Забраната за дискриминация според европейското право
Изтегляне 1.16 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- Част I
ВъведениеТози доклад предлага преглед на защитата от дискриминация според Европейската конвенция за защита правата на човека и Европейската социална харта (Ревизирана) и се стреми да идентифицира аспектите на тази защита, които биха повлияли върху нерешените въпроси по тълкуването на Директива 2000/43/ЕО от 29 юни 2000 г. за прилагане на принципа на равното третиране на лицата, независимо от расовия или етническия им произход1 и Директива 2000/78/ЕО от 27 ноември 2000 г., установяваща обща рамка за равно третиране в сферата на трудовата заетост и професионалната дейност2. В бъдеще други актове, приети в рамките на Съвета на Европа, биха могли да повлияят върху тълкуването на директивите, доколкото съдържат клаузи, защитаващи от дискриминация на базата на принадлежност към национално малцинство3 или на базата на генетично наследство4 – основания, които се пресичат с основанията религия или етнически произход, или увреждания, но въпреки това се признава, че Европейската конвенция за правата на човека има особена значимост в правото на Европейския съюз и нейните изисквания следва да се считат за част от общите му принципи, които Съдът на Европейските общности прилага като елемент от задачата си да гарантира законност при прилагането на договорите.5 Препращането към Европейската социална харта е оправдано доколкото Съдът в Люксембург понякога се е позовавал на нея при тълкуването на правото на Европейските общности.6 Докладът е структуриран в три части. Част І предлага преглед на антидискриминационните клаузи на Европейската конвенция за правата на човека и съответната практика на Европейския съд по правата на човека. Част ІІ изследва защитата от дискриминация по Европейската социална харта, според тълкуването, което й дава Европейският комитет за социални права (преди – Комитет на независимите експерти), както в приетите от него заключения на базата на периодичните доклади на държавите, така и в контекста на колективните жалби. Част ІІІ изследва взаимодействието между тези документи и практиката на съответните органи по тълкуването на директиви 2000/43/ЕО и 2000/78/ЕО. Предлагат се някои общи разсъждения и след това преглед, основание по основание, на въпросите по тълкуването, пред които са се изправяли Европейският съд по правата на човека и Европейският комитет за социални права, доколкото могат да повлияят върху тълкуването на директивите.
Европейската конвенция за правата на човека11 Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧОС) от 1950 г. е в сила за всички държави членки на Европейския съюз и ги обвързва дори в ситуации, в които прилагат общностното право. Тя съдържа широк кръг граждански и политически права, в това число правото на живот, защитата от изтезания и жестоко или нечовешко отнасяне или наказание, забраната на робството и принудителния труд, правото на свобода и сигурност, правото на справедлив процес и принципа, че не може да се налага наказание, без да е предвидено в закон (nullum crimen, nulla poena sine lege), правото на зачитане на личния живот, свободата на мисълта, съвестта и религията, свободата на изразяване, свободата на събранията и сдруженията и правото на сключване на брак. Допълнителните протоколи към ЕКПЧОС гарантират права като защитата на собствеността, правото на образование, правото на свободни избори (Протокол 1), забраната за лишаване от свобода за дълг, свободата на придвижване, забраната за експулсиране на собствените граждани и забраната за колективно експулсиране на чужденци (Протокол 4), премахването на смъртното наказание (Протокол 6 и разширяване на тази забрана и по време на война – Протокол 13), процедурните гаранции при експулсиране на чужденци, правото на обжалване по наказателни дела, правото на обезщетение в случай на съдебна грешка, правото да не бъдеш съден или наказван два пъти за едно и също нещо и равенството между съпрузите (Протокол 7). Упражняването на всички тези основни права трябва да бъде гарантирано без дискриминация, съгласно чл. 14 ЕКПЧОС, към който последващите допълнителни протоколи препращат. За да се обясни с какво ЕКПЧОС може да допринесе към изпълнението и тълкуването на директивите, приети на основата на чл. 13 ДЕО, този раздел изследва основното съдържание на изискванията за недискриминация според чл. 14 ЕКПЧОС и чл. 1 от Протокол 12 към ЕКПЧОС (т. 1). След това се разглежда приложното поле на клаузата за недискриминация, съдържаща се в чл. 14 от Конвенцията (т. 2), и разширяването на изискването за недискриминация съгласно допълнителния Протокол 12, който беше открит за подписване на 4 ноември 2000 г. и ще влезе в сила на 1 април 2005 г. 7 (т. 3). 12
