Влизането в Еврозоната : задължения и предизвикателства пред фискалната политика в условията на икономическата криза Идеен проект за Дипломна работа за придобиване на образователно-квалификационната степен „магистър”

1. 
   Фискална политика в условията на криза – уроци от историята
   

Икономическата ситуация и прогнози остават нестабилни, след като светът се изправя пред най-лошата криза след Втората световна война. Първоначаният шок, предизвикан от развоя на финансовите пазари е последван от отрицателното съотношение между реалната икономика и финансовите пазари. В добавка, наследството на натрупания дисбаланс в световната икономика може да доведе до болезнен процес на пригодяване, съдействащ за удължаване периода на слабост в икономическата активност. Прогнозата от пролетта на 2009 г. от службите на Комисията планира реално нарастване на БВП за ЕС и Еврозоната около 4% за 2009 г. Някои страни-членки на Еврозоната ще са обект на определени преобразувания, зависещи от техните възможности за справяне с финансовата криза.

След като икономическата и финансова криза започна да се усилва след лятото на 2008 г., Европейската комисия публикува съобщение, очертаващо контурите на Европейския икономически план за възстановяване. Планът призовава за незабавни и координирани действия за даване тласък на търсенето. Той включва равни по размер приходни и разходни мерки, които преследват различни цели като поддържане на покупателната сила на домакинствата, понижаване на таксите, социалноосигурителни придобивки и други мерки, пряко насочени към бизнеса.

Планът е официално въведен на 26.11.2008 г. и неговите стратегически цели включват:

• 
  Помощ на Европа да се подготви за ползите, когато се възвърне икономическият растеж;
  
• 
  Да намали разходите, които възникват от икономическия спад;
  

Настоящата финансова криза предвижда предизвикателства с безпрецедентен мащаб за публичните финанси. Правителствата трябва да предприемат мерки за стабилизиране на икономиките си. По-детайлен преглед на пет минали кризисни периода може да даде основните насоки и изводи за фискалните последици от финансовите кризи, а именно кризите от скандинавските страни (Финландия, Норвегия, Швеция), както и върху случаите на Япония и Корея, тъй като те са особено поучителни за сегашните 27 страни-членки на ЕС. Опитът в тези страни показва, че взаимодействието на разходите при криза с фискалното влошаване, причинено от загубите на продукция са масивни. Това може да доведе до бързото премахване на фискалните ограничения в страните-членки и да усложни възстановяването на доверието в икономиката.

Един от най-красноречивите примери е кризата в Япония, където състоянието на
банковата система се влошава постоянно, поради покачването на реалната цена на имотите и балона на фондовия пазар през 1990 година. Кризата се разраства през 1997 г., когато няколко големи финансови институции фалират. Последва цялостно преструктуриране на финансовия сектор, включващо капиталови инжекции и сливания, възобновява се и отпускането на заеми от 2000 г., което продължава до края на 2005 г. Японското правителство стартира серия от данъчни пакети през 1992 г., които включв Кризата води до покачване на брутния държавен дълг от 69% от БВП през 1990 г. до над 180% през 2004 г. (виж графика 4), най-високата ставка в промишления свят днес.

Фиг. 4. Япония – ключови фискални променливи по време на кризата¹¹

Кризата в Корея от 1997 г. се различава съшествено от тази в Япония. Корея се фокусира към финансовия сектор и прибягва до малки дискреционни

Фиг. 5. Корея – ключови фискални променливи по време на кризата¹²

Швеция обикновено се приема като образец за разрастване на банковата криза. Тя настъпва през 1990 г., която се превръща в системна криза през есента на 1992 г.

