Закон за държавния служител от 1999 година дефинира понятието държавен служител и го разграничава от понятията изборни органи, политически лица и технически персонал



страница1/2
Дата11.05.2017
Размер438.08 Kb.
  1   2
ЗАКОНЪТ ЗА ДЪРЖАВНИЯ СЛУЖИТЕЛ

15 ГОДИНИ ПО-КЪСНО

Законът за държавния служител1, приет от Народното събрание през 1999 г. и влязъл в сила на 27 август 1999 г. е еманация на замисъла на законодателя да уреди основите на административната реформа. Правната уредба на държавната служба обаче се изчерпва с раезпоредбата на чл. 116 от Конституцията на Република България, устройствените закони и специалните закони с отношение към областта.

­­ I. ТЕРМИНOЛОГИЧНИ УТОЧНЕНИЯ
Действащата правна уредба, създадена в годините след приемането на Конституцията от 1991 година, използва ред термини за обозначаване на държавната служба, чието съдържание не е легално определено и чиято употреба не сочи еднозначен смисъл. Конституцията и основният акт в сферата на трудовите отношения, който уреждаше до приемането на ЗДс. и правния статус на държавния служител - Кодексът на труда, използват като основни понятия “работник, служител и държавен служител”. Наказателният кодекс говори за длъжностни лица. Специалният закон за държавния служител от 1999 година дефинира понятието държавен служител и го разграничава от понятията изборни органи, политически лица и технически персонал.

Правната уредба от последните петдесет години, независимо от концептуално ясната постановка за общия правен статус2 на работника и служителя3, използва понятията “държавен служител”, “длъжностно лице”, а също “служител”, “чиновник”, “ръководен орган”, “персонал” и други сродни понятия, почти всички неизяснени или с противоречиво съдържание, както за теорията, така и за практиката.

В литературата и законодателството преди 1944 година също се забелязва употребата на различни названия за едно и също понятие, отново с правно неустановено или условно установено съдържание.

След освобождението, под руско влияние, се използва терминът “чиновник”, а за по-висши длъжности - “сановник”. Безспорно е, че “чиновете” и “сановете”, а също “званията”, “длъжностите” и “ранговете”4 възникват при обособяването на равнищата на йерархичност в служебните структури, които исторически биват най-напред военни, религиозни и административни/т.е. на изпълнителната власт в тесния смисъл на понятието/. Макар своеобразна йерархия да е съществувала и при частното стопанство, понятията “чин” и “сан” не са били взаимствани първоначално. Едва при обособяването на понятието за “професионална чест”5, в капиталистическото стопанство, те навлизат и в частната сфера. Взаимстването на понятия от публичната в частната сфера в зората на капитализма е търсело психологическия ефект да привнесе авторитета и сигурността на държавната служба в частните дела, а също и да проведе разграничението от работниците на физическия и занаятчийския труд.

В старото законодателство наред с пъстрата употреба на “длъжностно лице”, “лице от общинското управление”, “служител”, “чиновник”, “държавен служител” и “сановник” за изразяване на понятието “държавен служител”, се срещат и опити за систематизиране на материята чрез легални определения и последователна употреба на едно понятие с едно и също съдържание. Така например Наказателният закон от 1896 година, в своята XXXIII глава , като урежда престъпленията по служба, дава едно от най-прeгледните определения на понятието “чиновник” и то не само с оглед на наказателната репресия. По смисъла на чл. 418 от Наказателния закон “чиновник… е всеки, който с заплата или безплатно, постоянно или временно, по назначение, избор или по пълномощие, под клетва или без клетва, е натоварен да върши държавна или общинска служба, както и онзи, който е натоварен да върши делата на учрежденията или заводи, които се нахождат под непосредствения надзор и управление на държавата или на някоя община”.

Макар Търновската конституция и голяма част от специалните закони6 да използват термина “длъжностни лица” със съдържанието “държавни служители”, с приемането на Закона за държавните служители от 1922 година се поставя началото на опита да се унифицира употребата на понятието “държавен служител” като родово понятие досежно публичните дела. Чл. 1 от Закона възприема едно широко разбиране за държавните служители като постановява, че “държавни служители са лицата, назначени на държавна служба с месечна или годишна заплата”. В указаната насока Законът за стоковите борси от 1928 година, например, използва понятието “длъжностни лица” като в съдържанието му вече явно разграничава държавните служители от служителите в частната сфера и по-специално търговците, за които обаче също се използват “чинове”.

В литературата се е приемало, че “чиновници” от само себе си означава “държавни”, респективно “общински”, а “служителите” могат да бъдат както “държавни” или “публични”, така и “ чиновници в частни учреждения или предприятия”7. С появата на чиновническите сдружения и опитите да се демократизира държавната служба по отношение на по-ниско платените и по-уязвимите от правна гледна точка “служащи” и тяхното приобщаване в общата категория на служителите, постепенно се изключва терминът “чиновник” за сметка на “служител”, който се специализира допълнително в зависимост от това дали е в частната или в публичната сфера.