Гаранциите срещу дискриминация, които чл. 14 от ЕКПЧОС предоставя при упражняването на правата и свободите по Конвенцията и които чл. 1 от Протокол 12 към ЕКПЧОС ще разшири отвъд обхвата на Конвенцията в обвързаните от протокола страни (виж по-долу т. 2)8, имат три характеристики: тези разпоредби съдържат неизчерпателен списък на забранени дискриминационни основания (1.1.); практиката по чл. 14 от ЕКПЧОС признава в определена степен разликата между „подозрителни” и „неподозрителни” основания за разграничаване (1.2.); разпоредбите забраняват както пряката, така и непряката дискриминация – в смисъл на дискриминация поради различното въздействие, а също така и като изискват съобразяване със специфичното положение на определени лица (1.3.). Последната точка на раздела ще коментира накратко режима на позитивните действия по тези антидискриминационни клаузи (1.4.). 1.1. Неизчерпателният списък на забранените основания за дискриминация Както чл. 1 от Протокол 12 към ЕКПЧОС, така и чл. 14 от ЕКПЧОС забраняват дискриминацията при упражняването на правата и свободите по Конвенцията на каквото и да било основание, като “пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друг някакъв признак.”. Този списък не е изчерпателен.9 Така чл. 14 от ЕКПЧОС е бил прилаган например за защита на лица от дискриминация, основаваща се на тяхната сексуална ориентация10 или раждане извън брак11, като всеки критерий за отграничаване потенциално може да бъде разглеждан по чл. 14 от ЕКПЧОС, независимо дали традиционно е бил изброяван в списъка забранени форми на дискриминация в международното право по човешки права. PART I
1.2. Значението на забраната за дискриминация и въпросът за йерархията на основанията Според установената практика на Европейския съд по правата на човека различието в третирането е дискриминационно по смисъла на чл. 14 от ЕКПЧОС, ако липсва разумна връзка на пропорционалност между използваните средства и целта, която следва да бъде постигната.12 Поради това изследването на твърдение за дискриминация изисква двустепенен анализ, насочен първо към преследваната цел и второ към връзката между твърдяното различие в третирането (или, както ще видим, неговата липса) и реализирането на тази цел. Как ще бъде приложен този двустепенен тест, може да зависи от естеството на критерия, на който се основава различието в третирането. В този смисъл, от практиката на Европейския съд по правата на човека е видна определена йерархия на основанията – в повечето случаи различието в третирането ще премине теста за недискриминация, ако преследва легитимна цел със средства, намиращи се в разумна връзка на пропорционалност с тази цел, но когато различното третиране се основава на „подозрителни” основания, ще се изисква то да е оправдано поради „много сериозни причини” и разликата в третирането да е както подходяща за постигането на преследваната легитимна цел, така и необходима. Трудно е да се направи систематизирано представяне на режима, произлизащ от йерархията между „неподозрителни” и „подозрителни” основания за отграничаване, поради променливия характер на границата между двете категории – както във времето, така и според разглеждания предмет.13 Не може да се отрече обаче, че определени основания за различно третиране изискват особено убедително оправдание от страна на държавата. Не съществува връзка между изричното посочване на отделен критерий в чл. 14 от ЕКПЧОС или чл. 1 от Протокол 12 и въпроса дали този критерий ще се разглежда като „подозрителен”. „Имуществото” например, въпреки че е посочено в чл. 14 от ЕКПЧОС, е критерий, на който националните власти се позовават в сферите на данъчното облагане и социалните осигуровки, а в тях държавите членки имат широка свобода на преценка14, и обратното – въпреки че не е споменато в чл. 14 от ЕКПЧОС, раждането извън брака се счита по принцип за подозрително основание15, изискващо всяко базирано на него различие в третирането да бъде оправдано от „много сериозни причини”. Други „подозрителни” основания са, inter alia, пол16, сексуална ориентация17, и напоследък18 гражданството. Obiter dicta и здравият разум налагат расата и етническият произход да бъдат прибавени в този списък19. От друга страна, религията сякаш не е общоприета като подозрително основание20, а