитри избират трети арбитър, който е председател на решаващия състав. Това предполага по-голяма степен на доверие на участниците към арбитража, отколкото към състава от съдии в държавния съд, където начина на разпределяне на дела между съдиите е на принципа на случайността. Страните по спора разполагат с по-голяма възможност да влияят върху изхода на процеса;

-арбитражът предполага специализация на арбитрите в материята. В листите на арбитража се включват юристи с богат професионален опит, които са признати специалисти в съответната област. В държавния съд трудно се постига тясна специализация, тъй като съдебните състави разглеждат различни по материя дела. Съвременното развитие на правораздаването изисква по-тясно специализиране, поради огромния брой специални закони и специализирането на средствата за защита на правата на човека и гражданина;

-арбитражът работи с ниска арбитражна такса. Действуващите арбитражи работят с арбитражни такси, които са по-ниски от таксите в държавните съдилища и особените юрисдикции. Важна особеност е обстоятелството, че арбитражната такса се плаща само веднъж, докато при съдебното оспорване държавните такси се дължат за всяка инстанция поотделно и се увеличават непредсказуемо от допълнителните съдебни действия;

-арбитражът се характеризира с бързина на правораздаването. Разглеждането на спора и постановяване на решение се извършва в сравнително кратък срок. Арбитражното производство предполага възможност призоваването да се осъществява чрез съвременни способи. Така възможностите за злоупотреба с нередовното призоваване се сведени до миниум и е невъзможно безкрайно отлагане на дела поради нередовно призоваване и шиканиране на производството;

-арбитражът разрешава спора окончателно. Арбитражното решение влиза в сила незабавно и не подлежи на обжалване. След постановяването му то подлежи на незабавно изпълнение. Липсва възможността за безкрайно обжалване, за връщане на делото за ново разглеждане и за отлагане на крайния резултат. Единствената възможност за отмяна на арбитражното решение е по реда на извънредните способи по ГПК и пред ВКС. Основанията за отмяна са изчерпателно уредени и са свързани преди всичко с точното прилагане на процедурата по призоваването и разглеждането на делото, относно действителността на арбитражното споразумение и влезли в сила съдебни актове;

-арбитражът предполага колегиалност в отношенията между страните по спора. Важно предимство на арбитражното разглеждане на спорове е духът на приятелски и колегиални отношения при разглеждане на спора. Много често страните в един съдебен спор стигат до краен антагонизъм, който с безкрайните инстанции и заседания се изостря. Арбитражното производство е подходящ начин страните да избегнат антагонизма тъй като решаващият състав е избран от тях, а не е разпределен на принципа на случайността. Условно казано всяка страна има представител във решаващия състав;

-арбитражното производство се характеризира в най-висока степен с поверителност на информацията. Арбитражното производство позволява да се осигури необходимата поверителност на доказателствата, данните и фактите в производството, тъй като арбитражът работи при закрити врати. Това позволява да се запази търговската тайна на спорещите страни. В съдебното производство действува принципът на публичност при разглеждане на делото и на практика не може да се осигури истинска поверителност на информацията. Съдебните производства са публични и всеки може да се запознае със съдържащите се в делото документи;

-арбитражното производство може да се води на чужд език. Възможността за провеждане на делото чужд език е предоставена на волята на страните, като те могат и да представят доказателства на чужд език. Тази възможност на практика липсва в съдебното производство, тъй като всички доказателства в държавния съд трябва да са преведени на български език от оторизиран преводач, а в някои случаи и легализирани. Това много често забавя и оскъпява ненужно съдебния процес.

4. Приложно поле на арбитража в административното правораздаване

Основният въпрос, който стои при възприемането на арбитраж в административното правораздаване, е кои административни спорове могат да подлежат на арбитражно разглеждане. Като се предпостави ролята на държавата като основен субект на политическата организацията на обществото, категорично следва да се застъпи становището, че не всички административно спорове могат да бъдат предмет на арбитражно производство. С издаването на административни актове администрацията решава всекидневно най-различни задачи на държавното управление. Издаването на административни актове е израз на държавновластнически правомощия на административните или на упълномощени да действат като изпълнителни органи, като сферата на властническото въздействие е изключително широка - от национална сигурност, обществен ред, здравеопазване, просвета, транспорт и фискални въпроси до решаването на редица стопански (икономически, търговски) въпроси.