В годините преди политическите промени, в българската и в съветската юридическа литература се приема, че “държавен служител” включва в съдържанието си представители на политическата власт, длъжностни лица, спомагателен персонал и функционални работници. Подобно разбиране отразява принципите на тоталитарната държава в опитите да се примири правният статус на работника с правния статус на държавния служител.

В стремежа си да анулира привилегиите на държавните служители, социалистическото право допринася по своеобразен начин към договорната теория за възникване на правоотношението между държавния служител и държавата8, по аналогия с трудовия договор между работника и работодателя.

В действащото законодателство, в рамките на административната реформа, с приемането на законите от сферата на изпълнителната власт, се наблюдава тенденцията за унифициране на употребата на понятията от областта на държавната служба. В това отношение определяща е изведената в Закона за държавния служител от 1999 година дефиниция.


ІІ. ДОКТРИНАТА
1. Българската правна доктрина не съдържа последователно изведена концепция за държавната служба, преди всичко поради отсъствието на специален закон в областта през последните петдесет години, но също така и поради идеологическата несъвместимост на института с принципите на социалистическата държава и право.

В учебниците по административно право9 традиционно се отделя внимание на държавната служба, като се прави опит на основата на историкоправен и сравнителноправен анализ да се изведат правните белези на понятието “държавен служител” и елементите на неговия правен статус. Държавният служител се определя като лице, привлечено чрез назначение, избор или конкурс за постоянно или временно, на длъжност в държавния апарат съгласно действащите щатове, което извършва по професия възложената му по закон държавна работа и получава за нея предвиденото възнаграждение.

Поради отсъствието на специална правна уредба и съответна практика, университетските курсове, посветени на държавната служба, предимно постулират за целите на образованието наследени или взаимствани постановки в опита си да обосноват философски неизграден правен институт. Така например10 се посочва, че държавните служители не са лица, които отбиват редовната си военна служба, не са лица, ползватели на обществени услуги, нито лица, които са мобилизирани да извършват дейност в обществен интерес, нито са лица, които осигуряват функционирането на държавния апарат в материално-технически смисъл, без обаче да се изведат моделите на възникването на служебното правоотношение за разлика от останалите правни субекти. При разсъжденията върху възникването на държавната служба се наблюдават взаимствания от теорията за договорното служебно отношение, както и елементи на гражданското представителство. Не се извеждат критериите за разграничение с политически избраните или назначените ръководни длъжности, нито дори с помощния персонал в държавната администрация11.

Очевидно с оглед на правно-техническата страна по възникването на държавната служба и отсъствието на диференциация в правния статус на работника и служителя в правната теория до приемането на специалния закон от 1999 година, се смята, че родовото понятие “държавен служител” включва длъжностни лица и обслужващ персонал. По този начин се пренебрегва широкото съдържание на понятието “длъжностни лица” и се създава колизия със съдържанието на понятието “длъжностни лица” по смисъла на Наказателния кодекс12. Приема се, чe безспорно в категорията на държавните служители са включени съдебните, прокурорските и следствените органи, без какъвто и да било анонс за присъщите им принципи на несменяемост, независимост и безпристрастност.

В опита си да примири разумното разбиране за държавната служба със социалистическата правна теория, както и с неяснотите от първите години на прехода, съществуващата правна теория дори съвместява “принципите” на зачитане на авторитета на ръководителя и равенството при заемане на длъжност с принципа на сменяемост на държавния служител.
2. И ако за учебниците по административно право е разбираемо отсъствието на стремеж към изясняване на противоречиво заложени в законодателството постановки, то не е обяснимо мълчанието на доктрината по съдържанието на единствения конституционен текст, посветен на държавната служба. В глава пета от Конституцията, регламентираща Централната държавна администрация, в разпоредбата на чл. 116 са изведени конституционноправните основи на държавната служба.

Ал. 1 прогласява държавните служители за изпълнители на волята и интересите на нацията. При изпълнение на своята служба държавните служители се ръководят единствено от закона и са длъжни да бъдат политически неутрални. Освен декларативна и демагогска тази разпоредба е и неправилна. Поради отсъствие на философия за държавната служба явно законодателят не е могъл да направи друго освен като древен жрец със заклинания да прокоби държавния служител да изпълнява задължения, които опровергават смисъла и предназначението на държавната служба повседневно да обслужва гражданите. Колкото и абстрактни да са конституционните разпоредби и колкото и голям политически компромис да е всяка конституция, все пак би следвало да се държи сметка за необходимостта държавната служба да осъществява непрекъснато оперативно управление на дейностите по реализиране на потребностите на населението, което предполага бързина, ефективност и чиноподчинение в рамките на установената йерархичност, а не философстване върху смисъла на законовите разпоредби често в несъгласие със заповедите на йерархичния началник. Ако заповедите на началника противоречат на закона, какви биха били правните възможностите на държавния служител да им се противопостави/вън от предписанията за явно неправомерно поведение/? Съвременната административноправна теория не се колебае пред лаконичното определение за държавна служба, не го обвива във високопарни фрази далеч от реалния смисъл на човешките потребности. Другото име на държавната служба, смисълът на държавната администрация, е обществена услуга13.

