Закон за държавния служител от 1999 година дефинира понятието държавен служител и го разграничава от понятията изборни органи, политически лица и технически персонал
Изтегляне 438.08 Kb.
|
1 2
- Навигация на страницата:
- Критичният патос на изложението е израз на стремежа към добра и ефективна правна уредба на държавния служител
ІV. ЮРИСПРУДЕНЦИЯТА1. Държавната служба не е била обект на особена внимание до приемането на Закона за държавния служител. Интерес представляват вижданията на юриспруденцията след приемането на Конституцията, Закона за Върховния административен съд и Закона за администрацията. Преди всичко Конституционният съд е имал повод да обсъжда въпросите за държавната служба и правния статус на държавния служител, макар и попътно, в някои свои решения. Поредица от решения на Конституционния съд са посветени на въпроса за несъвместимостта на длъжността на народния представител с друга държавна функция.
Конституционният съд приема, че несъмнено става дума за изпълнение на държавна служба в сферата на външните отношения, която е несъвместима с правомощията на народен представител, но аналогия с правното положение на народен представител, станал министър е недопустима55. Група решения на Конституционния съд са посветени на процедурата по конституиране на държавните служители.
Изтъкват се съображения, че тази правна норма противоречи на чл.129, ал.1 от Конституцията, на принципа на разделение на властите /чл.8 от Конституцията/ и независимостта на съдебната власт /чл.117, ал.2 от Конституцията/. Конституционният съд отхвърля искането с мотива, че държавният глава има право по Конституция да назначава държавни служители, без това да представлява намеса в независимостта на съдебната власт, тъй като президентът олицетворява единството на нацията и върховенството на народния суверенитет.
Иска се установяване на противоконституционността на решението на Народното събрание от 30 юли 1993 година, с което от длъжността главен директор на Българската телеграфна агенция е освободен главният й към момента директор. Като основание за противоконституционността на това решение, в искането е отбелязано несъответствието му с § 6 от Преходните и заключителни разпоредби на Конституцията. Поддържа се, че липсва компетентност на Народното събрание да го постанови. Конституционният съд отхвърля искането с аргумента, че Народното събрание не е излязло от кръга на своите правомощия, като е издало един публичноправен акт с неизбежно отражение в личен план, но последиците му не са равнозначни на засягането на конкретни права. Особено място сред решенията на Конституционния съд с отношение към държавната служба е Решение № 21 от 26 октомври 1995 година по к.д. № 18 от 1995 година, образувано по искане на главния прокурор за задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Конституционният съд постановява, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните /б.м./, щом тези актове нарушават или застрашават техни права и законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебното обжалване. В мотивите на решението Конституционния съд извежда общата клауза за оспорване на всички административни актове пред съд чрез систематично съпоставяне на тълкуваната разпоредба с чл. 56 от основния закон. Акцентирането върху обжалваемостта на вътрешнослужебните актове е предпоставка за нов подход към правния статус на държавния служител. По дела, завършили с решения, пред Конституционния съд са били конституирани като страни в годините от 1991 до 1996 общо 39 души държавни служители56,57.
