Влизането в Еврозоната : задължения и предизвикателства пред фискалната политика в условията на икономическата криза Идеен проект за Дипломна работа за придобиване на образователно-квалификационната степен „магистър”

Варна

1. 
   Цели и съдържание на фискалната политика
   
2. 
   Нормативна рамка за планиране и управление на публичните финанси
   

ГЛАВА ВТОРА: СЪВРЕМЕННИ ТЕНДЕНЦИИ В ДИЗАЙНА НА ФИСКАЛНАТА ПОЛИТИКА И ОРИЕНТАЦИЯ В СТРАНИТЕ ОТ ЕС

1. 
   Координиране на фискалната политика и стабилизиране на европейската икономика
   
2. 
   Фискалната политика и приемането на еврото за новите членове на ЕС
   
3. 
   Аргументи за ограниченията по отношение на фискалната политика и недостатъци на фискалната рамка на ЕС
   

ГЛАВА ТРЕТА: ПРОБЛЕМИ И ПЕРСПЕКТИВИ НА ФИСКАЛНАТА ПОЛИТИКА ПО ОТНОШЕНИЕ НА ГОТОВНОСТТА НА ИЗБРАНИ СТРАНИ – ЧЛЕНКИ НА ЕС ЗА ВЛИЗАНЕ В ЕВРОПЕЙСКИЯ ВАЛУТЕН СЪЮЗ В УСЛОВИЯТА НА СВЕТОВНАТА ИКОНОМИЧЕСКА КРИЗА

1. 
   Фискална политика в условията на криза – уроци от историята
   
2. 
   Фискални проблеми и предизвикателства в България, Румъния и Полша на фона на световната икономическа криза и процесите на конвергенция
   
3. 
   Възможност (насоки) за подобряване на фискалната политика ( - предложения за подобряване на прилагането на Пакта за стабилност и растеж)
   

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА


УВОД
Глобалната финансова криза намира все по-голямо отражение върху страните от ЕС. Тя преставлява най-значителното нарушаване на икономиката в световен мащаб и включва пакети от политики за възстановяване на доверието и стимулиране на съвкупното търсене. Все повече държави са изправени пред перспективата за високи дефицити през следващите години и в този контекст фискалната политика поема ключовата роля да изгради ясен и надежден план за възстановяване на публичните финанси в средносрочен план. Предвид мащабите на кризата, ролята на фискалната политика е значителна за възстановяване на стабилността на финансовата система и справяне с най-голямата рецесия в следвоенната история.

Основният мотив, поради който е избрана тази тема е актуалността на проблема, свързан с ролята на фискалната политика и спазването на фискалните правила за влизане в Еврозоната на новите страни-членки на ЕС в условията на съвременната криза.

• 
  Да се представят базисните постановки по същността и целите на фискалната политика;
  
• 
  Да се оцени координирането на фискалната политика и ролята й за стабилизиране на европейската икономика;
  
• 
  Да се оцени до каква степен са аргументирани ограниченията по отношение на фискалната рамка в ЕС;
  
• 
  Да се анализират съществуващите до момента уроци от историята за въздействието на фискалната политика върху рецесията;
  
• 
  Да се направи оценка на проблемите и предизвикателствата в България, Румъния и Полша на фона на световната икономическа криза и процесите на конвергенция.
  

1. 
   Цели и съдържание на фискалната политика
   

Фискалната политика, наречена още финансова и финансова – бюджетна, заема най-голямо място и значение в системата от макроикономически политики в условията на пазарно стопанство. Тя обхваща основните елементи на държавната хазна и е непосредствено свързана с държавния бюджет, данъците, държавните парични доходи и разходи, с които регулира икономическата дейност за въздействие върху съвкупното търсене и съвкупното предлагане.

Фискалната политика на държавата обхваща организацията по управление на финансовите ресурси на държавата и тяхното използване при решаване на социално-икономическите проблеми на страната. Чрез мобилизирането на необходимите на държавата парични средства правителството стимулира или ограничава деловата активност като се стреми да осигури равновесие в националното стопанство.

Фискалната политика е базирана на теориите на британския икономист Джон Мейнард Кейнс. Идеята е, че държавата може да влияе на икономиката, като увеличава или намалява данъците и публичните разходи. Това влияние ограничава инфлацията (приемана за здравословна на нива от 2-3%), увеличава заетостта и поддържа стойността на парите. Характерно е, че в икономическата и финансовата теория проблемът за равновесие на икономиката се дискутира отдавна. В кейсианския тип икономика изследователите и практиците търсят решение за въздействие чрез финансите. Доминират предположенията, че повишаването на търсенето увеличава производството и заетостта и че неговото понижаване води до техния спад. Ако се вземе предвид кризата от 1929-1933 година подобно виждане има основание. Световната икономика обаче показва, че в хипотезите от този тип е необходима сериозна корекция, тъй като основен проблем на политиката на ефективното търсене остава инфлацията. Когато инфлацията е твърде силна, икономиката трябва да се забави. В такава ситуация правителството може да използва фискалната политика да увеличи данъците, за да намали парите в обращение. Също така могат да бъдат намалени държавните разходи, което допълнително да намали парите в икономиката. Негативите на тази политика са бавна икономика и висока безработица. Въпреки това процесът трябва да продължи, за да може държавата да настрои нивата на разходи и данъци, за да постигне целта за изглаждане на крайностите на бизнес циклите.