Българският правен лексикон, макар и на подзаконово равнище също вече познава термини като “обслужване на едно гише” и “администрация на услугата”. Подготвя се Кодекс за поведението на държавния служител, който да регламентира отношенията му с гражданите, с колегите и в обществото. Българската правна доктрина, в началото на века е посветила сериозни изследвания на морала на чиновника14. Своя принос в тая посока имат и партийните директиви на БКП15.

Според проекта за Кодекс за поведението на държавния служител професионалната етика на държавната служба предполага задължението да се укрепва вярата на гражданите в държавните институции и реализирането на правовата държава. Държавният служител се разглежда като субект на антикорупционно поведение, което да препятствя поставянето му в зависимост от финансова или друга обвързаност, която от своя страна, да попречи при изпълнение на служебните му задължения. Държавният служител следва да придобива и управлява личното и на семейството си имущество по начин, който да не създава впечатление за злоупотреба със служебното му положение. Законът за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности има за цел да трасира пътя на прилагане на Кодекса за професионалното поведение на държавния служител.


3. До приемането на Закона за държавния служител на въпросите на държавната служба са посветени скромни научни усилия16. Не се забелязва особен подем и след приемането му, с изключение на традиционните коментари на законовите текстове, непосредствено след тяхното обнародване17. Това състояние на правната доктрина в областта оставя място на обосновано очакване за скорошна научна дискусия по трите основни за държавната служба въпроси:

  • правният статус на държавния служител;

  • гаранциите срещу злоупотреба с държавната служба;

  • правни средства за защита на правата на гражданите от злоупотребата с власт на държавния служител.

Обосновано би било очакването института на отговорността на държавния служител и правните средства за защита срещу посегателствата на администрацията да се развият в доктринален план след изясняване на правния статус на държавния служител. Безспорно обаче въпросите за подчинеността в държавната йерархия, стабилността на служебното правоотношение, политическата активност и правото на стачка би следвало да се изяснят в конкретната теоретична парадигма.



  1. ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО

1. Още в началото на законодателната реформа, с приемането на Конституцията от 1991 година, на общественото внимание беше поставен въпросът за необходимостта от специален закон за държавната служба. Актуализациите на Кодекса на труда и приемането на закони в сферата на съдебната власт, просветата, вътрешните работи, отбраната и въоръжените сили, законите във финансовата сфера и особено специализацията на категориите възнаграждения в държавния бюджет само засилиха необходимостта от извеждане на общ правен статус на държавния служител и разграничаването му от сродни правни фигури. Самата административна реформа представлява “категорически императив” за създаването на специална правна регламентация на държавната служба. За реализирането на тази потребност обаче бяха необходими почти десет години.

Мудната реакция на българския законодател не би следвало благосклонно да се отдава на желанието за създаване на добър законодателен акт за тази твърде важна за държавното управление област, а по скоро на чисто конюнктурни политически подбуди за безконтролно подменяне на персоналния състав на държавните учреждения при всяка политическа смяна, което не би било възможно при действието на правна регламентация на държавната служба.

И макар че в годините на промяната се обсъждаха няколко варианта на закон за държавната служба, отрицателното въздействие от нежеланието на законодателя да постави своевременно в правни рамки основния институт на административното право днес се мултиплицира в правния нихилизъм на фактическите носители на правата и задълженията на държавната служба, както и във волунтаризма при решаване на неотложните проблеми на изпълнителната власт за сметка на правата и свободите на гражданите.

Наред с това, в процеса на подготовката по приемането на Закона за държавния служител все по ясно се очерта необходимостта от съобразяването на разпоредбите на държавната служба с правото на Европейския съюз. Следваше да се има пред вид, и че материята, посветена на държавната служба е доста отдавна и подробно разработена в националното право на страните членки на Европейския съюз, като наред с това съществува и сериозно Acquis communautaire18 в областта.

Независимо от достатъчното време, което раздели ясно изразената политическа воля за асоцииране на България с Европейския съюз и приемането на Закона за държавния служител, той не беше предшестван от адекватна обществена дискусия. В резултат не закъсня ефектът на неприлагането или бавното прилагане на правните институти на държавната служба, чужди на законодателната практика в страната или неразбрани поради отсъствието на политически дискурс. Макар и кратък, опитът от приложението на закона показва, че предлаганите правни решения не са в състояние да отговорят на задачите, които стоят пред него.

2. Законът за държавния служител от 1999 година е изправен пред трудната задача да изведе от приетите по различно време и при различни политически нагласи правни актове на законодателната и административната реформа, принципи на държавната служба19, да формулира правния статус на държавния служител, респективно разграничението му от сродни правни институти, като делегира нататък нейната конкретизация на подзаконовите актове. Поради наследената хипертрофия на уредбата на служебното положение на държавния служител, Законът е призван и да послужи като sui generis кодекс на труда на държавния служител като уреди за първи път от 1951 година особеностите в правния му статус при изменената политическа обстановка в страната.