При анализа не са взети пред вид решенията, постановени по Закона за отговорността на държавата за вреди, причинени на граждани, с оглед на опосредствената връзка между безвиновната отговорност на държавата и правния статус на държавния служител. Остава очакването за активизиране на гражданския контрол по отношение на държавните служители в по-благоприятната правна среда на специалната правна уредба и особено при възможността да се търси отговорност на държавните служители в пълен размер за вредите, които са причинили на държавата или на гражданите не само умишлено, а и при груба небрежност по смисъл на чл. 101, ал. 1 от Закона за държавния служител. Стои с особена важност, de lege ferenda, въпросът за обжалваемостта на вътрешнослужебните актове, като гаранция за законност на държавната служба и ефективна защита на правата на самите държавни служители. Изключването на вътрешнослужебните актове от приложното поле на Закона за административното производство и клаузата за неизпълнение на служебна заповед по смисъла на Закона за административните нарушения и наказания принадлежат на отминала правна действителност и следва да се преосмислят. В страните на либералната демокрация, а и в новото законодателство на страните от Източна и Централна Европа оспорването на вътрешнослужебните актове е обект на последователна регламентация и богата практика58. На същата плоскост стои необходимостта от ревизия на основните административноправни закони, Закона за административното производство и Закона за административните нарушения и наказания и разширяване на приложното им поле, с оглед на специалния режим на държавните служители по Закона за държавния служител. V. ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЕ Действащата правна уредба на държавния служител е несъвършена като всяка правна уредба. Разпръснатостта на разпоредбите, противоречията между тях, съществуващите паралелно непълноти и всичко това в плеономията на законодателната реформа придават известна безнадежност на очакванията. Създаването на погрешни правни решения, тенденцията към препращане без бряг във времето и поразителната некоректност в маниера на изменения и допълнения на закони, които отдавна не могат да служат на собствените си цели, хаотичното нормотворчество/често без законова делегация/ на актове, които не само не катализират, а блокират правоприлагането, са характеристики за темповете и ефективността на административната реформата тук и сега. Критичният патос на изложението е израз на стремежа към добра и ефективна правна уредба на държавния служител, със съзнанието, че в България за първи път от петдесет години са създадени закони за държавния служител и цената на тяхното вписване в правната система е висока, а времето за постигане на ефекта от приложението им - продължително. Осъществяването на административната реформа обаче изисква значителни усилия за прагматизираане на законовите разпоредби по пътя към ефективното им прилагане и хармонизирането им с образците на европейското право за по-добра администрация и благоденстваща държава. 1В сила от 27.08.1999 г., Обн. ДВ. бр.67 от 27 Юли 1999г., изм. ДВ. бр.1 от 4 Януари 2000г., изм. ДВ. бр.25 от 16 Март 2001г., изм. ДВ. бр.99 от 20 Ноември 2001г., изм. ДВ. бр.110 от 21 Декември 2001г., изм. ДВ. бр.45 от 30 Април 2002г., изм. ДВ. бр.95 от 28 Октомври 2003г., изм. ДВ. бр.70 от 10 Август 2004г., изм. ДВ. бр.19 от 1 Март 2005г., изм. ДВ. бр.24 от 21 Март 2006г., изм. ДВ. бр.30 от 11 Април 2006г., изм. ДВ. бр.102 от 19 Декември 2006г., изм. ДВ. бр.59 от 20 Юли 2007г., изм. ДВ. бр.64 от 7 Август 2007г., изм. ДВ. бр.43 от 29 Април 2008г., изм. ДВ. бр.94 от 31 Октомври 2008г., изм. ДВ. бр.108 от 19 Декември 2008г., изм. ДВ. бр.35 от 12 Май 2009г., изм. ДВ. бр.42 от 5 Юни 2009г., изм. ДВ. бр.74 от 15 Септември 2009г., изм. ДВ. бр.103 от 29 Декември 2009г., изм. ДВ. бр.15 от 23 Февруари 2010г., изм. ДВ. бр.46 от 18 Юни 2010г., изм. ДВ. бр.58 от 30 Юли 2010г., изм. ДВ. бр.77 от 1 Октомври 2010г., изм. ДВ. бр.91 от 19 Ноември 2010г., изм. ДВ. бр.97 от 10 Декември 