Значителна част от административните актове обаче излизат от сферата на прякото държавно управление и рефлектират в областта на частната стопанска дейност. Това са случаите на издаване на разрешения за извършване на стопанска дейност, на издаването на лицензии, на сключване на административни договори за осъществяване на дейност от името и за сметка на държавата, публично-частно партньорство, аутсорсинг на административни услуги и други. Друга част от административните актове предизвикват косвени гражданскоправни последици, тъй като са елемент от сложен фактически състав по сключване на договори, като договор за обществена поръчка, договор за концесия, договор за обществени услуги и други.

С приемането на АПК в обхвата на административното правораздаване се включват и гражданскоправни спорове. Това са делата за обезщетения за вреди причинени от незаконосъобразни актове и действия на администрацията по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/ и за вреди от незаконни действия при изпълнение на административни актове. Предвидените в АПК установителни искове относно съществуването на административно правоотношение (чл. 128, ал.2) и относно неистинността на административен акт (чл. 128, ал.1, т.8) са подведомствени на административните съдилища и създават нова възможност за спорни производства, за които по принцип е приложим арбитражният способ. Такъв тип производства досега се разглеждаха по общия гражданскоправен ред (чл. 97 и чл. 109 ГПК), тъй като по своя характер са гражданскоправни. За тях именно безусловно следва да се предвиди разглеждане по арбитражен ред, доколкото такава възможност е съществувала до сега и отсъствието й ще постави субектите им в неблагоприятно положение с оглед на миналото законодателство.

Към правораздавателната компетентност на арбитража би следвало да се причислят и тези споровете, които излизат извън сферата на основното предназначение или на същинските задачи на администрацията и предизвикват преки или косвени гражданскоправни последици. Арбитражът е добре познат на бизнеса и именно той е най-пряко заинтересован от въвеждането му. Бавното административно правораздаване пряко затруднява бизнеса, тъй като от икономическа гледна точка е безсмислено постигането дори и на справедлив резултат, ако той е отложен безкрайно във времето.

Аргументи за допустимостта на арбитража в административното правораздаване се съдържат в практиката на някои европейски държави и редица нормативни актове на Съвета на Европа. Още през 1981 г. Съветът на Европа прие Препоръка № R (81) 7 за мерките, улесняващи достъпа до правосъдие, а през 1986 г. и Препоръка № R (86) 12 относно мерките за предотвратяване и намаляване на прекомерното натоварване в съдилищата. Специално относно административните спорове през 2001 г. е приета Препоръка № R(2001) 9 за алтернативите на съдебния спор между административните органи и частни лица. Съгласно т.63 и т.64 от Препоръка № R(2001)9 арбитражът следва да намери приложение при оспорване на актове, които имат за последица сключване на договор с частни лица. По смисъла на препоръката арбитражът може да осъществява косвен контрол за законосъобразност на издадения административен акт, от който за частните лица са възникнали права (in personam). При наличие на спор относно гражданските последици от издадения административен акт, арбитражът би следвало да се произнесе и относно законосъобразността на административния акт. Към тази категория актове следва да се причислят и административните актове, които са част от сложни фактически състави при сключване на административни договори. Примерите, които препоръката изброява са договорите за обществена поръчка, обществена услуга, осигуряването на доставки и изобщо актове и действия на държавната и местната администрация, които не са непосредствен израз на държавно властническите правомощия на изпълнителната власт, при осъществяване на основното й предназначение. Подобни правоотношения възникват обикновено в сферата на управление на стопанството, където отношенията не са типични отношения на власт и подчинение, а по скоро придобиват характер на хоризонтални или диагонални административни правоотношения, доминирани от координация и съвместни действия. Според препоръката арбитражът е неприложим при спорове, относно административни актове, с които се решават същинските задачи на администрацията.