Като основен акт в сферата на административното право, Законът за държавния служител следваше да се впише сполучливо в действащата правна уредба от областта като бъде мост между доброто старо законодателство от типа на устойчивите разпоредби на Закона за административното производство, Законът за административните нарушения и наказания, Законът за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани и други. От Закона за държавния служител се очакваше да изведе и принципите на държавната служба, които да послужат като концептуална основа за извеждане на принципите на административното право у нас.

3. Най – важната задача на дълго чаканият Закон за държавния служител е изясняване на съдържанието на понятието държавен служител. Законодателят дава легално определение на понятието в чл. 2, ал. 1 от закона, като го допълва чрез извеждане на изключения от него в чл. 3. Подходът на законодателя, обаче, е твърде лаконичен и крие опасности от размиване на правната фигура на държавния служител. Държавният служител е лице, което:


  • заема платена длъжност;

  • в администрацията20.

Държавни служители са и лицата, които са определени от специални закони при спазване на общите изисквания на Закона за държавния служител.

Общото легално определение21 на понятието държавен служител следва да се разглежда в контекста на Закона за администрацията, доколкото Законът за администрацията би трябвало да определи материалноправното съдържание на понятието администрация22. Отсъствието на ясно очертани правни белези на понятието администрация23, както и отсъствието на класификация, която да определи границите на правното регулиране на акта, дават възможност за противоречиво тълкуване на съдържанието на понятието и нееднообразна практика по прилагането на закона.

Преди всичко съществуват съмнения относно правилността на избраната поредност на приемането на Закона за администрацията преди Закона за държавния служител. Доколкото държавният служител изгражда персоналния състав на администрацията, както и с оглед на аномалията по съществуващия му правен статус до 1999 година, би следвало първоначално да се изясни института на държавната служба24 и въз основа на него – съдържанието на понятието администрация, тъй като те се намират в съотношение на частно към общо.

На второ място, недопустимо е да се регламентира правният статус на администрацията въобще, доколкото администрация съществува и в частния сектор, но тя не би следвало да подлежи на публичноправна уредба. Ако Законът за администрацията урежда единствено държавната администрация, то това би следвало да бъде експлицитно записано в заглавието и разпоредбите на закона. В противен случай се размиват границите на правното регулиране на публичната сфера и под прикритието на законодателната реформа се допринася за увеличаване на правната ентропия. Аргументите в полза на разбирането, че администрация съществува не само в изпълнителната, а също в законодателната и съдебната власт, не заслужават внимание, доколкото администрацията на законодателната и съдебната власт е също държавна администрация.

При действащата правна уредба от областта остава неизяснено съотношението орган на изпълнителната власт – държавен служител, което би следвало да почива на ясна философия за съотношението изпълнителна власт - публична администрация, което явно не е по силите на законодателния промисъл, а дори и на тежненията в научната област.

Отсъствието на ясен критерий при определяне на съдържанието на понятието администрация довежда до политически неиздържания ренесанс на понятието държавна власт25. Единствено чрез държавната власт като общовалидно понятие може да се изясни връзката между понятието администрация и понятието държавен служител в дискурса на концептуалната неустановеност, която демонстрират и Законът за администрацията и Законът за държавния служител. До този извод стигат еднозначно законодателството26 и правната теория27.

Администрацията се определя като дейност в подпомагане на органите на държавната власт28 и респ. държавните служители могат да работят само в държавната администрация, но не всички, които работят в държавната администрация, са държавни служители. В държавната администрация, както последователно е изведено в законодателството, работят и служители по трудово правоотношение, чиито правен статус се определя от Кодекса на труда.

Тук логически следва изведения в чл. 9 от Закона за държавния служител разграничителен критерий между трудовото и служебното правоотношение, в което се намира държавния служител. Служебното правоотношение може да бъде породено единствено от административен акт и в никакъв случай от договор при съгласуване на насрещни волеизявления на два равнопоставени правни субекта29.

От дотук коментираните правни белези на понятието държавен служител, единствено конституирането му е прецизен критерий за дефиниране на правния му статус. Държавният служител осъществява дейност от името и за сметка на държавата и въпреки множеството полемики30 по въпроса за правния характер на служебното правоотношение, конституирането му безспорно предполага властническо правомощие. На значението на теорията за публичноправния договор и на едностранния административен акт със съгласие на чиновника, са посветени сериозни изследвания на административноправната теория до 1944 година. Днес този въпрос е закрит за теорията, дали поради неговата трудност или поради постулираната му безпротиворечивост. Не би следвало да бъде подценявано обаче правното естество на връзката между държавния служител и държавата. Хиперболизирането на властническите правоотношения в социалистическото право попречи на теоретичното разглеждане на въпроса за административния договор, като той и до днес си остава слабо развит в българската правна теория. Неизяснен остава и въпросът за правния характер на правопораждащия административен акт.