Годините преди великата депресия от 1929-1933г., фискалната политика се свежда до балансиране на приходите и разходите в държавния бюджет. След това под влияние на кейнсианството, тя си поставя по широки цели: въздействие върху съвкупното търсене и постигане на пълна заетост. В съвременни условия при осъществяване на фискална политика управляващите са загрижени не само или не толкова от финансовото състояние на страната, колкото на връзката с нейното икономическо и социално състояние.

Целите на фискалната политика за разрешаване на основните задачи при регилиране на икономическата дейност могат да се разгледат в краткосрочен и дългосрочен период. В краткосрочен период основните цели са предотвратяване на прекомерната безработица и контролиране на инфлационните процеси, а в дългосрочен план включват осигуряване на стабилен икономически растеж и подобряване на жизнения стандарт на населението.

Основните инструменти на тази политика са:

1. 
   измененията в обема и структурата на държавните (правителствените) разходи;
   
2. 
   промените в системата на данъците и данъчните ставки;
   
3. 
   паричните трансфери – или прехвърлянето на ресурси от едни физически или юридически лица в полза на други под формата на социални плащания, помощи, субсидии, погасяване на дългове;
   
4. 
   бюджетен дефицит – използва се за увеличаване на разходите;
   
5. 
   амортизационните норми – от тях зависи изписването на стойността на дълготрайните материални активи и се влияе от процеса на поддържане и обновяване на физическия капитал.
   

Провеждането на съвремената фискална политика е насочено към изменение на съвкупните разходи, респ. на съвкупното търсене, с което се оказва въздействие при формирането на :

• 
  равновесното равнище на съвкупното производство;
  
• 
  равнището на заетост (безработица);
  
• 
  равнището на цените (инфлация).
  

Целта на правителството е при определени конюнктурни отклонения на съвкупното производство от потенциалното равнище на производството и от пълната заетост да връща икономиката към нейния оптимум при постоянно равнище на цените, т.е. да не се допускат:

• 
  разрастване на безработицата;
  
• 
  развитие на инфлацията.
  

Съществуват различни видове фискална политика на държавата. От гледна точка на срока се разграничават – краткосрочна, средносрочна, дългосрочна.

Според обекта се дели на политика на въздействие върху съвкупното търсене и на политика на въздействие върху съвкупното предлагане.

Според насочеността й тя бива микро и макроикономическа фискална политика. Микроикономическата фискална политика осъществявана чрез бюджетните разходи, данъци и трансфери цели да създаде благоприятни условия за функциониране на микроикономическите единици с полза както за самите тях, така и за обществото като цяло. В условията на пазарна икономика тя има три основни функции:

• 
  Да преодолее или смекчи пазарните дефекти, които засягат изкривяванията на съвкупното търсене и предлагане;
  
• 
  Да стимулира конкуренцията;
  
• 
  Да осигури по-голяма справедливост при разпределение на доходите.
  

В зависимост от конкретното състояние на макроикономическата система и съответната целенасоченост на икономическата стабилизация фискалната политика може да бъде:

1. 
   експанзивна или стимулираща;
   
2. 
   рестриктивна или ограничаваща.
   

Рестриктивната фискална политика има за цел ограничаване на съвкупното производство и заетостта, когато се формират инфлационни тенденции. Тя се прилага, когато икономиката е в състояние на бум, т.е. има излишък на съвкупно търсене, когато реалния БНП е по-голям от потенциалния и цените непрекъснато нарастват. В такъв случай се съкращават бюджетните разходи, намаляват се трансферните плащания, увеличават се данъчните ставки и пенсии с цел да се задържи потребителското и инвестиционно търсене.

Фискалната политика може да бъде още дискреционна и недискреционна.

Недискреционната фискална политика (политика на създаване на общовалидни и автоматично действащи правила) е свързана с т. нар. автоматични (вградени) стабилизатори. Те се наричат образно “първа отбранителна линия”. Това са такива фискални средства, които при спад в производството увеличават бюджетния дефицит, а при подем го намаляват автоматично, с което омекотяват колебанията в икономиката и без конкретни и нарочени действия на правителството. Такъв характер имат:

• 
  данъците – когато производството се увеличава, увеличава се и БНП, доходите на икономическите агенти и данъчните постъпления, което води автоматично до ограничаване на техните потребителски и инвестиционни разходи и до ограничаване на съвкупното търсене. В резултат на това се поражда рестриктивен сдържащ ефект. Бюджетният дефицит намалява или изчезва, а дори може да се появи бюджетен излишък. При спад в производството, облагаемите доходи намаляват, намаляват и данъчните постъпления, при което възниква или нараства бюджетният дефицит. Специалните данъци действат стимулиращо на съвкупното търсене и икономическото развитие.
  