Примери за допустимост на арбитраж в споровете между държавната администрация, гражданите и техните организации могат да се намерят и в някои национални европейски законодателства, като Италия, Португалия, Гърция и други.

С оглед изискванията на цитираните препоръки и опита на няколкото европейски държави, може да се заключи, че арбитражът в административното правораздаване би могъл да намери приложение в следните случаи:

-при административните спорове, които по същността си са граждански, но по силата на АПК са предмет на административното правораздаване. Това са споровете относно обезщетения за вреди причинени от незаконни действия и бездействия на администрацията и относно административни актове, които се издават от административни органи, но имат преки или косвени граждански последици и засягат сферата на бизнеса.

-при споровете породени от административните актове, издавани от частноправни субекти (организации), на които по смисъла §1, т.1 АПК са предоставени административни правомощия. Основната част от тях имат преки гражданскоправни последици в икономическата сфера или по същество представляват извършването на обществени или в частност на административни услуги.

-арбитражът е недопустим при прякото оспорване на актовете, осигуряващи функционирането на държавата, при които се осъществяват преки държавновластнически правомощия. Това са актовете в сферата на национална сигурност, опазване на обществения ред, обществено здравеопазване, провеждане на избори, фискални въпроси и други. В този смисъл следва да се тълкува и разпоредбата на чл. 128, ал. 3 от АПК, която възпроизвежда част от изключенията от общата клауза при съдебното оспорване de lege lata по ЗАП. Не би могло да се търси приложение на алтернативния арбитражен ред, там където е изключен съдебния ред за оспорване на законосъобразността на административните актове.
5. Предложения de lege ferenda

Възможността за оспорване на административни актове пред арбитраж е обусловена от наличието на правна уредба в действуващото законодателство. За да съществува като алтернатива на съдебното оспорване, арбитражът трябва да се регламентира на съответното нормативно равнище. Най-подходящо е тази регламентация да намери място в АПК, който е основният процесуален закон по издаването, оспорването и изпълнението на административните актове. Разпоредбата на чл. 20 от АПК представлява концептуална основа за разработване на алтернативни способи за защита на правата и интересите на гражданите и техните организации и за надзор за законност на актове и действията на администрацията. Чл. 20, ал. 2 от АПК изрично предвижда възможност за сключване на споразумение между административния орган и гражданите, като според ал. 3, споразумението може да се отнася и до оспорването на актовете или действията на администрацията. Макар да се отнася по принцип до възможността за заместване на административния акт от споразумение между гражданите и органите на изпълнителната власт, тази разпоредба показва ново мислене за отношенията между държавата и гражданите и е разумна основа за предвиждането на арбитражния ред за оспорване на административната дейност.

В АПК следва да се регламентира генералната възможност за оспорване на административни актове пред арбитраж. Регламентацията следва да бъде изрична и ясна, а не бланкетна. Това може да се постигне с въвеждане на нова глава 15а в дял трети на АПК, с наименование ”Оспорване пред арбитражен съд”. В тази глава следва да се предвиди общата възможност за оспорване на административни актове пред арбитраж, основните принципи на арбитражното производство, начините за постигане на арбитражно споразумение, компетентните арбитражни съдилища, правомощията на арбитражния съд, характера на постановеното арбитражно решение и евентуалната му отмяна по реда на извънредния съдебен контрол от ВАС. На специална уредба подлежат отношенията по започване, спиране и прекратяване на арбитражното дело, правилата за приемане на доказателства и за призоваване.

Съществен въпрос в правната уредба на арбитражното разглеждане на спорове е кои видове административни актове подлежат на оспорване по арбитражен ред. С оглед характера на отделните видове административни актове уредени в АПК, би следвало да се отбележи, че тази възможност следва да се приеме само за индивидуалните административните актове. Същностните характеристики на общите административни актове, като актове, които създават права и задължения на неопределен, макар и определяем кръг правни субекти, правят арбитражното оспорване при тях неприложимо или изключително трудно. Неопределеният кръг от засегнати лица обаче може при определени административни услуги и договори с общи условия да реши кризисни ситуации, които възникват в сферата на електроснабдяването, комуникациите, водоснабдяването или други дейности, при които Конституцията допуска монополно положение.