Административноправната теория от тридесетте години на века посвещава стотици страници на спора за едностранния или двустранния характер на административния акт и значението на съгласието и встъпването в служебното правоотношение31. Съвременната правна доктрина като че ли нехае по въпроса.

От друга страна надценяването на автономията на волята в публичноправните отношения в годините на демокрацията пречи на последователното извеждане на значението на подчинението като основна правна характеристика на държавната служба. Това, както е видно от разпоредбата на чл. 116 от Конституцията, довежда до смесване на правните фигури на служителите в изпълнителната и съдебната власт.

Днес изглежда ясна логиката на приемането на Закона за администрацията преди Закона за държавния служител. Както обикновено, актовете се приемат по целесъобразност, но прилагането им е винаги въпрос на законосъобразност. Политическата целесъобразност на приемането на Закона за държавната администрация преди Закона за държавния служител обаче не послужи като мотивация на Конституционния съд32 при отменянето на лустрационната разпоредба на § 1 от Преходните и заключителни разпоредби за Закона за администрацията. Така беше минирано намерението да се отстранят от изпълнителната власт определени категории служители преди законодателно да се уреди правният статус на държавния служител. Друг е въпросът дали лустрационният подход е единствения и най-ефективния способ за освобождаване от некадърни поради политическа обремененост държавни служители.


4. На следващо място, законодателят прибягва и към законодателна делегация, при определянето на съдържанието на понятието държавен служител, в разпоредбите на чл. 2 ал. ал. 2, 3, 4 и 5 от закона. По този начин, законодателна по своето естество материя се урежда с подзаконови актове, които по предназначение би следвало да се издават в конкретизация на закона33. Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията практически съдържа повече материалноправни разпоредби по определяне на съдържанието на понятието държавен служител от самия Закон. Това се отнася особено до разпоредбите на чл. 8, чл. 9, чл. 10, чл. 12, чл. 13, чл. 14 от наредбата, а се наблюдава в разпоредбите на чл. 18 и чл. 22, ал. 2, чл. 23, ал. 1 § 1 от Допълнителните и § 4 от Преходните и заключителните й разпоредби, отменени през 2000 година. Така в един подзаконов акт съжителстват правнотехнически разпоредби, които “разпределят администрациите в три основни категории, означени с букви от А до В”34 и легални определения на материалноправни понятия. В крайна сметка се създава сложна номенклатура на длъжностите, които се заемат от държавни служители, чиято вътрешна противоречивост подрива приложението на закона.

При това, въпреки че законодателят изглежда да се е спрял върху подхода numerus clausus, ал. 5 на чл. 2 от Закона предвижда приемането на наредба за приравняване на нови длъжности на тези включени в Единния класификатор на длъжностите в администрацията. По този начин, наред с бланкетните формулировки на Закона, се създава възможност de lege ferenda да се усложни и без друго нелекият за приложение каталог на длъжностите в администрацията и се засили нестабилността в правната уредба от областта.

5. Правната характеристика на държавния служител, изисква изясняването на понятието длъжност в администрацията. В литературата се приема, че длъжността представлява обособена служебна функция, изведена в щатна единица и включена в щатното разписание на държавната администрация35. Щатът и щатното разписания символизират стабилността на държавната служба. Те са израз на принципа на непрекъснатост36 на държавната служба, защото непрекъснато и оперативно следва да реализират и защитават правата и свободите на гражданите. Затова и щатните длъжности се характеризират с типови изисквания за заемането им, с правилата на сменяемост и заместване, и делегиране на правомощията.

Чл. 2 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията, постановява, че длъжността в администрацията е нормативно определена позиция /б. м./ , която се заема по служебно или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, описани в длъжностната характеристика.

Държавните служители обаче, както вече беше подчертано, са само някои от лицата, заети в администрацията. Според Закона за държавния служител това са лицата:


  • които заемат ръководни длъжности: главни директори, директори на главни дирекции и дирекции, началници на отдели и сектори;

  • които са експерти.

Всъщност, въпреки влизането в сила на Закона за държавния служител, през месец август на 1999 година, реалното му прилагане беше опосредствено от приемането на конкретизиращите подзаконови актове, които обаче не успяха да преодолеят стремежа, административната реформа да се осъществява не в съответствие със закона, а с оглед на конкретни лица и размера на техните възнаграждения. Прилагането на Закона за държавния служител беше забавено и от задържащата разпоредба на § 3 от Постановление на МС № 10637 от 1999 година, de lege lata, и съответно § 3 от Преходните и заключителни разпоредби на Постановление № 35 от 2000 година, според които до приемането на Единния класификатор на длъжностите в администрацията, ръководните и експертни длъжности се заемат по трудово правоотношение.

Длъжностите в държавната администрация, техните наименования и брой са изчерпателно изброени в Единния класификатор на длъжностите в администрацията, утвърден с ПМС № 35 от 2000 година.38 Единният класификатор съдържа списъка на двадесет и една длъжности в държавната администрация и необходимото за заемането им минимално образование.