2010г., изм. ДВ. бр.1 от 4 Януари 2011г., изм. ДВ. бр.18 от 1 Март 2011г., изм. ДВ. бр.100 от 20 Декември 2011г., изм. и доп. ДВ. бр.15 от 21 Февруари 2012г., изм. ДВ. бр.20 от 9 Март 2012г., изм. и доп. ДВ. бр.38 от 18 Май 2012г., доп. ДВ. бр.82 от 26 Октомври 2012г., изм. ДВ. бр.15 от 15 Февруари 2013г., изм. ДВ. бр.68 от 2 Август 2013г. 2 В теорията и в законодателството като синоним на правно положение се използва терминът “статут”. Прецизирането на употребата на термина от латински произход предполага “статут” да се замени със “статус”. В англо-американското право статут означава акт на Парламента, а в континенталното право терминът “статут” се използва в частното право за означаване на устройствени актове от типа “устави”. 3 § 1 от Допълнителните разпоредби на Кодекса “.а труда постановява, че работник е всяко лице, което работи по трудово правоотношение – работник, служител или член - кооператор в производствена кооперация. 4 На френски понятието е “grade”, на английски - “rank “, а на немски - “diensgrad “ или “rang”. 5 Особено подходящо за нуждите на административното право е изследването на Макс Вебер върху понятието за професионалната чест. Вебер, Макс. За учения и политика, С., 1993; За протестантската етика, С., 1995 и прочее. 6 В годините от освобождението до 1944 г. са действали осем закона за държавната служба. Сред тях Законът за държавните служители от 1922 г. безспорно предлага най – сполучливи правни решения. 7 В единствения до днес в българската правна литература университетски курс по чиновническо право от 1932 година Петко Стайнов определя чиновника като лице, което е назначено от държавата, като е зачислено в една служебна йерархия, за да сътрудничи по един постоянен начин във функционирането на една обществена служба. Стайнов, Петко. Чиновническо право, ч. 1, С., 1932 г., с. 68. 8 “Договорни служители” както биват определяни в Wengler u. a. Grundri der Verwaltungslehre. W., 1983, s. 208 9 Дерменджиев, И., Д. Костов, Д. Хрусанов, Административно право на Република България, обща част, С., 1999 год., с. 120-134. 10 Дерменджиев, И., Д. Костов, Д. Хрусанов, op. cit., 120 p. 11 Така например в учебника по административно право се приема, че “ …изпълнение на държавна служба ще е даването на ръководни указания от един министър…, четенето на лекции…,шофирането на линейка в болница, поддържането на чистота и хигиена в служебни помещения.”op. cit. ,. 121 12 Наказателният кодекс изхожда от логичното съдържание на понятието “длъжностно лице”, когато в разпоредбата на своя чл. 93, ал. 1 постановява, че “длъжностно лице е това, на което е възложена да изпълнява със заплата или безплатно, временно или постоянно, служба в държавно учреждение, с изключение на извършващите дейност само на материално изпълнение; ръководна работа или работа, свързана с пазене или управление на чуждо имущество в държавно предприятие, кооперация, обществена организация, друго юридическо лице или при едноличен търговец, както и на частен нотариус и помощник-нотариус.”Интересно е да се отбележи, че разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от НК до голяма степен възпроизвежда разпоредбата на чл. 418 от Наказателния закон от 1986 година, която обаче от своя страна е в унисон с дефиницията за чиновник/държавен служител/ от действащия за времето Закон за държавния служител. 13 Jurgen Schwarze. European Administrative Law. Office for Official Publications of The European Communities, Sweet & Maxwell, 1992, p. 11-20. В действащото законодателство, чл. 3, чл. 8 и т. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица, се проведе разграничение между понятията “обществена” и “административна” услуга. Тясното разбиране за административна услуга, както и определянето на видовете обществени услуги numerus clausus, не кореспондира на смисъла на обществената услуга в Европейското административно право. 14 Стайнов, П. оp. cit., 269 –280. През тридесетте години се е държало сметка дори за поведението на домашните на чиновника в обществото. Семейството на чиновника е било обект на правна регламентация досежно добрите нрави и адекватното обществено поведение. 