• 
  паричните плащания и компенсациити при безработица – по време на подем плащанията на фирмите във фондовете за социално осигуряване растат, а това ограничава доходите и действа рестриктивно. При спад и рецесия спадат постъпленията във фондовете и нарастват плащанията, а с това растат доходите и съвкупното търсене. При определени условия действието на автоматичните стабилизатори може да се допълни и коригира с дискреционната политика.
  

• 
  много добра информираност за размера и силата на разходния и данъчен мултипликатор;
  
• 
  осведоменост за равнището на потенциала на икономиката.;
  
• 
  точна представа за времевия лог, след който се проявяват резултатите от взетите мерки.
  

Ролята на държавата в икономиката се определя в решаваща степен от публичните разходи. Независимо дали се финансира с данъци или с дълг, предоставянето на публични услуги и преразпределителните функции на държавата ангажират реални ресурси. Тези ресурси безспорно създават определени ползи, макар и трудно измерими, но по същество се изземват от реалния сектор, където също могат да генерират ползи под формата на производство, печалби и заплати.

Балансът на алтернативното използване на реалните материални и човешки ресурси е основна задача на фискалната политика. Самоцелното задържане и ограничаване на бюджетните разходи, така както и тяхното увеличаване на са най-удачните подходи за оптимизиране на бюджета. Задължителен компонент трябва да е повишаването на тяхната ефективност.

Националните цели за постигане на икономически растеж, производителност и социална справедливост предполагат важна роля за публичните разходи. Същевременно възможностите за поддържане на по-висока данъчна тежест и по-голям дълг за финансиране са силно ограничени.

Тези предизвикателства са факт в световен мащаб. Опитът подсказва необходимост от фокусиране на вниманието в три основни области: подобряване на бюджетния процес; усъвършенстване на управленските практики в публичния сектор и използване на пазарни механизми при предоставяне на публични услуги.

Постигането на по-добра ефективност на бюджетния процес все по-широко се търси посредством въвеждането и укрепването на фискални правила, които включват както преки лимити за разходите, така и косвени ограничения посредством данъци, изисквания за ограничен дефицит или балансиран бюджет, както и тавани за държавния дълг.

2. 
   Нормативна рамка за планиране и управление на публичните финанси в ЕС
   

Въпросите, свързани с общностния бюджет винаги са били предмет на оживени дискусии между държавите-членки в ЕС. Основните проблеми се отнасят до: необходимостта от собствен бюджет и неговия размер, осъществяването на контрол върху бюджета и съперничеството между институциите - Европейската комисия, Съвета и Европейския парламент, наличието на държави-членки - нетни приносители и държави-членки - нетни получатели от бюджета.

Законодателната рамка и общите принципи относно бюджета на ЕС включват:

• 
  ДЕИО¹, където в чл. 199 до 209 се дава юридическата основа на бюджета и финансите;
  
• 
  ДЕС² доразвива въпросите на процеса на вземане на решения по бюджетните въпроси - според чл. 199 ал. 3 на ДЕС приходите и разходите на бюджета трябва да са балансирани;
  
• 
  Разходите, посочени в бюджета се разрешават за една финансова година, която трае от 1 януари до 31 декември.
  

Присъединяването към Европейския съюз не е край на процеса на интеграция. То следва да се разглежда като край на предварителния етап на подготовка и начало на следващия етап, който изисква интеграция на стоковите и капиталовите пазари, свободно движение на хора и единен трудов пазар, въвеждането на единната валута. Договорната основа на ИВС е Глава XI от ДЕИО, според коятоИВС представлява напреднал стадий на икономическа интеграция, който се характеризира с осъществяването на обща валутна и икономическа политика на равнище Европейски съюз и логически допълва създаването на единния пазар. Изграждането на ИВС преминава през първоначалния етап на поддържане на фиксирани курсове между валутите на държавите-членки и впоследствие въвеждане на единна валута и провеждане на обща парична политика. Появата на единната европейска валута – евро, е резултат от дълъг, труден и противоречив процес. На 27 юни 1989 г. в Мадрид и на 8-9 декември с. г. в Страсбург Европейският съвет разглежда плана “Делор” за изграждане на Икономически и валутен съюз. Валутният съюз включва създаване на обща валута на държавите-членки, създаване на Европейска централна банка и провеждане на обща парична политика.