Фиг. 5. Швеция – ключови фискални променливи по време на кризата¹³

В сравнение с Швеция, Финландия въздейства върху фискалните променливи много по-рано и е пример, че данъчната консолидация може да се наложи да доведе до разрешаване на финансовата криза. Причините за кризата във Финландия са подобни на тези в Швеция, но кризата се отразява на икономиката много повече, дисбаланси са по-големи и спада в икономиката е изострен от загубата на търговията със Съветския съюз. Рухването на реалния подем в страната се превръщат незабавно в рязко

Фиг. 5. Финландия – ключови фискални променливи по време на кризата¹⁴

За разлика от другите две скандинавски страни, Норвегия има по-голямо фискално пространство по време на криза. Проблемите в норвежки банки се проявяват още през 1987 г., когато рязък спад в цените на петрола забавят икономиката и предизвикват пръсване на балона на цените на активите. Докато

Фиг. 7. Финландия – ключови фискални променливи по време на кризата¹⁵

2. 
   Фискални проблеми и предизвикателства в България, Румъния и Полша на фона на световната икономическа криза и процесите на конвергенция
   

В свой доклад от 2009 г., предназначен за Европарламента и Съвета на министрите, Европейската комисия разглежда фискалната политика на държавите членки през последните години. Според доклада в ЕС има сериозно влошаване на държавните финанси заради кризата. През 2007 г. бюджетните дефицити на страните членки са ограничени до много ниско ниво - средно 0.8% от БВП, но през 2009 г. и 2010 г. отново се очаква да нараснат до 6% и 7% при изискване максимум 3%. Комисията е разделила държавите на три групи според рисковете пред публичните им финанси:

• 
  Държави със сравнително силни и стабилни фискални позиции - България, Дания, Естония, Финландия и Швеция;
  
• 
  Държави със среден риск - Белгия, Германия, Франция, Италия, Унгария, Люксембург, Австрия, Полша и Португалия. От тях само Белгия, Германия и Австрия;
  
• 
  Държави с дефицити над 6% от БВП - Чехия, Кипър, Ирландия, Гърция, Испания, Латвия, Литва, Малта, Холандия, Румъния, Словения, Словакия и Великобритания.
  

България е в групата на 5-те държави с най-стабилни публични финанси в Европейския съюз. През 2008 г. бюджетният излишък в България е 1,5% от БВП, а е планиран да достигне до 3% от БВП. В съответствие с бюджетния излишък, общият правителствен брутен дълг е намалял до 14,1% от БВП в сравнение с 18,2% от БВП през 2007 година. Официалната цел през 2009 г. е да се достигне излишък от 1,5% от БВП, но въпреки това прогнозата на Комисията е дефицит от 0,5% от БВП при най-неблагоприятния сценарий. Бюджетът за 2009 г. не предвижда данъчни стимули в отговор на икономически спад. Вместо това, фискалната политика като цяло е неутрална и насочени към запазване на доверието на инвеститорите и допринасяне за макроикономическата стабилност чрез положителни бюджетни салда. В съответствие със забавянето на икономическия растеж и влошаването на бюджетните резултати, Комисията прогнозата за 2009 г. общият правителствен брутен дълг да се увеличи до 16% и над 17% от БВП за 2010 г.

Полша е сред държавите с относително стабилни фискални позиции. Бюджетният дефицит в Полша се е увеличил с около 2 процентни пункта до 3.9% от БВП през 2008 г., което е значително повече от планираното през март 2008 по програмата за сближаване (2,5%). Дългът достига размер от 47,1% от БВП, което е с почти 3 процентни пункта по-високо от предвидените през март 2008 г. в програмата за сближаване. Въпреки допълнителното намаление на централните правителствени разходи бюджетният дефицит се очаква да влоши до около 53,6% от БВП през 2009 година. Това са очакваните резултати от рецесията и дискреционните мерки. През 2010 г. бюджетният дефицит се очаква да се влоши още повече до над 7% от БВП
поради все още слабия растеж и по-нататъшното отслабване на пазара на труда. Брутният дълг се очаква да се увеличи рязко до 60% през 2010 година.