15 Отчет на ЦК на БКП пред VIII конгрес. Тезисите на конгреса извеждат в принципи на държавната служба честността и справедливостта, скромността в обществения и личния живот, непримиримостта спрямо кариеризма, и стремежа към еснафско благополучие. 16 Костов, Милчо. За понятието държавна служба в системата на българското социалистическо законодателство, сп. “Правна мисъл”, 1980 г., 4. Балабанова, Христина. Държавните служители в законодателството на Република България, С., 1994 г. 17 Мръчков, В., и колектив. Трудови отношения и държавна служба - 2000 г., ИК “Труд и право”, С., 2000 г., 536 - 592 с.; Георгиев. Г., Ч. Христов. Статут и заплащане на държавния служител, ИК “Труд и право”, С., 2000 г. 18 Достигнатото равнище на правото на Европейския съюз. С подписването на Споразумението за асоцииране с Европейския съюз, Република България се задължи да приведе правната си уредба в съответствие с достигнатото равнище на правото на Европейския съюз. Този процес на хармонизиране на вътрешното ни право обхваща всички действащи и бъдещи правни актове, както и принципите на правото и се изразява в непрекъснат мониторинг на законодателния и нормотворческия процес в страната по предварително изготвени в отделните области хармонограми. Наред с традиционните органи на изпълнителната власт по асоциирането на България с Европейския съюз се създават и специални органи за контакти с органите на съюза и за осъществяване на хармонизацията на българскто законодателство със съществуващото Acquis communautaire. 19 Следва да се отбележи, че доктрината е отделяла повече внимание на принципите на държавната служба преди приемането на закона. Така например К. Лазаров посвещава изследване на принципите на законодателната уредба на статута на държавния служител / Материали от международен семинар, С., 1997 г., с . 7 – 16/. М. Стефанова извежда принципи на държавната служба въз основа на социологическо проучване на очакванията на младите администратори от Закона за държавния служител / в : сп. Парламентарна демокрация 1998 г. с.4 – 13/. Х. Балабанова се спира на въпроса в изследването си “Администрация на изпълнителната власт в законодателството на република България”, С., 2000, с. 60 – 95. 20 Следва да се има предвид, че Законът за държавните служители от 1922 година използва вместо администрация държавна служба, при определяне на съдържанието на понятието държавния служител. Държавната служба се характеризира с иманентно присъщия й белег - проявата на власт. По този начин би могла да се избегне заложената в съдържанието на понятието администрация неяснота, досежно разбирането й като ръководна или помощна дейност, респективно структура и характеризирането й с понятия като подпомагане или съдействие при осъществяването на държавната власт. Подобно разграничаване поставя българската правна теория в дисонанс с утвърдени принципи на съвременната административноправна доктрина, според която правителството или висшата изпълнителната власт се характеризират като централна държавна администрация. Избягва се и надценяването на изпълнителните по отношение на разпоредителните правомощия на изпълнителната власт. Използването на понятието държавна служба спасява законодателството и от зле прикритата правна мимикрия на изпълнителната власт, която е единствената реална власт, особено в политизирана и политически нестабилна държава. 21 В своята статия за понятието държавен служител и Д. Костов определя тази част от дефиницията на държавния служител като основна, но непосредствено след това констатира, че е непълна. Костов, Д., За понятието “държавен служител”, в: Съвременно право, бр. 5, 2000 г., с. 15 – 25. 22 До приемането на Конституцията от 1991 година терминът администрация беше съзнателно избягван в правната теория и законодателството. Приемаше се, че администрацията характеризира изпълнителната власт в капиталистическите страни и носи отрицателно съдържание наред с аконотацията на термина бюрокрация. Ето защо не е странно, че законодателят не успя да преодолее теоретична неяснота за съдържанието на понятието администрация в първия специален закон от областта – Законът за администрацията и тази неяснота беше наследена от Закона за държавния служител. 