Всяка държава-членка на ЕС изготвя своя средносрочна фискална рамка, в която са представени икономическите и фискалните цели на правителството, както и приоритетите на бюджетната политика за три години, включително стъпките за реформиране на ключови за бюджета сектори. В нея се представят параметрите на фискалната рамка (приходи, разходи, баланс) за даден период и стратегическите насоки на фискалната политика.

ГЛАВА ВТОРА

СЕВРЕМЕННИ ТЕНДЕНЦИИ В ДИЗАЙНА НА ФИСКАЛНАТА ПОЛИТИКА И ОРИЕНТАЦИЯ В СТРАНИТЕ ОТ ЕС

1. 
   Координиране на фискалната политика и стабилизиране на европейската икономика
   

Поддържането на фискална дисциплина е от ключово значение за доверието на единната парична политика и устойчив икономически растеж в контекста на ценова стабилност в европейската икономика. Въпросът за координиране на политиката в ИПС е въпрос на дискусия от съставянето на доклада „Делор” от 1989 г., според който националните фискални политики трябва да спазват "задължителни правила", които "позволяват определянето на обща политическа позиция". Координацията се е превърнала в тема за аналитични изследвания от много автори.

В рамките на Еврозоната координирането на политиката се основава на следния принцип на работа: ЕЦБ отговаря за единната парична политика, докато другите икономически политики се извършват от правителствата съгласно принципа на субсидиарност като се спазват правилата и процедурите, предвидени в Договора от Маастрихт и Пакта за стабилност и растеж. Основната цел на ЕЦБ е да поддържа ценовата стабилност в еврозоната като цяло, а поддържането на икономическата стабилност на национално ниво е основна роля на фискалните и структурните политики. За да може икономическият и паричен съюз да осигури рамка за икономически растеж и повече работни места и за да бъде избегнато разцеплението, е необходимо икономиките на държавите-членки да достигат висока степен на сближаване преди приемането на единната валута. За тази цел в Договора за ЕС са установени маастрихтските критерии за сближаване, които държавите-членки трябва да покрият, за да приемат еврото (Вж.: Таблица 1).

Таблица 1

Маастрихски критерии за сближаване

Какво се измерва	Как се измерва	Критерии за сближаване
Ценова стабилност	Хармонизирано ниво на потребителските цени и на инфалцията	Не повече от 1,5 процентни пункта над средния размер на инфлацията в трите държави-членки с най-добри показатели
Стабилност на публичните финанси	Бюджетен дефицит като процент от БВП	Референтна стойност: не повече от 3 %
Устойчивост на публичните финанси	Държавен дълг като процент от БВП	Референтна стойност: не повече от 60 %
Устойчивост на сближаването	Лихвен процент по дългосрочните кредити	Не повече от 2 процентни пункта над лихвения процент в трите държави-членки с най-добри показатели за ценова стабилност
Стабилност на обменния курс	Отклонение от централния курс	Участие в МОК най-малко 2 години без сериозно напрежение

Източник: Единна валута за единна Европа – пътят към еврото,

< http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication6730_bg.pdf>, стр. 6.
Маастрихтските критерии за сближаване са създадени с цел да гарантират готовността на икономиките на държавите-членки за приемането на единната валута. Те осигуряват обща база за стабилност, разумност и устойчивост на публичните финанси на страните кандидатки за еврозоната и отразяват сближаването на икономическата политика и устойчивостта на икономически шокове. Критерият за обменния курс е създаден, за да покаже, че съответната държава-членка може да управлява икономиката си, без да прибягва до валутно обезценяване.

Фискалната рамка на Еврозоната цели да се съчетаят дисциплина и гъвкавост при две условия: първо, бюджетната позиция трябва да бъде "близо до балансиран бюджет или излишък" в средносрочен план, както се изисква от Пакта за стабилност и растеж и второ, Договорът от Маастрихт изисква бюджетният дефицит да е под 3% от БВП, освен в случаи на извънредни обстоятелства. Двете изисквания се допълват взаимно като придържането към балансиран бюджет възстановява гъвкавостта на поведението на националните фискални политики, като се осигури необходимата възможност за маневриране при циклично стабилизиране, а гарантираната граница на дефицита осигурява дисциплина и устойчивост на публичните финанси.

Причината за координация на фискалната политика в условията на паричен съюз произтича от факта, че бюджетната политика на отделните страни-членки може да има значително въздействие не само върху собствените им икономика, но и извън тях. По този начин се цели да се осигури фискална дисциплина във всички държави-членки. Причината за координиране на политиката повтаря Люксембургската резолюция за координиране на икономическата политика от 1997 г., а именно „До толкова, до колкото националните икономически промени оказват влияние върху равнището на инфлация в еврозоната, то те ще повлияят и от условията на паричния пазар в този район. Това е основната причина за това, че преминаването към единна валута изисква по-строго междуобщностно наблюдение и координиране на икономическите политики”.