Тъй като арбитражът е доброволна процедура, той е възможен само при конкретен правен спор с точно определени страни. Ето защо арбитражна клауза е недопустима при оспорването на нормативните административни актове, тъй като при тях освен неограничения кръг адресати, е налице и нормотворческо правомощие на администрацията, което е израз на държавно властническа компетентност, която не може да се преценява от недържавен контролен орган.

За да бъде ефективна уредбата на арбитражният ред за разглеждане на административни спорове предполага и адекватна уредба на изпълнението на арбитражните решения. За тази цел е необходима и съответна промяна на Дял пети от АПК, която се отнася до изпълнението на административните актове и съдебните решения. В този смисъл е необходимо промяна в наименованието на Дял пети и Глава седемнадесета, като към съдебните решения се добавят и арбитражните решения. Тъй като арбитражът е алтернатива на съда, то постановеното арбитражно решение замества съдебното и в този смисъл в чл. 268 АПК е необходимо да се добави и арбитражното решение като вид изпълнително основание.

Останалата част от уредбата на изпълнението в АПК е обща и би могла да се приложи и по отношение на арбитражните решения. За постановените арбитражните решения ще важат правилата за започване, спиране, прекратяване и приключване на изпълнението, изпълнението срещу граждани и организации и административни органи, исковата защита, обжалване действията на органа по изпълнението и правилата за обезщетения.

Възможност за арбитражно оспорване на административните актове би могла да се предвиди и в специални закони. Това е особено подходящо при случаите, в които специалните закони предвиждат особен ред за оспорване на административни актове в съответната сфера, в отклонение от общия правен режим на оспорване. Като пример за такава регламентация може да се посочи обжалването на процедурите по възлагане на обществени поръчки по Закона за обществените поръчки, по възлагане на концесии по Закона за Концесиите, по обжалване на процедурите по издаване на лиценз и разрешение по Закона за управление на отпадъци, по издаване на лиценз по Закона за стоковите борси и тържищата, по издаване на разрешение за осъществяване на лечебна дейност по Закона за лечебните заведения, издаването на удостоверения по Закона за виното и спиртните напитки, издаването на разрешения по Закона за посевния и посадъчния материал, обжалването на регистрациите по Закона за храните, обжалването на регистрациите по Закона за фуражите, издаването на лицензи по Закона за съхранение и търговия със зърно и други.

След общата правна регламентация в АПК ще възникне необходимост действуващите в момента арбитражни съдилища да предприемат стъпки за изменение и допълнение на своите правилници, с оглед специфичните особености на производството по оспорване на административни актове. По-сполучливо би било арбитражният ред за оспорване на административни актове да бъде уреден в отделни правилници, които подробно да регламентират процедурата по разглеждане на административноправни спорове от съответния арбитражен съд.

В практически план биха могли да възникнат и нови арбитражни съдилища, които да се специализират в разглеждането на административноправни спорове. Специализацията на арбитражните съдилища е основа за по-добро и по-ефективно правораздаване. Дали това е най-сполучливият път за развитие на арбитражния ред при оспорване на административни актове ще покаже практиката.

В по-далечна перспектива би могло да се помисли и за изготвяне и приемане на Закон за административния арбитраж, по подобие на Закона за международния търговски арбитраж. Подобна възможност следва да се развие при наличието на сериозен опит и анализ на действието на измененията в АПК, относно възможността за административен арбитраж.
6. Правомощия на арбитражния съд

Един от основните въпроси, които стоят пред правната регламентация на арбитража в административното правораздаване е въпросът за правомощията на арбитража при констатиране незаконосъобразност на административен акт. От решаването на този въпрос зависи възприемането на арбитража като реална алтернатива на административния съд, а така също и ефективността на постановеното арбитражно решение.