23 Според един от най-популярните правни речници Black’s Law Dictionary aдминистрация означава упрвление на служба или дейност. В публичното право под администрация на управлението се разбира непосредствено осъществяване на изпълнителната власт или дейност на административни органи. Традиционно терминът администрация се използва за управление на обществените дела или публичната сфера, отговорност за които носи изпълнителната власт. Henry Campbell Black. Black’s Law Dictionary. Definition of the Terms and Phrases of American and English Jurisprudence, Ancient and Modern. West Publishing CO., 1999, p. 28. 24 Според Black’s Law Dictionary държавна служба означава заетост в държавни или местни органи на управление, възникнала в резултат на състезателна процедура. Държавната служба е уредена в закон и означава стабилност, кариера и материална осигуреност. В САЩ Конгресът създава още през януари 1883 година комисия за държавната служба с цел да изгради система от критерии за подбор на служители за федералните служби. Целта на комисията е да се изведат правила, които да неутрализират личните предпочитания и политическата целесъобразност на подбора. Комисията успява да създаде стабилен класификатор на длъжностите в администрацията, който продължи да действа до приемането на Закона за реформа в държавната служба в САЩ от 1978 година. Законът установи система на оспорване на вътрешнослужебните административни актове и мерки за защита срещу нарушения на системата за подбор на държавни служители, както и показатели за ефективна администрация. . Henry Campbell Black. Black’s Law Dictionary. Definition of the Terms and Phrases of American and English Jurisprudence, Ancient and Modern. West Publishing CO., 1999, p. 169. 25 Понятието държавна власт принадлежи на правния лексикон до приемането на Конституцията от 1991 година и характеризира държавата, подчинена на принципа на единството на властта. В този смисъл са разпоредбите на Конституциите на Народна Република България от 1947 и 1971 година. 26 Например чл. 4, ал. 1, т. 1, чл. 6, от Закона за държавния служител и чл. 2, ал. 3 и ал. 6, чл. 6, чл. 8, ал. 1 и ал. 2, чл. 10, ал. 2 от Закона за администрацията. 27 Мръчков, В. и колектив. op. cit., с. 537 и сл. 28 Аргумент в този смисъл се черпи от разпоредбите на чл. 6 и чл. 7 от Закона за администрацията и от разпоредбата на чл. 22 от Закона за държавния служител. Ако администрацията обаче се схваща като подпомагаща и съдействаща функция, кой тогава, ако не администрацията осъществява реалната държавна власт? 29 Лазаров, К. Административно право, Фенея, С., 2000 г., с.66. 30 Стайнов, П. оp. cit., 7 – 55. 31 В своето чиновническо право Петко Стайнов основно разглежда теориите на своите съвременници Ото Майер, Валтер Йелинек и Дюги по въпроса. Стайнов, П., op. cit., с 35-47. 32 Решение на Конституционния съд № обн. ДВ, бр. 8 от 1999 година. 33 Чл. 7 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и Указ № 883 по приложението му. 34 Чл. 4 и следващите от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията. 35Мръчков, В., и колектив. op. cit, с. 549. 36 В литературата се подчертава трайния характер на държавната служба и респективно принципа на постоянното й функциониране. Костов, Д., op. cit., с. 19 и сл. 37 Постановление на МС № 225 от 6 декември 1999 година, обн. ДВ, бр. 107 от 1999 година. 38 Обн. ДВ, бр. 23 от 22 март 2000 година. 39 Техническият сътрудник осъществява техническото осигуряване на дейността на органа на държавната власт или ръководния служител, а изпълнителят извършва конкретна работа в съответната администрация. Техническите длъжности предполагат средно образование и се заемат само по трудово правоотношение. 40 Мръчков, В., и колектив. op. cit., с. 546 и сл. 41 Вебер, Макс. op. cit., с. 57 и сл. 42 “Всички партийни борби са не само борби за съдържателни(sachlich) цели, а преди всичко за патронаж върху служби.” Вебер, Макс. op. cit., с. 56. 