Румъния е имала сериозни дисбаланси още преди кризата, затова тя попада в групата на държавите с най-висок риск за в бъдеще. През 2008 г. сектор "Държавно управление” отчита дефицит от 5,4% от БВП, повече от два пъти в сравнение с официалната цел от 2,4% от БВП.. Дългът спрямо БВП достига 13,6% през 2009 г. С оглед на големите вътрешни и външни дисбаланси и неблагоприятното въздействие на световната нестабилността на финансовите пазари върху икономиката, румънските власти са отправили искане за многостранна финансова помощ през март 2009. В този контекст, правителството предвижда значителни фискални усилия, насочени за коригиране на дефицита. Бюджетът за 2009 г., приет през февруари 2009 г. съдържа редица мерки, за намаляване на дефицита, включително замразяване на набираните средтсва и намаляване на различни бонуси в публичния сектор, намаляване на разходите за стоки и услуги и субсидии, ограничаване на пенсионните увеличения. Освен това, предвид необходимостта от фискална консолидация, само ограничен набор от фискални стимулиращи мерки са приети с цел подкрепа на бизнеса, на пазара на труда и подкрепа на доходите на домакинствата. Като цяло, фискалната политика е рестриктивна. Комисията прогнозира бюджетният дефицит да се увеличи до 5,6% от БВП през 2010 година.

3. 
   Възможност (насоки) за подобряване на фискалната политика ( - предложения за подобряване на прилагането на Пакта за стабилност и растеж)
   

Неуспехът на ключовите държави-членки да спазват изискванията на Пакта за стабилност и растеж няколко години след неговото начало предизвика разгорещен дебат за това как да се реформира рамката за координация на фискалната политика в ИПС. Това води до представяне на 101 предложения за реформи¹⁶ от група икономисти преди март 2005 г., когато Съветът на Европейския съюз приема преработената версия на ПСР. Формират се 4 различни школи по отношение на реформата на ПСР. В съответствие с основните констатации на политическата и икономическата литература, както и въз основа на мнението на четирите школи се споделя мнението, че при липсата на специфични правила, фискалната политика ще доведе до прекомерни дефицити, което ще засегне и провеждането на обща парична политика. Но липсва единно мнение по въпроса как най-добре да бъде координирана фискалната политика.

В случай на силни сътресения в резултат от рецесия фискалните ограничения може да има значителни отрицателни последици. Поради възможните негативни последици една от възможните предложени насоки е отклонение от дадените ограничения. Такава политика ще доведе до допълнителна децентрализация, но и до нарушаване на Европейската икономическа интеграция, което я прави още по-малко вероятна. Другият вариант, който е предложен от редица автори, е установяването на по-висока централизация на фискалните правомощия в ЕС и постигнане на напредък в посока към формулиране на такава фискална политика, която ще действа най-ефективно при стабилизиране на повтарящи се тенденции и няма да наруши постигнатата степен на икономическа интеграция в ЕС. Този сценарий включва преди всичко укрепване на ролята на фискални правила в ЕС.

Фискалните правила в ИПС трябва да:

• 
  бъдат прости;
  
• 
  осигуряват платежоспособността на държавата;
  
• 
  избягват процикличното поведение на фискалните инструменти на държавата;
  
• 
  да са валидни и в дългосрочен план;
  
• 
  насърчават към поведение, което е общовалидно за ЕС като цяло;
  
• 
  бъдат достоверни;
  
• 
  да се изпълняват безпристрастно и последователно.
  

Опитът от прилагането на правилата сочи, че се поставя прекалено голям акцент върху валидността на мерките в краткосрочен период, поради тази причина трябва да се работи върху дългосрочното въздействие на правилата. Понякога се появява схващането, че фискалната рамка на ЕС пренебрегва третия канал, по който фискалната политика може да допринесе за икономическия растеж, т.е. чрез по-доброто разпределение на публичните ресурси. Насоките за разрешаване на този въпрос са да се пренасочат, при спазване на общите бюджетни ограничения, публичните разходи към инвестиции във физическия и човешки капитал и знание.

За укрепване и изясняване на Пакта за стабилност и растеж е от съществено значение да се осигури подходящ баланс между по-високата степен на икономическа и политическа преценка по надзора и координацията на бюджетните политики и необходимостта от поддържане на рамката от правила проста, прозрачна и изпълнима.