същото се отнася и за уврежданията. Дори когато твърдението за различно третиране очевидно е прието от Съда за свързано с „подозрително” основание за дискриминация, водещо до форма на по-стриктно изследване, такова изследване, при цялата си строгост, не е непременно решаващо за спорното разграничение. Презумпцията, че никакво обективно и разумно оправдание не би могло да подкрепи различията в третирането, остава оборима. Съдът е признал за „много сериозни причини”, достатъчни да оправдаят дори различията в третирането, основаващи се на „подозрителни” основания, такива причини, които по своята природа при определени обстоятелства почти обезсилват специалните гаранции, предоставени на групи, определени по техния пол, сексуална ориентация, рождение или националност. Например Съдът приема, че „защитата на семейството в традиционния смисъл по принцип е сериозна и легитимна причина, която може да оправдае различията в третирането”, основано на хомо- или хетеросексуалната природа на връзката, ако такава разлика в третирането е необходима за защитата на това традиционно разбиране за семейство.21 Принципната легитимност на такова оправдание беше призната от Съда и когато той се сблъска с различия в третирането на основата на рождение – от или извън брака – отново с последицата, че „подозрителният” характер на основанието за отграничаване практически се обезсилва от извода за легитимност на целта.22 Разбирането дали конкретно различие в третирането – в определена сфера, на определено основание, е подозрително по принцип, ще се развива във времето – от 80-те години на ХХ век насам полът и сексуалната ориентация са третирани различно в сравнение с 60-те; също така възгледът за рождението извън брак се е променил след края на 70-те; гражданството е загубило през 90-те явната легитимност, която по-рано може да е изглеждало, че има23; възрастта и уврежданията – следващите кандидати за третиране като подозрителни основания, бързо се изкачват в йерархията на забранените признаци24 и едва ли има съмнение, че правото на Съюза ще има важно, вероятно решаващо въздействие върху тази еволюция.
В момента Европейският съд по правата на човека е в преходен период, тъй като се опитва да надхвърли забраната на пряката дискриминация, за да засили предоставената от чл. 14 ЕКПЧОС защита, но все още не е развил систематична практика относно различните форми на непряка дискриминация, които са идентифицирани. Съдът е признал, че пропускът да се третират различно членовете на дадени категории може да представлява форма на дискриминация (което кореспондира с третата подкатегория на непряка дискриминация, посочена по-горе). Но той подхожда по-скептично по отношение на опитите за окачествяване на различното въздействие като дискриминация, което показва, че остава привързан към идеята, че забранената дискриминация трябва да е умишлена или поне да има достатъчно ясно проявление, а това е така, когато тя произтича от открито различно третиране, което не може да бъде обективно и разумно оправдано. Съдът обаче отчита трудностите при доказването, с които жертвите на дискриминация често се сблъскват, и поради това наскоро се съгласи да улесни това доказване, поне когато националните власти са пропуснали да разследват адекватно случаи на твърдяна дискриминация. Следващите параграфи описват накратко това развитие. Европейският съд по правата на човека традиционно се е сблъсквал със ситуации, при които законите или практиката в държава - страна по Европейската конвенция за правата на човека разграничават определени категории лица на основания, за които се твърди, че са дискриминационни, като се повдига въпросът дали такива различия в третирането могат да бъдат обективно и разумно оправдани. В този род ситуации проблемът, който стои пред Съда, е дали спорните закони или практики са източник на пряка дискриминация спрямо категорията лица, които поставят в определено неблагоприятно положение. Едва през 2000 г., по делото Thlimmenos v. Greece, Съдът разшири своята практика, като установи нарушение на чл. 14 от ЕКПЧОС поради пропуска да бъдат създадени ефективни условия, за да бъдат задоволени специфичните нужди на определени категории лица. На жалбоподателя по това дело, който е свидетел на Йехова, е било отказано назначаване като експерт счетоводител, поради предишно осъждане за неподчинение, изразяващо се в отказ да носи военна униформа. Той се е оплакал не от „разграничението, което правилата, уреждащи достъпа до професията, правят между осъжданите лица и другите”, а по-скоро от факта, че „при прилагането на относимите правни разпоредби не се прави разграничение между лица, осъждани за престъпления, извършени изключително поради техните религиозни убеждения, и лица, осъждани за други престъпления”.25 Отговорът на Съда е добре известен. Той обогатява неговото разбиране на понятието за забранена дискриминация по чл. 14 от ЕКПЧОС, включвайки като форма на дискриминация не само пряката дискриминация (1.), но също така и пропуска да се задоволят ефективно специфичните нужди на лица, чието положение ги отличава от мнозинството (2.