43 Така по смисъла на Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл. 43, ал. 2 изисква секретарят на общината да бъде с висше образование, чл. 118 от Правилника по приложение на Закона за МВР от 1998 година предвижда образователен ценз, в зависимост от “спецификата на длъността”. 44 Дерменджиев, И., Д. Костов, Д. Хрусанов, Административно право на Република България, обща част, С., 1999 год., с. 120-134., Костов, Д., op. cit., с. 20. 45 Костов, Д., op. cit., с. 20., Стайнов, П. оp. cit., 171 –194. 46 Стайнов, П., Държава и чиновничество, Културен комитет на демократическия сговор, С., 1933 г., с. 8-13. Държавата иска да привърже чиновниците по-здраво и от надничарите. Но веднаж станали чиновници, те ще трябва да имат всички права, а в замяна – особени задължения. 47 Костов, Д., op. cit., с. 20. 48Стайнов, П., Държава и чиновничество, Културен комитет на демократическия сговор, С., 1933 г., с. 19. 49 Особен интерес представлява разпоредбата на § 89, ал. 1, по смисъла на която на заварените на работа офицери и сержанти в дирекциите и институтите званията се премахват и те преминават към категорията на държавни служители – граждански лица. Служебните отношения с тези лица не се прекратяват, а се преобразуват. 50 Чл. 269 и чл. 271 от Закона за отбраната и въоръжените сили. 51 Стайнов, П., op. cit. , с.108-140. 52 Чл. 120 от Конституцията. 53 Законът за Върховния Административен Съд от1997 година, обн. ДВ, бр. 54 В социалистическата правна литература терминът дискреция беше заместен от оперативна самостоятелност. В законодателен план се използват термините усмотрение, инициатива или преценка на административния орган. Съдържанието на понятието дискреция е предмет на многобройни изследвания в съвременната правна теория, която еднозначно приема значението на дискрецията, като свобода на преценката, за осъществяването на предназначението на администрацията.Galligan, Denis. Discretionary Powers, Clarenon Press, Oxford, 1986, Craig, Paul. Administrative Law, Sweet & Maxwell, L., 1998. 55 В аналогичен контекст са и Решенията на Конституционния съд № 8 от 6 май 1993 г. по к. д. № 5 от 1993 г. и № 10 от 15 юни 1993 г. по к. д. № 10 от 1993 г. 56 Конституционен съд. Юриспруденция 1991-1996. COLPI, 1996 г., с. 596. 57 Сред решенията на Конституционния съд, а и на обикновените съдилища, по които се споменават институти на държавната служба следва да се споменат и: - Решение № 29 от 11 ноември 1998 година по конституционно дело № 28 от 1998 година на Конституционния съд на Република България; - Решение № 234 от 4 ноември 1997 година по гражданско дело № 299 от 1997 година, III- то гражданско отделение; - Решение № 870 от 9 ноември 1994 година по гражданско дело № 722 от 1994 година, III – то гражданско отделение; - Решение № 1122 от 1996 година по административно дело № 2003 от 1994 година, III- то гражданско отделение;-Решение № 70 – 02 -0301 от 23 юли 1999 година, относно отчитането на командировките в чужбина. 58 Galligan, D., D. Smilov. Administrative Law in Central and Eastern Europe, Central European University Press, 1999., Gellhorn, E.,, Ronald Levin. Administrative Law and Process, West Publishing Company, Minn.,1990. Каталог: sites -> default -> files files -> Образец №3 справка-декларация files -> Р е п у б л и к а б ъ л г а р и я files -> Отчет за разкопките на праисторическото селище в района на вуз до Стара Загора. Аор през 1981 г. ХХVІІ нац конф по археология в Михайловград, 1982 files -> Медии и преход възникване и развитие на централните всекидневници в българия след 1989 година files -> Окръжен съд – смолян помагало на съдебния заседател files -> Семинар на тема „Техники за управление на делата" 18 19 юни 2010 г. Хисар, Хотел „Аугуста спа" Приложение files -> Чинция Бруно Елица Ненчева Директор Изпълнителен директор иче софия бкдмп приложения: програма files -> 1. По пътя към паметник „1300 години България Изтегляне 438.08 Kb. Сподели с приятели:
|
1 2