Съгласно Резолюцията, при засилена координация на политиката страните-членки трябва да се придържат и към принципа на субсидиарност като се зачитат прерогативите на националните правителства при определяне на техните структурни и бюджетни политики и при спазване на разпоредбите на Договора и на Пакта за стабилност и растеж.

Съществуват няколко структури и инструменти, които подпомагат координацията. Пакта за стабилност и растеж заедно с общите насоки на икономическата политика формират основните устройства за провеждане на координирана фискална политика на ниво ЕС. Поставяйки акцент върху наблюдението на икономиките на държавите-членки, ПСР стимулира фискалната дисциплина в ИПС и гарантира стабилни публични финанси. Страните – членки на Еврозоната ежегодно представят програми за стабилност, чрез които се ангажират да постигат и поддържат бюджетни позиции на такова ниво, което е "близо до балансиран бюджет или излишък" в средносрочен план. ОНИП са другия основен инструмент за координация на икономическата политика в ЕС. Насоките имат ключова роля в поддържането на макроикономическата стабилност, структурната реформа и гладкото функциониране на ИПС. ОНИП не са задължителни насоки за провеждане на икономическите политики на Общността и на държавите-членки. Те се основават на дискусиите относно икономическата политика между европейските институции (Комисията, Съвета и Парламента) и държавите-членки. В резултат от тези дискусии Европейската комисия може да отправи препоръки, одобрени от Съвета, към Общността или към всяка държава-членка. Съветът и Европейската комисия осъществяват мониторинг на изпълнението на тези насоки. ОНИП поставят стандарт, по който се измерват решенията, засягащи последващата национална и европейска икономическа политика. В случай на несъответствие Съветът може да отправи незадължителна препоръка за предприемане на корективно действие. Практическата координация между страните - членки обхваща множество условия като обмен на информация, политически анализи и диалог, многостранно наблюдение на общите правила и процедури, отворен метод на координация, формални препоръки и санкции.

Основните действащи лица, отговорни за координиране на политиката са Европейската комисия, ЕКОФИН, Еврогрупата, Икономическия и финансов комитет и Комитета по икономическата политика. Европейският парламент също има активен принос към дебата, по-специално чрез приемането на резолюции по основни въпроси на икономическата политика. Ролята на Комисията в областта на координацията е да наблюдава и анализира макроикономическото и бюджетно развитие на страните-членки, както и да осъществява многостранно наблюдение и оценка на програмите за стабилност, и да отправя препоръки. Съвета, от своя страна, одобрява общите насоки на икономическата политика, прави официални заключения въз основа на препоръките, дава своето становище по отношение на Програмите за стабилност, взема решения при наличието на прекомерен дефицит и налага санкции, когато това е необходимо. Координацията на политиката в Еврогрупата и комитетите се основава на "меки" форми като мониторинг, обмен на информация и политически диалог.

Фискалната политика играе важна роля в държавите-членки, когато става дума за защита на икономиката от външни шокове. Външен шок може да бъде рязък спад в търсенето на продуктите на икономиката, причинен от рязко намаляване на доходите с отрицателни последици за заетостта, потреблението, инвестициите и стандарта на живот. Фискалната политика чрез данъчната система може да се смекчи влиянието от тези шокове върху икономиката, но отсъствието на координация на фискалната политика в паричния съюз може да доведе до твърде експанзивна фискална политика, която да застраши целия район, което да доведе до по-рестриктивна парична политика, по-високи лихвени проценти и по-нисък растеж. В резултат, доверието в ориентираната към стабилност политическа рамка ще бъде засегнато.

Координацията в икономическата политическа теория обикновено се възприема като съвместна корекция на политическите параметри. Фискалната рамка в Еврозоната се основава на косвена политиката, координирана чрез ограничаване на националните политики с определени правила и процедури. Наднационалните фискални правила се смятат за ефективни при предотвратяване на политически нарушения (дефицитни отклонения, морален хазарт, „пътник без билет”), които могат да доведат до негативно влияние на финансовия пазар и да навредят на надеждността на общата парична политика. Някои коментатори са склонни да мислят, че комбинирането на единната парична политика с децентрализирани фискални политики, които не са подкрепени от съвместно вземане на решения е сериозен недостатък в дизайна, който рано или късно ще завърши с непреодолими трудности, политически неуспехи и напрежение между държавите-членки. Според тях Еврозоната може да функционира правилно, ако се засили координацията на политиката отвъд сегашните разпоредби на Договора и ПСР и се измести политиката на правомощия от национално към наднационално (еврозоната) равнище. В същото време противоположните мнения подчертават, че паричната политика на наднационално ниво не само може, но и трябва да върви ръка за ръка с децентрализираните данъчни и други политики. Баланса може да се намери между двете крайни мнения. Правилото, базирано на координирана децентрализирана фискална политика предвижда приемливо решение за голям брой разнородни страни, чийто общ интерес е да запази доверието в общата парична политика и гладкото функциониране на Еврозоната. Тъй като този вид координация на политиката по същество означава договаряне и извършване на общи правила, политики и процедури, както и техните многостранни наблюдения, то общата рамка може да се развие и укрепи, без да е необходимо да се осъществява политика на прехвърляне на правомощия от национално към наднационално ниво.