в)26: Досега Съдът е приемал, че правото по чл. 14 на недискриминация при упражняването на правата, гарантирани от Конвенцията, е нарушено, когато държавата третира различно лица в аналогично положение, без да изтъкне обективно и разумно оправдание за това. (...) Съдът обаче счита, че това не е единственият аспект на установената в чл. 14 забрана за дискриминация. Правото на недискриминиране при упражняването на гарантираните от Конвенцията права е нарушено също и когато държавите, без обективно и разумно оправдание, не третират различно лица, чието положение се различава значително. [Поради това, Съдът следва да разгледа въпроса] дали пропускът жалбоподателят да бъде третиран различно от другите лица, осъждани за сериозно престъпление, преследва легитимна цел. Ако е така, Съдът ще трябва да изследва дали е била налице разумна връзка на пропорционалност между използваните средства и преследваната цел. Съдът смята, че по принцип държавите имат легитимен интерес да изключат някои нарушители от професията експерт счетоводител. Той обаче счита също така, че за разлика от другите осъждания за сериозни престъпления, осъждането заради отказ да се носи военна униформа, по религиозни или философски съображения , не може да предполага каквато и да било непочтеност или морална низост, която да е в състояние да накърни пригодността на нарушителя да упражнява тази професия. Следователно изключването на жалбоподателя на основанието, че не е пригоден, не е било оправдано (...) Съдът намира, че не е било налице обективно и разумно оправдание за това жалбоподателят да не бъде третиран различно от други лица, осъждани за сериозни престъпления. Обосновката на съда по делото Thlimmenos може да се приложи, например, към привеждането в действие на разпоредби относно ползването на земята, без да се имат предвид особените нужди на ромите, произлизащи от техните традиции да живеят и пътуват в каравани.27 При това положение дискриминацията ще има своя източник не в приемането на разпоредби за ползването на земята или в тяхното прилагане в общия случай, а в пропуска да се вземе предвид въздействието, което прилагането им може да има върху ромите, и да се изследва какви облекчаващи мерки могат да бъдат предприети, в това число и законодателно предвиждане на изключения. Друга посока, в която напоследък се движи Европейският съд по правата на човека, е облекчаването на доказването на дискриминацията, което – когато такова доказване може да бъде осъществено чрез предоставяне на статистическа информация – води до прогресивното признаване на дискриминацията поради различното въздействие като форма на забранена дискриминация по чл. 14 ЕКПЧОС. Европейският съд по правата на човека се сблъска едва наскоро с тези въпроси по доказването на дискриминация.28 По делото Hugh Jordan v. the United Kingdom29 той беше изправен пред статистика, разкриваща че в период от 25 години (1969-1994) 357 души са били убити в Северна Ирландия от членове на силите за сигурност, преобладаващата част от които са били млади мъже от католическата или националистическата общност. Според жалбоподателя, чийто син е бил убит от силите за сигурност, без да е въоръжен, “когато се съпостави с броя на убитите членове на протестантската общност и като се има предвид фактът, че съществуват относително малко разследвания (31) и само няколко осъждания (четири към датата на жалбата), това показва, че е налице дискриминационна употреба на смъртоносна сила и не е налице правна защита по отношение на част от обществото, на основата на национален произход или принадлежност към национално малцинство”.30 Въпреки че в този случай Съдът намери нарушение на правото на живот, защитено по чл. 2 ЕКПЧОС, поради липсата на надлежно разследване на смъртта на сина на жалбоподателя, той отхвърли твърдението за дискриминация, отбелязвайки, че само статистическа информация не може да е достатъчна, за да се докаже забранена по чл. 14 ЕКПЧОС дискриминация:
Въпреки че се въздържа да признае дискриминацията поради различното въздействие, като позволи доказване на дискриминация чрез статистическа информация, Съдът държи сметка за необходимостта да пригоди доказателствените изисквания, наложени на жертвата, към специфичния характер на дискриминацията, която остава най-често завоалирана. По делото Начова, където Съдът е изправен пред убийство от служители на държавата на двама дезертирали войници от ромски произход и последвалата липса на ефективно разследване32, той препраща към разпоредбите относно доказването на дискриминацията в Директива на Съвета 2000/43/EО от 29 юни 2000 г. за прилагането на принципа на равно третиране на лицата, независимо от расов или етнически произход, и Директива на Съвета 2000/78/ EО от 27 ноември 2000 г., установяваща обща рамка за равно третиране в сферата на трудовата заетост и професионалната дейност. Заключава, че “в Европа е утвърдено разбирането, че ефективното прилагане на забраната за дискриминация изисква използването на специални мерки, които отчитат трудностите при доказването на дискриминацията (...). Съдът е подчертавал и необходимостта от широко тълкуване на защитата, предоставена от чл. 14 от Конвенцията (виж Thlimmenos, цитирано по горе, § 44). Държавите членки са изразили своята решимост да осигурят по-добра защита от дискриминация, чрез откриването за ратифициране на Протокол 12 от Конвенцията”.33 Поради това Съдът приема: [В] случаи, в които властите не са осъществили определени линии на проучване, които са били очевидно наложителни в разследването на насилствени актове на държавни служители, и са пренебрегнали доказателства за възможна дискриминация, [Европейският съд по правата на човека] може, при разглеждането на оплаквания по чл. 14 от Конвенцията, да направи негативни заключения или да прехвърли тежестта на доказване върху държавата-ответник.34 Това становище на Съда контрастира с предишната му доста по-предпазлива позиция във връзка с твърдението, че държавните власти са осъществили расова дискриминация. То може да бъде обяснено с отказа на Съда да допусне дадена държава да се възползва от собственото си неправомерно поведение – при наличие на твърдение за убийство от държавни служители с расов оттенък, държавите имат позитивното задължение да извършат ревностно и обективно официално разследване, предвид необходимостта постоянно да се затвърждава общественото осъждане на расизма и етническата омраза и да се поддържа доверието на малцинствата в способността на властите да ги защитават от заплахата за расистки мотивирано насилие.35 Когато държавните власти пропуснат да изпълнят това задължение, става оправдано тежестта на доказване да се обърне и наличието на дискриминация да се предположи дори при отсъствието на положителни доказателства, които да я разкриват. Обстоятелствата по делото Начова обаче следва да се приемат за изключителни. В следващи случаи Съдът показва, че не е склонен да установи наличие на дискриминация, ако липсват материални факти, насочващи ясно към такова заключение. Например по делото Balogh v. Hungary, където жалбоподателят – от ромски етнически произход, е бил малтретиран от полицейски служители, Съдът намери с малко мнозинство от 4 срещу 3 гласа, че е налице нарушение на чл. 3 от ЕКПЧОС, но макар да се твърдеше, че заподозрените полицейски служители са били наясно с ромския произход на жалбоподателя, и да беше отбелязано, че дискриминационното поведение на унгарската полиция по отношение на лица от ромски произход е добре документирано, Съдът изрично разграничи неговото положение, в което няма никакво доказателство за твърдението, че е бил жертва на дискриминация, от това на жалбоподателите по делото Начова.36 По делото Hasan Ilhan v. Turkey жалбоподателят твърди, че разрушаването на семейното му жилище и имущество е извършено в резултат на официална политика, което представлявало дискриминация поради неговия статус на член на национално малцинство. Оплакването беше отхвърлено, като Съдът прие, че това твърдение няма достатъчна фактическа основа.37 Каталог: media -> documents documents -> Право на зачитане на личния и семейния живот documents -> Равенството в нормотворческата практика на Международната организация на труда documents -> Media information documents -> Бюлетин съдебна практика по documents -> Chevrolet Orlando внася ваканционната атмосфера на Флорида в класа на семейните автомобили documents -> Бюлетин съдебна практика по Изтегляне 1.16 Mb. Сподели с приятели:
|