ГЛАВА 2 Установяване на минимални социални стандарти на равнището на ес – основни проблеми

Дефиниция на (минимален) социален стандарт⁴

Стандартите могат да бъдат “твърди” или “меки”, според техния законов статус, (задължителни или не) или степента на тяхната прецизност (от твърде детайлизирани до проста мрежа от общи правила). В сферата на социалната защита на европейско ниво обхватът може да варира от основана на твърди стандарти хармонизация на схемите за социална защита относно условията за достъп на работници от ЕС и от трети страни, както и на легално пребиваващи (Регулации), до проста хармонизация на достъпа до информация относно схемите за социална защита.

Стандартите могат да бъдат “максимални” или “минимални”. Те могат да се отнасят до най-високите стойности, които следва да се съблюдават и то така, че да не бъдат надминавани тези стойности или, обратно, може да се отнасят до най-ниски стойности, които евентуално могат да бъдат надминавани, но под които не бива да се спада. Установяването на стандарти за социална защита в ЕС означава преминаване към една по-интегрирана хармонизация на националните схеми за социална защита, тъй като то създава общи правила и привилегии относно дадено ниво за целия ЕС. Но подобна стъпка може да бъде както в посока надолу, така и в посока нагоре, в зависимост от политическите избори, които се правят. Твърде предизвикателно е да си представим максимално ниво на социална защита, тъй като то противоречи на идеята за прогрес към по-добра социална защита⁵. По-лесно е да се постигне консенсус относно минималните стандарти, тъй като те оставят достатъчно свободно пространство за подобрение над определеното дъно и предотвратяват регресия, както и защото винаги е по-лесно да се постигне съгласие по един общ минимален показател.

Установяването на минимални стандарти предполага постигането на ясен консенсус по преследваната цел от ЕС (високо ниво на социална защита за всички), но също и по общото разбиране и възприемане на минимални референтни ориентири. Това съвсем не е лесен за разрешаване проблем на европейско ниво, особено след последното разширяване и предстоящото разширяване на границите на съюза, като се имат предвид ясно изразените различия, съществуващи между държавите членки от гледна точка на техните жизнени стандарти и цели на схемите за социална защита. Когато минималните общи стандарти се основават на най-ниското равнище, те могат да бъдат схващани от “по-социално напредналите” страни като причина за регресия на техните национални системи. Но, за по-богатите страни членки, установяването на минимални социални стандарти е също начин да предпазят своята икономическа конкурентоспособност чрез повишаване на жизнените стандарти на по-малко напредналите страни членки и така да редуцират опасността от социален дъмпинг. От друга страна, общите минимални стандарти могат да се схващат и като сериозна пречка за страните с по-ниски нива на социално развитие, ако са определени на твърде високо ниво.

Трудност, също така, когато се разглежда установяването на минималния гарантиран доход във връзка с борбата срещу бедността и социалното изключване; е когато критериите за адекватност на обезщетенията са описани само с най-общи термини, определяни от национални схващания (като например “приличен живот”, “живот в достойнство”, “живот извън бедност” и други подобни изрази).

За да споделят обща начална точка, партньорите по проекта се споразумяха че, за целите на този проект, “социален стандарт” се дефинира като

“комплекс от общи правила и/ или закони, посредством които публичните власти осигуряват човешко достойнство и фундаментални социални права, като се гарантира адекватно ниво на ресурсите и услугите за всички.”

и че:

Установяването на минимални стандарти за социална защита е един от вариантите, които трябва да бъдат проучени в по-нататъшната борба срещу бедността и социалното изключване в ЕС. В един много информативен доклад до финландското министерство по социални дела и здравеопазване, Пиитърс и Никлес описват някои модели, които могат да бъдат следвани от социалната политика в Европа през новото хилядолетие. Те подчертават седем различни модели, които не са взаимноизключващи се и се градират в зависимост от средствата, които могат да използват (от твърди до меки регулации): въвеждането на фундаментални социални права; използването на минимални стандарти; развитието на концепция за социално качество; използването на финансови стимули от ЕС; дефинирането на общи цели; създаването на стандартизирана терминология и развитието на европейски социален федерализъм (Pieters D., Nickless J.A, 1999). Макар че някой от тези модели са били следвани, особено в областта на социалното включване, създаването на социални стандарти е останало до голяма степен недостатъчно използвано. Това не е без причини.

Дискутирайки пътя, по който минималните стандарти могат да бъдат установени, така че всеки европейски гражданин да получи гарантирано минимално ниво на социална защита, Пиитърс и Никлес разграничават три пътя, чрез които това може да се постигне:

Хармонизация на социалните закони: ЕС може да установи обвързващи стандарти, които трябва да бъдат спазвани от всички страни членки и включени по същество в техните национални закони. Първата стъпка е да се реши какъв тип хармонизация е подходящ. Авторите различават различни типове възможна социална хармонизация, включваща решенията за (или против) приемането на възможност страните членки да предложат по-щедри нива на защита на своите граждани, приемането (или не) на разликите в цените и жизнените стандарти на страните членки и необходимостта да се предотврати една особена динамика, при която “социално напредналите” страни членки могат да влошат своите високи нива на социална защита⁶. Следващата стъпка би била дори още по-сложна, тъй като тя се състои в оценка на равнището, на което може да бъде установена минимална защита. Кой стандарт да бъде взет предвид: най-високия стандарт в ЕС или средния, или дори най-ниския и на каква база да се определи коя страна членка има най-добро равнище на социална защита?

Финансови гаранции от ЕС: ЕС би могъл да формулира специфични минимални нива на защита, които да гарантира че се постигат чрез някаква форма на гаранционен механизъм (Европейско финансиране), за да “попълни празнините”, които възникват след като европейските граждани са получили помощ от техните национални схеми за социална защита. Подобен механизъм би работел като схема за повторно осигуряване. Авторите идентифицират различни рискове пред такъв подход: като например риска да бъдат подтикнати страните членки да намалят своите собствени национални схеми за социална защита, риска от злоупотреби, като се има предвид дистанцията между оценяващия от ЕС и реципиентите, а също така и трудността да се оценят от европейска перспектива някои видове услуги, като безплатна храна в училището или субсидиран транспорт.

Съгласувано действие: тази трета възможност комбинира предишните две и се основава на съгласувано действие между ЕС и държавите членки, като отделните членки адаптират своите национални законодателства, така че да инкорпорират минималните стандарти на ЕС с подкрепата на финансова гаранция от ЕС⁷. Както отбелязват авторите, макар че е твърде сложен, този път може да окуражи държавите членки, които имат негативно отношение към установяването на високо ниво на гарантирания доход в ЕС, да приемат тази опция, като имат предвид разликата между националната схема и схемата на ЕС. Въпреки това проблемите, идентифицирани с другите два очертани по-горе пътя, си остават. (Pieter D., Nickless J.A, 1999)

Когато се опитваме да установим минимални стандарти на равнището на ЕС е много важно грижливо да разгледаме и проучим какво съществува на национално и поднационално ниво и потенциалните ефекти от тези стандарти. Стандартите на ЕС не трябва да водят до отслабване на националните социални постижения, които са резултат от собственото историческо развитие на страните членки. Те могат да бъдат полезни и приети от страните членки, само ако бъдат схващани като въвеждащи необходимо подобрение в рамката от общоприети цели.