Съвременните тенденции в дизайна на фискалната политика в страните от ЕС се свеждат до подобряване на качеството и устойчивостта на публичните финанси и изпълнение на структурните реформи за достигане на икономически растеж. Подобряване на качеството или по-точно ефикасността и ефективността на публичните финанси е най-добрият начин за насърчаване на по-прозрачен избор на обществените политики по отношение на икономическия растеж и заетостта. Стабилните фискални позиции са ключов елемент за стабилността на макроикономическите основи, насочени към насърчаване на растежа.

2. 
   Фискалната политика и приемането на еврото за новите членове на ЕС
   

Всяка нова държава-членка участва в Икономическия и паричен съюз (ИПС) още от момента на присъединяването си към ЕС, но със статут на държава-членка с дерогация (съгл. чл. 122 от Договора за създаване на ЕО). Това означава, че държавата-членка на ЕС не е приела единната валута – еврото и във връзка с това по отношение на нея не се прилагат определени разпоредби на Договора за създаване на ЕО (ДЕО). Всяка новоприета държава-членка на ЕС:

• 
  поема неотменим ангажимент да се присъедини към еврозоната и да въведе единната валута.
  
• 
  разглежда икономическите си политики като въпрос от общ интерес и ги координира с останалите държави-членки посредством участие в предвидените процедури на Общностно равнище;
  
• 
  се придържа към изискванията на Пакта за стабилност и растеж;
  
• 
  цели постигането на висока степен на устойчиво сближаване на икономиката, съобразно предвиденото в чл. 121 от ДЕО.
  

Новите държави-членки, които кандидатстват за членство в Еврозоната в много отношения приличат на старите държави, които вече участват в Еврозоната. Ключова прилика на новите държави-членки с по-малките стари държави-членки от еврозоната е тяхната висока степен на отвореност, както и факта, че техните основни търговски партньори са обикновено в еврозоната. Тази характеристика на новите държави-членки правят въвеждането на еврото особено привлекателно за тях. През годините икономическата структура на новите държави - членки е станала все по-близка до тази на еврозоната. Така например, относителния размер на трите основни сектори на икономиката в общото производство постепенно се приближава до това в еврозоната, въпреки че има някои специфични за всяка страна отклонения от средната стойност. Разбира се, сближаване на икономическите структури не е достатъчно, за да се гарантира, че икономиките на новите държави-членки ще изпълняват успешно условията за членство в Еврозоната, но то намалява вероятността от асиметрични шокове.

Като цяло новите държави-членки са постигнали значителен напредък в номиналната и реалната конвергенция, но тяхната ефективност е доста неравномерна в различните страни и области на политиката. Пред новите държави – членки стоят редица предизвикателства пред провеждането на политика за постигане на устойчива конвергенция по пътя към приемането на еврото. Основният въпрос днес за новите държави-членки, е как да се постигне бързо наваксване на старите държави-членки. Новите държави-членки са постигнали значителен напредък в догонването, но разликата все още остава голяма. В този контекст, приемането на еврото не е основната цел на политиката на тези страни, но е важно средство за постигане на висок и по-устойчив път на развитие.

Могат да се определят два различни модела на поведение в новите членки на ЕС. Единият модел, включва по-малките страни, които предприемат политика на благоразумна фискална политика, която съпътства тяхното по-бързо приемане на еврото. Другата група включва по-големите страни в рамките на ЕС, които имат висок и растящ бюджетен дефицит и са избрали по-бавен път за приемане на еврото като основна парична единица. Разбира се и двете групи са тясно свързани с изпълнението на критериите от Маастрихт като предварително условие за присъединяване към Еврозоната.

Фискалната политика в новите страни–членки е изключително разнородна. Първата особеност на публичните финанси в новите страни-членки е „размера на правителството”, т.е. размера на съотношението между приходите или разходите с БВП. Фигура 1 показва, че „размерът на правителството” в новите държави-членки не е далеч от средния за ЕС, въпреки факта, че средният БВП на глава от населението в новите страни-членки е под 50% от средния за ЕС. В следствие на това може да се заключи, че „размерът на правителството” е твърде голям за нивото на развитие на новите страни-членки. Но трябва да се отбележи, че размера на БВП на глава от населението е само една от променливите, засягащи „естествения” размер на правителството. Друг фактор, това е демографската структура и в този смисъл новите страни-членки имат структура и нарастване на населението, подобно на това на старите страни-членки на ЕС.