Съгласно чл. 172 АПК административният съд притежава правомощията да обяви нищожността на административния акт, да го измени и отмени, а съгласно чл.173 АПК и да реши делото по същество, т.е. да замести административния орган като издаде нов административен акт. Тази възможност за административния съд е нетипична за правораздаването, чиято основна функция е да упражнява надзор върху актовете на изпълнителната власт. Тя се обосновава с необходимостта от постигане на бързина и процесуална икономия при осъществяването на съдебния надзор и с обществения интерес от издаването на законосъобразни административни актове. С оглед двуинстанционността на административното правораздаване, не е обществено оправдано съдът да връща преписката на административния орган, когато законосъобразното решение е само едно.

Регламентацията на правомощията на Арбитражния съд би следвало да възпроизвежда правомощията на административния съд, като негова доброволна алтернатива. Следва ли обаче правомощията на арбитражния съд да се покриват в пълна степен с правомощията на административния съд?

При разрешаването на този въпрос следва да се отчитат специфичните особености на арбитража и изискванията на цитираната по-горе препоръка на Съвета на Европа. От една страна арбитражният съд не е част от системата на органите на държавната власт и в този смисъл той е лишен от “империум” (от държавно властническо правомощие). С оглед на тази особеност би следвало да приемем, че Арбитражният съд не би могъл да замести административния орган в конституционно признатата му функция да решава въпроси от управленско естество. Подобна е и логиката на разпоредбата на чл. 63 и 64 от Препоръка № R(2001) 9 за алтернативите на съдебния спор между административните органи и частни лица, според която алтернативните способи нямат място при решаване същинските задачи на администрацията.

Наред с това следва да се има пред вид и че арбитражът не би могъл да носи отговорност в публичноправния смисъл на понятието и респективно не би могъл да замести административния орган и да издаде нов административен акт, при констатиране на неговата незаконосъобразност. Правораздавателната компетентност на арбитража следва да се сведе само до възможността да установяване (констатиране) на незаконосъобразността на административния акт и неговата отмяна, но не и до заместване на административния орган в правомощието му да издаде нов законосъобразен административен акт. Арбитражът по смисъла на Препоръките на Съвета на Европа не би следвало да притежава тази властническа компетентност, която е присъща на административния орган. При връщане на преписката, административния орган следва да бъде обвързан от мотивите за отмяна на административния акт и с дадените указания, относно прилагането на закона. Основанието за това е доброволното съгласие на административния орган да предостави правораздавателната компетентност на арбитража вместо на административния съд. Направеният избор обвързва административния орган и той следва да се съобрази изцяло с постановеното решение.

7. Арбитражно споразумение

В практически план възможността за арбитражно разглеждане на спорове съществува ако е налице арбитражна клауза в договор и това е масовият случай при споровете, породени от неизпълнение на сключените договори. Съществена особеност при административното производство, е че при издаването на административни актове не се сключва договор. В много случаи договорът е последица от издадения административен акт и се сключва след влизане му в сила. Тази особеност много често се сочи като аргумент за недопустимост на арбитража в административното правораздаване. Следва обаче да се има в предвид обстоятелството, че и в търговския арбитраж има случаи, при които съгласието за арбитраж не е непременно в сключения договор. Тези случаи са регламентирани от чл.7 от Закона за международния търговски арбитраж /ЗМТА/, където се допуска съгласието за арбитраж да е налице и по извъндоговорно правоотношение, където страните не сключват договор. В тези случаи съгласието за арбитраж се материализира в отделно споразумение, подписано от страните. Примери за подобно разрешение има и в българското законодателство. В изменения Закон за обществените поръчки беше предвидена възможност да се подписва арбитражно споразумение при започване на процедура по възлагане на обществени поръчки (чл.121 от ЗОП отм.редакция от 2004 г.)

Конкретният избор как да се постигне съгласие за разглеждане на административен спор от арбитраж е решение от правнотехническо естество. С оглед на това няма пречка всеки административен орган, който приеме тази възможност за оспорване на неговите актове пред арбитраж, да изяви волята си за арбитражно споразумение, като се използува формите на общи условия, вътрешни правила, обща клауза за арбитраж и др. Страната, която е засегната от административния акт ще има правото на избор. Тя би могла да избере арбитражния ред за разглеждане на спорове, като отнесе спора пред арбитраж или да предпочете съдебния ред за оспорване, като подаде жалба до административния съд или особената юрисдикция.