Първата извършена реформа върху Пакта за стабилност и растеж се осъществява през 2005 г., която произтича от редица обстоятелства. След старта на съюза заради "фискална умора" и забавянето на икономиките през 2002 г., някои страни не успяват да се вместят в границите. Темповете на икономически растеж през онези години не са достатъчно ниски, за да оправдаят неизпълнението на критериите. Когато страните нарушават границите за бюджетните дефицити, става ясно, че механизмите за налагане на Пакта за стабилност и растеж не заслужават доверие. Това открива широк дебат за достойнствата на системата и се правят множество предложения да се измени пактът. През ноември 2003 г. Съветът на ЕС решава да спре процедурата по прекомерен дефицит на Германия и Франция, като по този начин пренебрегва препоръката на Европейската комисия и нарушава разпоредбите на Пакта. Този случай е кулминацията след няколко години трудности при прилагане на разпоредбите на ПСР. През 2004 г. Комисията приема документ, насочен към възможни реформи в ПСР. Година по-късно Съветът и Комисията се договорят за промени в Пакта, с намерението да се прекрати несигурността, съществуваща от поражението през 2003 г. за Франция и Германия. Резултатът позволява по-голяма гъвкавост, когато се стигне до установяване дали „икономическият спад” е причина за прекомерния дефицит. Новите моменти се концентрират върху структурните и трайни корекции на дефицита. Освен това, преработеният ПСР поставя ударение върху това, че подобренията във финансовото положение трябва да продължат, щом дефицитът бъде ограничен под 3%, тъй като намаляването на дълга с бързи темпове е съществено при посрещането на бюджетния удар от застаряващото население. Тези промени са критикувани от много анализатори, защото смекчават ограниченията и са "провал" в опитите да се решат действителните проблеми със съществуващата рамка за фискална политика. Остава неясно как новите правила за прекомерния дефицит, които дават много повече възможности за интерпретации, ще работят през годините на рецесия, когато дефицитите вероятно ще са над установения таван.

1. 
   Европейска комисия, Единна валута за единна Европа – пътят към еврото, 2008, публикация.
   
2. 
   Институт по икономика и международни отношения, Фискален излишък: макроикономически и политически проблеми, София, 2008 г.
   

3. 
   Alberto Majocchi, Fiscal Policy Co-ordination in the European ^{Union and the Financing of the Community Budget}, 2003, working paper.
   
4. 
   Anne Brunila, Fiscal Policy: Co-ordination, Discipline and Stabilisation, April 2002, working paper.
   
5. 
   Antonio Fatás, The Need for Constraints on Fiscal Policy, working paper, January 2009.
   
6. 
   Barbara Annicchiarico and Nicola Giammarioli, ^{Europian Central Bank, Fiscal rules and sustainability of public finances in an endogenous growth model, August 2004, working paper series No. 381.}
   
7. 
   Buti, M., EMU in times of economic and financial crisis, Brussels, 17 July 2009.
   
8. 
   European Commission, European Economic Forecast, Working document, Autumn 2009.
   
9. 
   European Commission, Public finance in EMU, 2008, working document.
   
10. 
    Europian Commission, Public finance in EMU, 2009, working document.
    
11. 
    Fabrizio Coricelli, Fiscal policy and the adoption of the Euro for new EU members, Working paper, Warsaw, April 8-9, 2005.
    
12. 
    Fernando Teixeira dos Santos, Fiscal policy in the EU - Towards quality and sustainability of public finances, 2007, working paper.
    
13. 
    Jean Pisani-Ferry, Fiscal Discipline and Policy Coordination in the Eurozone: Assessment and Proposals, May 2002, working paper.
    
14. 
    Jonas Fischer, L. Jonung and M. Larch, 101 Proposals to reform the Stability and ^{Growth Pact. Why so many? A Survey}, December 2006, economic paper.
    
15. 
    Ludger Schuknecht, Europian Central Bank, EU Fiscal rules - Issues and lessons from political economy, December 2004, working paper series No. 421.
    

16. 
    Договор за Европейската икономическа общност, подписан от държавите-членки на Европейската общност в Рим на 26.03.1957 г.
    
17. 
    Договора за Европейския съюз, подписан от държавите-членки на Европейския съюз в Маастрихт на 7.02.1992 г.
    

18. 
    http://www.ecb.eu/.
    
19. 
    http://ec.europa.eu/.