Фиг. 1. Размер на правителствата в страни-членки от ЕС³
Друга особеност на публичните финанси са бюджетните дефицити на страните. Една от малкото теории, която обръща внимание на дефицитите, е т. нар. „Фискална теория на ценовото равнище”⁴. Според първоначалния вариант на тази теория на Сърджант⁵ и Волас, провеждането на устойчива дългосрочна антиинфлационна стратегия е възможно само ако политиката на централната банка се подкрепя от държавата, която периодично реализира активно първично фискално салдо с цел погасяване на държавния дълг.

Последващите приноси на Лиипър, Симс и Уудфорд показват, че без ясни правила за фискалната политика, гарантиращи платежеспособността на държавата в дългосрочен план, паричната политика на централната банка не може да стабилизира ценовото равнище и инфлацията и периодичните скокове на ценовото равнище са неизбежни.

Изискванията към фискалната политика се свеждат до генериране на излишъци след периодите на нарастване на държавния дълг. Донякъде системата на Маастрихтските конвергентни критерии се базира върху фискалната теория на ценовото равнище.

Бюджетните дефицити приемат стойности средно над 3% от БВП за 2007 г. (Виж фиг. 2.). Държавите с по-нисък дефицит, особено прибалтийските държави, са също и държави с валутен борд или с фиксиран валутен режим.

Фиг. 2. Реализиран бюджетен дефицит на страните-членки на ЕС за 2007 г. и прогноза за 2010 г.⁶

Усилията през последните няколко години, насочени към постигане на напредък във фискалната сфера, извеждат като приоритет ефективното управление на държавния дълг. Благоприятното развитие на основните макроикономически показатели и провежданата разумната фискална политика от една страна, както и очертаните дългосрочни цели в сферата на икономическите процеси от друга страна, са факторите с най-голям принос за утвърждаването на основните насоки и приоритети на провежданата политика, свързана с управлението на държавния дълг. Държавният дълг на новите страни-членки от своя страна като съотношение на БВП е под средния за старите страни-членки на ЕС (Виж: фигура 3 ). По данни от ЕК⁷ се очаква държавният дълг в еврозоната да нарасне до 84% от БВП за 2010 г.

Фиг. 3. Реализиран брутен държавен дълг на страните-членки на ЕС за 2007 г. и прогноза за 2010 г.⁸

Фискалните правила придобиват все по-голямо значение в целия ЕС и укрепват процеса на фискална консолидация. Все повече държави-членки приемат фискалните правила и подобряват своите основни показатели, с което се развива процеса на консолидация. Като последствие от настъпилата световна икономическа криза развитието на страните-членки в ЕС се забавя, което затруднява и покриването на критериите от Маастрихт.

3. 
   Аргументи за ограниченията по отношение на фискалната политика и недостатъци на фискалната рамка на ЕС
   

Един от най-важните въпроси, който стои пред една държава, е как да се гарантира устойчивостта на публичните финанси. В цял свят се предприемат различни институционални и политически мерки, които налагат ограничения върху фискалната политика. Тези ограничения могат да доведат и до неефиктивност, което налага значителни разходи. Затова се водят редица спорове дали ограниченията върху фискалната политика имат положителен или отрицателен ефект върху националната икономика. Фискалната рамка на ЕС, както е предвидено в Договора от Маастрихт и Пакта за стабилност и растеж, има за цел да запази фискалната устойчивост като допуска и възможността за автоматична фискална стабилизация. По този начин се цели да се предотвратят прекомерни загуби от производството и хуманно отношение между поколенията⁹.

Фискалната политика приема много форми, които могат да се ограничат до три¹⁰:

• 
  Автоматичните стабилизатори – тези промени, включващи увеличаване или намаляване на данъците върху доходите и бизнеса, са вградени в държавните данъци. В повечето случаи те са резултат от икономическите и политически цели в дадена страна. Изследвания сочат, че държавите с по-мощни автоматични стабилизатори се справят по-добре, отколкото тези с по-слаби стабилизатори;
  
• 
  Стимулиращи пакети – правителствата предприемат този вид разходна политика по свое усмотрение. Доказателствата за ефективността на стимулиращите пакети са смесени. Съществува консенсус, че те имат положително влияние, но съществува спор за размера на последиците от тях;
  
• 
  Мотивиращи политически промени – тези промени в данъчната политика, като тези предизвикани от въоръжени конфликти или смяна на политическите партии на власт, са свързани с бизнес цикъла. От икономическа гледна точка тези промени трябва да са възможно най-малко.
  