Действуващата в момента правна уредба и правилниците на арбитражните съдилища предоставят и още една възможност за избор на арбитражен ред за оспорване. Това е хипотезата на директно сезиране на избран арбитражен съд без да е налице предварително арбитражно споразумение. Съгласно чл.7, ал.3 от ЗМТА се смята, че е налице арбитражно споразумение и когато ответникът по заведено дело пред арбитраж, писмено или със заявление, отбелязано в протокола на арбитражното заседание, приеме спорът да бъде разгледан от арбитража или когато участвува в арбитражното производство, без да оспорва компетентността на арбитража. Тази възможност се квалифицира в теорията като “презумпция” за наличие на арбитражно споразумение и тя успешно би могла да бъде използвана при регламентацията на арбитража в административното правораздаване.

Разглежда се и друга възможност, наречена “презумирано съгласие на администрацията”. Презумираното съгласие на администрацията ще бъде налице ако административният ръководител или колективен орган, представляващ ведомството (принципал при търговските дружества с държавно или общинско участие) приеме решение, по силата на което да предвиди принципната възможност за оспорване на административните актове пред арбитраж, а изборът между арбитражен или съдебен ред да бъде предоставен на засегнатите от административния акт граждани и организации. В този смисъл ако някой от засегнатите страни оспори административния акт и отнесе спора пред избран от него арбитражен съд, администрацията ще бъде обвързана от направения избор. Подобно решение би могло да се вземе от Министерския съвет (или Министъра на държавната администрация и административната реформа по силата на чл. 5а от Закона за администрацията) за административните актове на изпълнителната власт. По отношение на актовете на местната власт подобно решение би могло да вземе съответния Общинския съвет, а ръководителят на организацията ще бъде органът, който ще реши този въпрос по отношение на оспорването на актовете, издавани от частноправни субекти, овластени с административни правомощия.

Съществува и още една възможност относно административния орган при започване на производството за издаване на административен акт. Съгласно чл. 26 от АПК, в подготвителната фаза на производството по издаване на административен акт, административният орган, автор на акта, е длъжен да уведоми всички заинтересовани граждани и организации за започване на производството. Именно на административния орган, автор на акта, би могла да принадлежи инициативата бъдещият административен акт да подлежи и на оспорване пред арбитраж. Производството по издаване на административен акт може да започне служебно, по почин на административния орган, автор на акта, и той би могъл да включи текст на арбитражно споразумение, и да го изпрати на заинтересованите граждани и организации, заедно с уведомлението за откриване на административното производство. Така всички заинтересовани граждани и организации ще бъдат предварително известени за тази възможност. При наличие на съгласие от тяхна страна, впоследствие ако са недоволни от издадения административен акт те ще имат правото на избор – да отнесат спора пред посочения арбитражен съд или да обжалват пред административния съд или особената юрисдикция по общия ред или по реда, предвиден в специалния закон.

В правнотехнически аспект оптималното решение е административният орган да уреди предварително в устройствен правилник или във Вътрешни Правила и да регламентира по общ начин възможността издаваните от него административни актове да се оспорват пред арбитраж. При регламентирането на тази възможност изборът може да е общ или конкретен (с точно посочване на избран Арбитражен съд). А изборът дали да бъде избран арбитражен или съдебен ред за оспорване да бъде предоставен на засегнатите граждани и организации.
8. Очаквани резултати от въвеждането на арбитраж в административното правораздаване. Цена на промяната

Практическата последица, която може да се постигне с въвеждането на арбитраж при оспорването на административните актове е намаляване натовареността на съдебната система и особено на Върховния административен съд. Резултатът от това е по-малко дела в съда, по-бързо решаване на споровете и по-голяма ефективност на съдебната система. Една от основните причини за неефективността на българската съдебна система е нейната прекомерна натовареност. Арбитражът е реалната възможност да се намали прекомерната натовареност на административните съдилища, чрез поемане на част от административните дела. Така съдилищата ще се концентрират в разглеждането на по-важни и обществено значими дела, а Върховния административен съд ще е в състояние да изпълнява конституционно определената му роля да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. По този начин ще се подобри и качеството на издаваните от съдиите съдебни актове, с оглед на по-голямото време, което средно ще се отделя за решаването на едно дело.