Чл. 5 ал. 2 от Закона определя ръководните служители, като служители на административни звена, които носят отговорност за тяхната работа. Макар че това определение не е твърде съдържателно, разграничаването на ръководните служители не създава затруднения на практика, доколкото Законът за администрацията служи за унификация на административните структури и сам по себе си диференцира ръководните длъжности в държавата. Ръководните длъжностите са единадесет и се заемат само от държавни служители с висше образование – магистри и бакалаври. Ръководни са длъжностите, които управляват, т.е. ръководят, организират и контролират държавните агенции и комисии. Наред с дейностите, характерни за управленския цикъл, ръководните длъжности включват планиране и координиране на дейността на подчинените звена. Правната уредба не дава определение на съдържанието на изброените дейности, като явно се разчита на добрата административна практика по извеждане на правата и задълженията на държавните служители в длъжностните им характеристики.

По-труден е въпросът с експертните длъжности. Експертната длъжност не предполага непременно заемането й от държавен служител. Експертни са длъжностите, при които се изработват концепции за управленски решения, анализира се и се контролира административната дейност. Единният класификатор определя осем експертни длъжности, сред които съветник, държавен инспектор, държавен експерт, главен инспектор, главен експерт и др. Експертните длъжности допускат освен висше образование – магистър или бакалавър и средно образование според предвидената диференциация. Правната уредба не предлага критерии за това кои експертни длъжности се заемат от държавни служители и кои от служители по трудово правоотношение. Имплицитно тази трудна задача е делегирана на ръководителите на административните структури, които са длъжни по смисъла на § 3 от ПМС 35 от 2000 година, в едномесечен срок от приемането на устройствените им правилници, да утвърдят щатните разписания на служителите в съответната структура.

На практика и поради ресурсни затруднения, замисълът на законодателя не се реализира. Така например, администрацията на Столичната община работи втора година въз основа на приет по принцип Правилник за организация и дейност на общината именно поради трудното създаване на структура, съответна на Закона за държавния служител и в очакване на конкретизиращите го актове, като това не е изолиран случай за страната.

По смисъла на чл. 13 ал.2 от Закона за администрацията, длъжностите в администрацията биват ръководни, експертни и технически. Доколкото Законът за държавния служител използва техническите функции в администрацията като разграничителен критерий при определянето по негативен път на съдържанието на понятието държавен служител, следва да се има пред вид, de lege lata, съдържанието на отменените разпоредби на чл. 25 и чл. 26 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор за длъжностите в администрацията. Техническите длъжности в администрацията са технически сътрудник и изпълнител. Наредбата предвижда технически длъжности във всички категории администрация, макар че съдържанието на понятията е твърде бланкетно39.


6. Основното изискване за заемане на длъжност в държавната администрация е професионалната квалификация по смисъла на чл. 14 от Закона за администрацията, разбирана като степен на завършено образование, общ и служебен трудов стаж. Тези белези на професионалната квалификация следва да бъдат определени със закон. Както правилно се отбелязва в литературата40, изискването за образование в противоречие с указаната норма е предвидено в подзаконов акт, а изискването за трудов стаж дори не е предмет на подзаконова уредба. Подобно противоречие подценява законовата възможност за гарантиране на ефективна и професионално действаща администрация. Образователният ценз, служебният ценз и изискването за стаж са от особено значение при честите трансформации в политическата властта като коректив срещу “дилетантското управление на политиците на плячката”41, за които разпределението на държавни служби е крайна цел в политическата борба42. Следва да се има пред вид, че специалните закони и преди приемането на Закона за държавния служител постановяваха изискване за специален образователен ценз с оглед на предназначението на съответната държавна служба43.

В законите, приети след Закона за държавния служител, се забелязва тенденция за спазване на изискването за въвеждане на образователен ценз по законов път. Така в Закона за кадастъра и имотния регистър, чл. 17, т. 1 изисква висше образование по геодезия за придобиване на правоспособност ex lege.

Българската правна теория е била винаги последователна в разбирането си, че държавната служба се упражнява по професия. Нещо повече професионалният характер на държавната служба се извежда в основен белег на правния статус на държавния служител44. Държавната служба е изключително, главно занимание, служи за препитание на държавния служител45.

Професионализирането на държавната служба и увеличаването на броя на държавните служители следва да се схваща и като необходимост на специализацията да се отговори със стабилизиране на чиновническата заетост46. При действащата правна уредба не би могло да съществува случайно заемане на длъжност на държавен служител. Веднъж ангажиран с държавната служба, служителят става на практика неспособен за друга работа за разлика от работника, който може да се реализира и на друго професионално поприще. Държавният служител разчита на правната стабилност на службата, за да запази професионалния си облик. Професионализацията на държавната служба обаче е не само в интерес на държавния служител, но и в интерес на гражданите и самата държава.