• 
  гаранция, че правителствата ще целят да избягват прекомерни дефицити и да трупат неустойчиви нива на дълга;
  
• 
  премахване, или поне намаляване на възможността фискалната политика, по политически причини, да е източник на макроикономическа нестабилност.
  

Фискални правила следва да възпрепятстват неустойчивото развитие на дълга. До степен, че фискалните правила успяват в насърчаването на устойчивото развитие, те трябва да помогнат и за намаляване на несигурността по отношение на действията на правителството и по този начин да улеснят дългосрочното планиране на икономическите агенти. Те могат да допринесат и за подобряване на качеството на публичните финанси, като влияят върху размера и състава на държавните разходи и данъчното облагане.

Поради тези причини, фискалните правила на национално ниво са в интерес на съответната страна. Липсата на такива правила вероятно ще доведе до увеличаване на дефицита и дълга.

В ИПС ситуацията е съществено различна. Тъй като страните от Еврозоната споделят обща валута, последствията, произтичащи от техните фискални политики са от съвсем различен порядък. Създаването на еврозоната се съчетава с някои съществени промени във фискалната политика в страните-членки. Подготовката за въвеждането на единната валута не е лека и се свързва с изпълнението на стриктни критерии. По-малко внимание се обръща на въпроса дали тези критерии са оптимални в дългосрочен аспект. В един паричен съюз, фискални правила са от съществено значение не само за управление на вътрешните отклонения на дефицита в една страна, но и за предпазване от неблагоприятни външни влияния. Всъщност, без такива правила, страните от еврозоната, никога не биха се съгласили да споделят обща валута. През първите години на ИПС рамката за фискална политика в Пакта за стабилност и растеж е критикувана сериозно и не успява да спечели доверие.

Трябва да се има предвид, че Пактът за стабилност и растеж не важи само за една страна. Това е рамка за осигуряване на фискална дисциплина на 27-те държави-членки на Европейския съюз, и е от особено голямо значение за 12-те страни от Еврозоната. Изготвяне на набор от правила, в многонационален контекст е винаги по-трудно, отколкото проектиране на правилата за една единствена страна. От една страна, това, което има значение за една страна, не винаги има значение за другите, но от друга страна, не може да има различни правила за всички. Честността изисква равно третиране на всички държави-членки на ЕС.

В реалния свят трябва да се правят редица компромиси и правилата трябва да се базират на подходяща икономическа обосновка. Но те също така трябва да бъдат достатъчно опростени и прозрачни, за да се позволи подходящо наблюдение и контрол, включително от пазарите и от обществеността. Правилата трябва да бъдат достатъчно прости да се разбират и достатъчно строги, за да се осигурят фискална дисциплина. Но те трябва да бъдат и достатъчно гъвкави, за да се взема предвид и непредвидените събития. Следователно трябва да се намери баланса между по-механистичното прилагане на правилата и упражняването на решенията; между правилата и дискретността.

Еволюцията на пакта е насочена към гъвкавост за справяне със специфичните условия във всяка страна, която се посреща добре от правителствата. Съществуват обаче аргументи, че допълнителната гъвкавост смекчава ограниченията върху системата и ги прави безпредметни.

Трудно е да се достигне до консенсус по въпроса какво определя добрата фискална политика и каква би трябвало да е тя в сегашната икономическа среда. Възможните критерии са: дългосрочна устойчивост, поведение в рамките на бизнес цикъла и изменчивост. Приема се, че добрата фискална политика трябва да бъде устойчива, вероятно антициклична (но може и ациклична) и не трябва да бъде значителен източник на изменчивост. В мнозинството от случаите досега фискалната политика на страните от еврозоната е проциклична, което подсилва бизнес цикъла и прави провеждането на паричната политика по-трудно. Тази процикличност се изразява най-вече в повишаване на разходите в добри времена, което превишава нарастването на данъчните приходи.

Характерна особеност на състоянието на бюджета и публичния дълг в еврозоната е, че границите от Пакта за стабилност и растеж не се спазват стриктно. От началото на съществуването на еврото през 1999 г. досега средната стойност за страните членки на отношението между публичния дълг и БВП е над 60%, като към края на 2008 г. е почти 70%. Всъщност страните, които не спазват критерия, са мнозинство, като това се отнася за най-големите икономики – Германия, Франция, Италия, а Малта е приета за член през 2008 г., въпреки че не влиза в границата от 60%. През 2008 г. пет от членовете на еврозоната имат дефицит, надвишаващ 3% от БВП, докато само четири страни имат излишък.

Като цяло членството в еврозоната не означава автоматично по-благоразумна фискална политика. Тя остава приоритет на отделната страна, но дискусията за адекватността на критериите трябва да се задълбочи, тъй като те не успяват да спечелят доверие. При наличието на икономическа криза налагането на по-строга фискална дисциплина и бързото разширяване на еврозоната би било благоприятно както за досегашните, така и за евентуалните нови членове.