Ползата от въвеждането арбитраж в административното правораздаване е за всички участници в процеса на издаване на административни актове. С допускането на арбитраж в административното правораздаване представителите на бизнеса ще се възползуват от предимствата на арбитражното производство, като бързина, ефективност, прозрачност и поверителност. Страните имат безспорен интерес административните спорове да бъдат разрешавани бързо, в рамките на месец-два, което на фона на 2-3 години съдебно производство е значително предимство. Процедурата пред арбитражния съд е прозрачна, тъй като всяка спореща страна избира свой арбитър, който е част от състава, решаващ спора. Образно казано всяка спореща страна има свой представител в решаващия състав. С това възможностите за нерегламентирано въздействие върху състава, който решава спора са сведени до минимум. Много често спорещите по бизнес спор, се нуждаят от поверителност, каквато трудно се постига в държавния съд, тъй като действува принципа на публичността.

Въвеждането на арбитража ще се отрази и на ефективността в работа на администрацията. Не са малко опитите на недобросъвестните участници, които се възползуват от продължителната процедура на съдебното оспорване с единствената цел да отложат изпълнението на административния акт. По правило оспорването има суспензивен ефект, респективно спира изпълнението на акта. Допускането на предварително изпълнение е изключение и масовото му прилагане също не е за препоръчване, тъй като рискът от последваща отмяна на изпълнен административен акт води до задълбочаване на проблемите, и предизвиква нови спорове за обезщетяване на засегнатите страни. В този смисъл бързото приключване на спора и издаването на стабилен административен акт сила е добър вариант администрация да решава ефективно въпросите от управленско естество.

Друга практическа последица е от въвеждането на арбитраж при оспорване на административните актове е съобразяване с изискванията на Препоръките на Съвета на Европа, които констатират, че свръхпретоварването на съдилищата обезсмисля правото на разглеждане на делото в разумен срок, установено в чл. 6.1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Един от изводите които се правят в тези европейски актове, е че помирението, арбитражът и медиацията са способи, широкото използуване на които би довело до намаляване на прекомерната натовареност на съдебните системи на европейските страни. Алтернативните (извънсъдебните) способи са по-прости, по-гъвкави и позволят по-бързо и по-евтино разрешаване на споровете, като широкото им използване при уреждането на спорове може да приближи администрацията до обществото. Извънсъдебните способи насърчават участието на гражданите в дейността на администрацията и позволяват обществото да получи по-добра информация за нея. По този начин администрацията става по-достъпна за гражданите и същевременно се информира по-добре за общественото мнение.

С въвеждането на арбитраж в административното правораздаване ще се преодолеят част от критиките към съдебната система, аргументирани в докладите на Европейската комисия и ще се намали рискът от отблъскване на чуждестранни инвеститори заради несигурност в правосъдието. Добър път за решаване на съществуващите проблеми на съдебната система и за доближаването на България към образците на съвременно правораздаване е именно по-широкото използуване на извънсъдебните способи за разрешаване на спорове.






Каталог: uploads -> publication
publication -> Курсови проекти
publication -> Министерство на икономиката на Република България Германска агенция за техническо сътрудничество (gtz) Център за икономическо развитие
publication -> Доклад на центъра за икономическо развитие под общата редакция на: д-р по икономика Георги Прохаски, Лиляна Дудева
publication -> България не подобрява конкурентоспособността си
publication -> Доклад на центъра за икономическо развитие под общата редакция на: д-р по икономика Георги Прохаски, Лиляна Дудева
publication -> Доклад на центъра за икономическо развитие под общата редакция на: д-р по икономика Георги Прохаски, Лиляна Дудева
publication -> Гъвкавите форми на заетост и конкурентоспособността на българските предприятия
publication -> 2005 –2010 център за икономическо развитие софия, 2005 година Съдържание
publication -> Макроикономическа среда за развитие на високите технологии в България
publication -> Център за икономическо развитие


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2019
отнасят до администрацията

    Начална страница