Законът за администрацията допуска предявяването на допълнителни изисквания за заемане на длъжност в администрацията в устройствените правилници на административните структури, чрез които да се отрази спецификата на администрацията, в която са заети държавните служители. Подзаконовата уредба не предлага обаче подобна специализация на изискванията в новоприетите или изменени от приемането на Закона за администрацията устройствени правилници.

Би следвало de lege ferenda да се използва предвидената възможност за повишаване на ефективността от дейността на администрацията чрез назначаването на добре образовани и квалифицирани държавни служители. Безспорно обаче, подобна специализация би попречила на политическите назначения, което и вероятно мотивира неприлагането й до днес.


7. Държавната служба следва да бъде осъществявана срещу възнаграждение. Длъжността в администрацията е щатна, което означава, че за нея има предвидени средства за работна заплата по държавния бюджет. Държавният служител получава заплата по заемания щат, когато встъпи в служебно правоотношение и изпълнява съответната длъжност.

Зааплатата символизира постоянната държавна служба, на която отговаря и постоянно заплащане. В литературата се отбелязва, че заплащането следва да се възприема като косвена забрана държавната служба да се осъществява на обществени начала или да бъде почетна, т. е. неплатена длъжност47. Но държавният служител участва по самото естество на своята служба не в осъществяване на разни печалби, а във функционирането на разни обществени служби за непрекъснато и ефикасно заоволяване на общия интерес на общежитието48

8. Държавни служители са и служителите, определени по смисъла на специалните закони. Още в годините непосредствено след приемането на Конституцията, редица специални закони използваха квалификацията държавен служител, макар че нейното съдържание не беше правно дефинирано. Законът за местното самоуправление и местната администрация определи в своя чл. 47, че служителите в общинската администрация имат статус на държавни служители, а чл. 40, ал. 1 от Закона за народната просвета постанови, че учителите, възпитателите и директорите в държавни и общински училища, в детските градини и в обслужващите системата на народната просвета звена са държавни служители. Аналогични са разпоредбите на чл. 141, чл. 155, ал. 2, чл. 192, ал. 1, т. 1, ал. 2, ал. 3, чл. 193, ал. 3, чл. 196, ал. 3, чл. 199, ал. 1, т. 5, т. 6, чл. 218 а, чл. 262, чл. 263, чл. 264 и § 89 , ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за МВР, приет по повод влизането в сила на Закона за държавния служител49.

Законът за отбраната и въоръжените сили предвижда, че в Министерството на отбраната и във въоръжените сили могат да работят граждански лица при условията и по реда, определени в него, в Закона за държавния служител и в Кодекса на труда. Държавните служители в Министерството на отбраната се назначават при условията и по реда на Закона за държавния служител50.

За държавни служители говорят още Законът за административните нарушения и наказания, Законът за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, Законът за кадастъра и имотния регистър и множество подзаконови актове, сред които с особено значение Наредбата за служебното положение на държавните служители и Наредбата за документите за заемане на държавна служба.

По-особено стои въпросът със служителите в съдебната власт. Специалният закон, Законът за съдебната власт от 1994 година, урежда особеното им правно положение без обаче каквито и да било позовавания на режима на държавната служба. Ето защо, с влизането в сила на Закона за държавния служител възникна необходимостта от прилагане на механизъм на препращане към разпоредбите на привилегирования правен режим, безспорно съответен на отговорността и предназначението на служителите в съдебната власт или от съответно изменение в Закона за съдебната власт.

За правната теория не съществува съмнение, че служителите в съдебната власт са своеобразни служители на държавата51. Разпоредбите на чл. 187 и чл.188 от Закона за съдебната власт не дават достатъчно указания за сериозна материалноправна диференциация. Конституционноправните разпоредби, досежно държавните служители и служителите в съдебната власт използват едни и същи правни категории. Така разпоредбата на чл. 116, ал. 1 от Конституцията постановява, че “при изпълнение на своята служба те /държавните служители – б. м./са длъжни да се ръководят единствено от закона”, а чл. 117, ал. 2 определя, че “при осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона”. Разграничителният критерий в правния им статус се отнася до безпристрастността и подчинението единствено на закона при осъществяване на правомощията на служителите в съдебната власт за разлика от подчинението на йерархичния началник при държавните служители. Чиноподчинението, характерно за държавната служба, би обезсмислило независимостта на съдебната власт. Но тази специфика, колкото и съществена да е, не може да лиши служителите в съдебната власт от привилегиите, които правният ред създава за държавните служители.
9. Общата дефиниция на понятието държавен служител се прецизира и от отрицателната разпоредба на чл. 3 от Закона за държавния служител. Не са държавни служители по този закон:


  • членовете на политическите кабинети, по смисъла на чл. 27 и чл. 28 от Закона за администрацията, заместник областните управители и заместник кметовете;

  • лицата, които изпълняват технически функции в администрацията.

Очевидно разпоредбата на чл. 3 от Закона за държавния служител е замислена не просто като опит да се отстранят трудностите, които стоят пред всяка обща дефиниция, но и като една гаранция, че служители, чието предназначение се различава от основния замисъл на държавната служба със сигурност са извадени от приложното поле на закона.
10. Изпълнението на държавната служба се обвързва от изисквания по смисъла на чл. 4 от закона, които са различни от задълженията на държавния служител, регламентирани в Раздел II на Глава трета като елементи от правния му статус. Всъщност изискванията при изпълнение на държавната служба не са нищо друго освен принципи на изпълнение на държавната служба, както по своето съдържание, така и по систематичното им място в закона. Защо законодателят се е въздържал да ги нарече принципи е въпрос на теоретични разсъждения, но от значение за изследването е да се прецени реалната им правна роля.

В годините след приемането на Конституцията от 1991 година, за разлика от предходните десетилетия, правната уредба не се характеризираше с постулирането на основни положения от вида правни принципи. Правните принципи бяха по–скоро използвани, за да маркират трудно приложими или пожелателни правни положения, с цел да им се създадат допълнителни юридически гаранции, без обаче да може реално да се съдейства за осъществяването им. Това се отнася до голяма част от конституционно прогласените принципи, с непосредствено въздействие върху държавната служба, сред които си заслужава да бъдат отбелязани принципът на правовата и социалната държава, прякото действие на Конституцията и свързаният с нея принцип на общата клауза за оспорване на административните актове по правораздавателен път52, станал приложим едва след уреждането му в специални закони53, принципът за предимството на международните актове, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, пред нормите от вътрешното право, които им противоречат и др. Тази констатация е безспорно валидна и относно принципите на държавната администрация, прогласени в чл. 2, ал. 1 от Закона за администрацията, чл. 2 от Устройствения Правилник на Министерския съвет и на неговата администрация и чл. 4 от Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица и силно опровергани на практика, в условията на отсъствие на антикорупционни практики, прозрачност и координираност в дейността на администрацията.

Разпоредбата на чл. 4 от Закона за държавния служител съдържа и смислово противоречиви норми. Държавният служител се ръководи при изпълнение на своята служба от закона и законосъобразните актове /б.м./ на държавната власт, което предполага освен практическата й / на нормата/ неприложимост, дискреция54 по преценяване на законосъобразността на заповедите на йерархичния началник и респективно липса на оперативност в работата на администрацията.

На следващо място законодателят разграничава, или дори поставя в известна йерархия законните права и интереси на гражданите и интересите на държавата, в поредността на спазването им като изисквания от държавния служител при осъществяването на държавната служба.

Докато за социалистическото право беше характерно да спекулира с единството на обществения и личния интерес, при правовата държава е недопустимо преценката за реализиране на правата и свободите на гражданите да се предоставя на държавния служител, както е и недопустимо реализирането на държавният интерес да се формулира като изискване към държавния служител.

От една страна интересите на гражданите са най-добре изразени в закона, освен ако самият закон не позволи на държавния служител преценка по целесъобразността на случая. Държавният служител не може да разсъждава отвъд закона, както не може да действа против или покрай закона. От друга страна държавният служител действа от името на държавата, за гражданите той е държавата, за него държавният интерес е иманентно присъщ, той е смисълът на съществуването на държавната служба. Всяко пренебрегване на интереса на държавата ще означава грубо нарушение на задълженията на държавния служител и основание за неговото освобождаване.

Изведените в чл. 4 от Закона изисквания при изпълнението на държавната служба следва да се възприемат като принципи на държавната служба и в този смисъл държавният служител да ги възприема като външни граници на поведението си, като последна инстанция, пред която да поставя преценката си за предприемане на действия или издаване на актове, когато всички други законови изисквания са спазени. Разгледана по какъвто и да било друг начин, разпоредбата налага изводи, които едва ли са целени от законодателя, а в практически план застрашават предназначението на държавната служба.
11. Законът за държавния служител се е погрижил за конституирането на орган за контрол върху спазването на статуса на държавния служител - Държавната административна комисия при Министерския съвет. Законовите разпоредби на чл. чл. 127-131 не дават обаче съдържателно описание на правомощията й. Ясно е единствено, че Държавната административна комисия при Министерския съвет издава задължителни преписания до органите по назначаването на държавните служители за отстраняване на нарушения, свързани с техния статус и води регистър на държавните служители и бюлетин, в който се публикуват актовете и методическите й указания. Комисията проверява редовността на изплащане на заплатите на държавните служители и прави проверки по сигнали за нарушаване на правата им по силата на Устройствения й правилник, приет с ПМС в началото на декември 2000 година. Правилникът предвижда към всяко министерство да се създаде аналогичен орган със съответните отраслови правомощия.

Аналогични неясноти и непълноти се наблюдават и относно правомощията на останалите органи от областта – Министъра на държавната администрация, Дисциплинарния съвет по смисъла на чл. 95 от Закона за държавния служител и Института по публична администрация и Европейска интеграция.



  1   2


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница