Закон за Сметната палата (рег. №454-01-18), както и по мотивите към проекта



Дата15.08.2018
Размер228.68 Kb.


СТАНОВИЩЕ НА СМЕТНАТА ПАЛАТА ПО ПРОЕКТА НА НОВ ЗАКОН ЗА СМЕТНАТА ПАЛАТА И МОТИВИТЕ КЪМ НЕГО

С настоящото становище Сметната палата изразява мнение по основни положения на внесения от група народни представители в 42-то Народно събрание проект на нов Закон за Сметната палата (рег. № 454-01-18), както и по мотивите към проекта.


1. В мотивите към законопроекта като една от основните причини за предложените промени се изтъква необходимостта от възстановяване на колективния модел на управление, съответстващ на чл. 91 от Конституцията на Република България. Изложени са доводи, че действащият към момента модел е едноличен, не е предвидено вземане на колективни решения по одитната дейност, налице е концентрация на правомощия при председателя, а фигурите на заместник-председателите са излишни.

Изтъкнато е, че колективният модел на Сметна палата е по-подходящ за България, тъй като при него има „механизъм за вътрешен самоконтрол” чрез вземането на колективни решения, докато при „едноличния модел” възможността за оказване на политическо и друго влияние е по-голяма.

Посочено е, че „едноличният модел” е характерен за държави с монархическа форма на управление. Направен е паралел между Сметната палата и състава и числеността на други органи, избирани от Народното събрание (Комисия за защита на конкуренцията, Комисия за финансов надзор, Съвет за електронни медии, Комисия за защита на личните данни, Комисия за публичен надзор над регистрираните одитори и др.), както и с модела на структуриране на Европейската сметна палата.

Във връзка с изложените мотиви в законопроекта се предлага създаване на орган, състоящ се от 8 члена и председател.



Изложените мотиви са несъстоятелни и тенденциозни.

В чл. 91 от Конституцията на Република България е посочено, че Народното събрание избира Сметна палата, която осъществява контрол за изпълнението на бюджета, като организацията, правомощията и редът за дейност на Сметната палата се уреждат със закон.

В действащия Закон за Сметната палата е предвидено Народното събрание да избира Сметна палата, състояща се от председател и двама заместник-председатели. Колегиалният характер на Сметната палата вече е бил предмет на конституционно дело, като в Решение № 5/2011 г. на Конституционния съд той е изцяло потвърден по отношение на настоящия орган. В този смисъл, твърдението за противоконституционност на статута на Сметната палата влиза в грубо противоречие със становището на единствено компетентния орган - Конституционният съд.

Що се отнася до липсата на правомощия на Сметната палата като колегиален орган във връзка с одитната дейност, видно от чл. 6, ал. 5 и чл. 54, ал. 2 от Закона за Сметната палата, във връзка с чл. 5, ал.1 от Правилника за устройството и организацията на дейността на Сметната палата (оповестен на официалната страница на Сметната палата в интернет), тя приема с общо съгласие на председателя и заместник-председателите докладите от извършените одити за изпълнението на всички важни бюджети като държавния бюджет, бюджетите на Националния осигурителен институт, Националната здравноосигурителна каса, както и доклада за бюджетните разходи на Българската народна банка. В този смисъл изцяло се изпълнява конституционната функция на Сметната палата за упражняване на контрол за изпълнението на бюджета. Отделно от това, съгласно чл. 19 от Закона за Сметната палата, Сметната палата, с общо съгласие, приема Наръчник за прилагане на международно признатите одитни стандарти и одитната дейност на Сметната палата, който е основният инструмент за осъществяване на одитната дейност. На основание чл. 7, ал. 1 от Закона за Сметната палата, ежегодно, отново с общо съгласие, Сметната палата приема и Годишната програма за одитната дейност. Идентичен е редът за приемане и на отчета за дейността на Сметната палата, който се представя в Народното събрание.



В европейски контекст категорично не съществува зависимост между формата на държавно управление и вида на върховната одитна институция. Така, в 12 от държавите - членки в Европейския съюз има парламентарни одитни институции, които се оглавяват от едноличен ръководител. От тях Дания и Великобритания са монархии, но Ирландия, Естония, Литва, Финландия, Унгария, Полша, Словакия, Словения, Хърватия, Малта и Кипър са републики. Неправилно е да се прави аналогия и със структурата на Европейската сметна палата, която е наднационална институция с представителство на всички държави-членки, което предопределя не само колегиалния й характер, но и числеността й. В мотивите към законопроекта не е взет под внимание фактът, че в Европейската сметна палата решенията по одитните доклади не се взимат от целия й състав, а от тричленни решаващи състави.

Още по-малко е уместно да се търси паралел между структурата и числеността на Сметната палата и други колективни органи, избирани от Народното събрание. Тези органи, в сравнение с одитната институция имат принципно различни функции и правомощия, често свързани с регулиране и надзор върху определени пазари или с регулиране и надзор на особени професии. Отделно от това, при част от цитираните органи – Комисия за финансов надзор и Българска народна банка, има ярко изразено еднолично начало, вкл. важни функции на техния председател/управител. Освен това, при Комисията за финансов надзор Народното събрание избира комисията като колегия, но също така избира и заместник-председателите, ръководещи надзора на отделните финансови пазари като еднолични органи със самостоятелни правомощия, ясно разграничени от тези на колегията. По аналогичен начин е решен въпроса и при избора на подуправителите на Българската народна банка, отговарящи за основните управления в Българската народна банка – „Банков надзор”, „Емисионно” и „Банково”. Търсената аналогия между Сметната палата и посочените органи и институции е неубедителна.

Изложените аргументи относно концентрация на одитната дейност при председателя и твърденията, че той еднолично може да влияе върху одитните доклади, като използва дадените му правомощия да изменя или отменя изцяло или частично констатации, изводи и препоръки от одитните доклади, са манипулативни, като разкриват непознаване на процеса по изготвяне и издаване на одитните доклади.

Одитният процес, който завършва с одитен доклад, е колективна дейност. Правомощията на председателя на Сметната палата по издаване на окончателния одитен доклад се упражняват едва в самия край на този процес, ангажиращ уменията на поредица от нива, извършващи професионални проверки и оценки. Проектът на всеки одитен доклад се подготвя от одитния екип и неговия ръководител и преминава през две нива на контрол на качеството – от началник на отдел и от директор на одитна дирекция. Становищата на всички нива на контрол са писмени и се съдържат в одитните досиета. Връченият проект на одитен доклад повторно се подлага на проверка относно неговата обоснованост и доказаност в контекста на постъпили възражения от ръководителя на одитираната организация, но вече от отговорния заместник-председател на Сметната палата. Едва след това проектът на одитен доклад се внася на заседание при председателя на Сметната палата за разглеждане с оглед неговото издаване с разпореждане.



С цел избягване на всяко съмнение в обективността на издаваните разпореждания по одитни доклади, в приетия през 2011 г. Правилник за устройството и организацията на дейността на Сметната палата (чл. 24-27) изрично е предвидено, че издаването на окончателен одитен доклад се предшества от заседание, на което присъстват освен председателя, също отговорният заместник-председател и директорът на одитна дирекция, както и други лица, по преценка на председателя. На практика, в периода от 2011 г. до настоящия момент, по време на заседанията за издаване на окончателен одитен доклад винаги присъстват председателя и двамата заместник-председатели, както и всички директори на одитни дирекции. С този подход се осигурява достатъчна степен на публичност на финалната фаза от одитния процес. Отделно от това, по време на заседанието се водят стенографски и аудиозапис.

Оспорването на допустимостта на правомощията на председателя на Сметната палата по чл. 46 от Закона за Сметната палата е нелогично. Подобни правомощия има всеки окончателно решаващ орган. Лишаването от право на промени в одитния доклад преди неговото окончателно издаване на лицето, което го подписва, би означавало то да се превърне в заложник на преценките и становищата на всички предхождащи го нива, без право да негово самостоятелно професионално мнение, основаващо се във всички случаи на събраните доказателства. Независимо от това, в досегашната си практика Сметната палата няма случай, при които със свое разпореждане, председателят еднолично и по свое усмотрение да е изменил или отменил констатации, изводи или препоръки от проекти на одитни доклади преди тяхното издаване. Изключение правят корекции от редакционен характер или такива за отстраняване на противоречия между отделни части на одитния доклад. Промените, ако са необходими, се правят по време на заседанието за издаване на окончателен одитен доклад, в присъствието на всички посочени по-горе лица. Издаването на разпореждането също се извършва по време на заседанието, а не след него. Всички тези механизми, които въпреки че не са описани в Закона за Сметната палата, се прилагат на практика и дават увереност, че упражняването на правомощията на председателя на Сметната палата по чл. 46 от Закона за Сметната палата се извършва публично и без съмнения за еднолично въздействие върху констатациите, изводите и препоръките в одитния доклад.

Що се отнася до твърдението за „безсмислеността на заместник- председателите”, то същото показва непознаване както на дейността на Сметната палата отвътре, така и на действащата законова рамка.

Двамата заместник-председатели на Сметната палата са част от колективния орган – Сметна палата. Те участват при вземане/приемане с общо съгласие на всички решения и актове по чл. 19, съответно по чл. 6, ал. 5 и чл. 54 от Закона за Сметната палата. Отделно от това, всеки заместник-председател има конкретен ресор на отговорност в одитната дейност, определен от председателя на Сметната палата. Председателят е длъжен да определи на заместник-председателите области на отговорност в одитната дейност, като няма право на преценка дали да направи това. Председателят няма право сам да упражнява функции, които по закон са възложени на заместник-председателите. В този смисъл, изложените в мотивите на законопроекта опасения, че ако председателят не натовари заместник-председателите с функции, те биха служили само да го заместват, са несъстоятелни.

В своя ресор отговорният заместник-председател има правата и задълженията по закон, но също и правомощията по чл. 13 от Правилника за устройството и организацията на дейността на Сметната палата. Заместник-председателят осигурява с произнасянето си по постъпилите възражения по проектите на одитни доклади необходимата степен на независимост при преценка на изложените във възражението доводи, тъй като той не участва на предходните етапи от подготовката и одобряването на проекта на одитен доклад преди връчването му на ръководителя на одитираната организация.

Отделно от това, заместник-председателят, който е отговорен за финансовите одити, е натоварен от закона с правомощието да одобрява одитния доклад и одитното становище за заверка на годишните финансови отчети.

Предвид гореизложеното, твърдението на вносителите на законопроекта, че колективният модел е по-демократичен и дава по-големи гаранции за независимост и недопускане на влияние, в сравнение с настоящия модел, не се основава на конкретни факти от дейността на Сметната палата в периода от влизането в сила на настоящия закон до момента, а почива изцяло на субективна преценка, имаща за цел промяна на статуквото, а не реално подобряване на дейността на Сметната палата.

Разбирането, че при действащата система не е възможно упражняване на ефективен контрол „на ежедневна база” от Народното събрание върху вземаните „еднолично” от председателя решения е нелогично. Такъв оперативен контрол не би могъл и не следва да се упражнява върху върховната одитна институция, независимо от това дали тя е колективен орган и каква е числеността на ръководството й. Народното събрание избира Сметната палата, разглежда отчетите за дейността й и извършва одит на годишния й финансов отчет чрез специална комисия. Това са основните форми за въздействие от Народното събрание върху Сметната палата, като видно от текста на законопроекта не се предлага разширяването им. Във всяко друго време и след съответно решение парламентът може да провери одитната и друга дейност на Сметната палата на база на поддържаните одитни досиета, вкл. в електронен вид.

Твърдението, че за три години и половина Народното събрание не е разгледало нито един отчет на Сметната палата може да е вярно, но същото не може да служи като аргумент в ущърб на върховната одитна институция. По силата на чл. 62 от Закона за Сметната палата всяка година до 30 септември, Сметната палата внася отчет за дейността си в Народното събрание. Това задължение винаги стриктно е изпълнявано. Обстоятелството, че Народното събрание не е обсъждало своевременно внесените отчети е системна практика, който не е характерна само за последните години и не засяга само Сметната палата, а и множество други институции, чието ръководство се избира от Народното събрание. Сметната палата не разполага със средства за въздействие върху законодателния орган в тази насока. Независимо, че отчетите не са били обсъждани в Народното събрание, същите са своевременно публикувани и оповестявани.

Не може да бъде споделено твърдението на вносителите, че колективната форма на управление има сериозен механизъм за вътрешен самоконтрол в сравнение с модела на председател и двама заместник-председатели. Вземането на решения не от трима, а от пет, седем, девет или единадесет члена не може само по себе си да е гаранция за безпристрастност и липса на външно влияние. Това важи с особена сила в контекста на предлаганото в проектозакона занижаване на професионалните изисквания към председателя и членовете на Сметната палата и липсата на сигурност в партийната им и друга необвързаност (чл. 5, ал. 2 от проекта). Отделно от това, не може да не се отбележи възможността за упражняване на натиск върху определени членове на предлаганата в законопроекта колегия чрез прилагане на една от хипотезите на предсрочно прекратяване на мандата при констатирано тежко нарушение на закона или Етичния кодекс на Сметната палата. Предвидено е решението за това да се взема от колегията с мнозинство от 2/3 (а не с ¾ или единодушно), като съответният член не участва в гласуването. По този начин се създава реална възможност преобладаващото мнозинство да отстранява „неудобни” членове на Сметната палата, като предлага предсрочното прекратяване на мандата им (чл. 8, ал. 4 от проекта).

Наглед по-демократичното вземане на решения от колегия с по-голяма численост често води до неоперативност и блокиране на решения, вкл. по причини, които стоят далеч от професионалните аргументи. Предложената в законопроекта численост на Сметната палата (председател и осем члена) е мотивирана с „възможност за специализация и профилиране, обективност и независимост при вземане на решения, гаранции за ефективен контрол на качеството”. Твърди се, че колегия от 9 члена е оптимална по численост, като същата съответства на „конституционните разпоредби и традициите на българската правна система”.

Липсват всякакви аргументи защо точно тази численост на колегия, за която няма изискване за професионална квалификация в областта на одита и/или финансовия контрол, ще доведе до постигане на цитирания по-горе ефект. В Конституцията на Република България може да се подразбира идеята за колективния характер на Сметната палата, но въпросът за числеността й не е решен на ниво основен закон, поради което и тричленният състав на настоящата Сметна палата напълно отговаря на конституционната уредба. Що се отнася до традициите на българската правна система по отношение на Сметната палата, към настоящия момент същите не могат да бъдат следвани безкритично, без да се държи сметка за аспекти като ефективност, ефикасност и икономичност на управлението.

Действащият Закон за Сметната палата дава достатъчно гаранции за профилиране, тъй като предполага одитната дейност да се извършва в одитни дирекции, специализирани в извършване на конкретен вид одит. Обективността и независимостта при вземането на решения се гарантира от ясното разграничение на функциите между различните участници в одитния процес – одитен екип, началник на отдел, директор на одитна дирекция, отговорен заместник-председател и председател. Ефективността в контрола на качеството на одитната дейност е осигурен с последователното изискване за професионална квалификация, както на одиторите, началниците на отдели и директорите на одитни дирекции, така и на ръководните органи на Сметната палата. Т.е. декларираните от вносителите цели могат да се постигат чрез прилагане на множество механизми, а не чрез просто увеличаване на числеността на ръководството.

Несъстоятелността на тезата на вносителите, че по-голям състав на Сметната палата води до по-добри резултати, може да бъде доказана и с простото сравнение на дейността на органи, близки по функции със Сметната палата, а именно Агенцията за държавна финансова инспекция и Изпълнителна агенция „Одит на средствата от Европейския съюз”. Тези контролни институции, които са в системата на изпълнителната власт, имат еднолично ръководство в лицето на техните директори. Очевидно обаче, наличието на еднолична власт и йерархична подчиненост не е основание да се твърди, че при тези органи има рискове от злоупотреба с власт и оказване на политическо или друго влияние. В случай, че по презумпция колективните органи са по-неподатливи на въздействие, то защо не се предложи и коментираните по-горе институции да преминат от еднолично към колективно начало. Още повече, че резултатите от дейността на тези органи със значителни принудително-репресивни функции не е публична, за разлика от одитната дейност на Сметната палата, поради което не може да бъде преценена обективността на направените констатации и изводи.

Предвид гореизложеното, считаме че предложението за замяна на настоящия „едноличен модел” с колективен, на практика не води до промяна на модела и до подобряване на одитната дейност на Сметната палата, а само до трикратно увеличаване числеността на ръководството на един и без това колегиален орган.
2. В мотивите към законопроекта се съдържат твърдения за „ретроградно развитие” на Сметната палата, която вместо да се превърне в модерен одитен орган е възприела модела на „инспектиращо ведомство”, чиито усилия са насочени основно към разкриване на отделни случаи на нарушения и административно наказване. Като основна причина за тази тенденция се посочва действащият към момента Закон за Сметната палата, приет през 2010 г.

Твърди се, че поради изпълнението на несвойствени функции, дублиращи правомощия на други органи (Агенция за държавна финансова инспекция, инспекторати, вътрешен одит), Сметната палата не е изпълнила своя основна задача, а именно да прави „анализ на състоянието на публичния сектор”, вкл. чрез одит на изпълнението. Направена е критична констатация, че Сметната палата не е изпълнила задачата си да подпомага своевременното предотвратяване и разкриване на нарушения и корупция.

Изложени са аргументи, че изпълнението на функцията по административно наказване е довела до разход на ресурси, което има като последица невъзможността да се развие контрола върху търговските дружества и да се вложат повече усилия в извършване на одити на изпълнението. Посочено е, че през последните години от действието на настоящия Закон за Сметната палата броят на одитите на изпълнението е много малък, като през 2011 г. са извършени 7, а през 2012 г. – 12 бр. Като контрапункт е изтъкнато извършването на 178 текущи контрола през 2013 г. и 342 през 2012 г., които са определени като дейност (проверка) със спомагателен характер, която не завършва с доклад и не получава публичност. Отправена е критика за одобряване на одитните становища за заверка на годишните финансови отчети от заместник-председател, вместо с решение на Сметната палата, както се предлага в проекта.

Направени са критични коментари за практиката по административно наказване, като се твърди, че в голям брой случаи се констатират маловажни нарушения, които приключват с предупреждения, а не с налагане на наказания. Посочено е, че са съставени 335 акта за административни нарушения, като едва в 12 случая са издадени наказателни постановления на нарушители от централната власт. Посочено е, че тази дейност е нехарактерна за Сметната палата като одитна институция и дублира дейността на Агенцията за държавна финансова инспекция.

Във връзка с изложените по-горе мотиви в законопроекта се предлага отмяна на функцията по административно наказване за нарушения на Закона за обществените поръчки за Сметната палата.

Изложените мотиви са необосновани, тъй като не кореспондират с действителното състояние, като оценките са направени на база на период от време, който не позволява проследяване на тенденции.

Съгласно настоящия Закон за Сметната палата, Сметната палата извършва одит в съответствие с международно признатите одитни стандарти (Международните стандарти на Върховните одитни институции), които са преведени на български език и в съответствие със закона са оповестени от председателя на Сметната палата на официалната страница в интернет.



Отделно от това, в изпълнение на законовото изискване, всички одитори притежават сертификат за одитор или са положили изпит за одитор в Сметната палата. На същите изисквания отговарят не само одиторите, но и всички началници на отдели и директори на одитни дирекции, които упражняват контрол на качеството на одитната дейност, както и заместник-председателите на Сметната палата. По този начин е осигурено стандартно ниво на професионална компетентност, което е гаранция за ефективно упражняване на одитната функция.

Освен одиторския състав, допълнителна гаранция за качеството на одитната дейност се създава чрез изискванията за професионалната квалификация и стаж на ръководните органи – председател и заместник-председатели.



В този смисъл твърдението, че от влизането в сила на Закона за Сметната палата в края на 2010 г. Сметната палата е отстъпила от идеята да бъде модерна одитна институция, е напълно неаргументирано, при условие, че самият законодател е създал гаранции за това.

Що се отнася до оценката, че Сметната палата се е превърнала в „инспекционно ведомство”, дублиращо функции на поредица от органи – Агенция за държавна финансова инспекция, вътрешен одит, инспекторати, то същата сочи непознаване на разликите между независимия външен одит, упражняван от върховните одитни институции, и останалите видове контрол, които съществуват. Единствената допирна точка между Сметната палата и Агенцията за държавна финансова инспекция е правомощието по административно наказване за нарушения на Закона за обществените поръчки. Вътрешните одитори и инспекторатите нямат обхват на дейност, аналогичен на Сметната палата, и не съставят актове за административни нарушения.

Паралелното осъществяване на функция по административно наказване за нарушения на Закона за обществените поръчки между Сметната палата и Агенцията за държавна финансова инспекция е плод на законодателно решение, което не може да бъде вменявано като грешка на Сметната палата. Освен това, подобна паралелна административнонаказателна дейност не е прецедент за българското законодателство и се среща във всички случаи, при които в обхвата на правомощия на два или повече органа попадат едни и същи въпроси. Сметната палата проверява при всеки одит за съответствие при финансовото управление и обществените поръчки, но не с цел административно наказване, а за да подобри управлението на публичните разходи.

За да се избегнат случаите на дублиране на проверки от двата компетентни органа по една и съща процедура (по силата на сключено споразумение за сътрудничество с министъра на финансите) Сметната палата не проверява обществени поръчки, които вече са били проверени от инспектори на Агенцията за държавна финансова инспекция.

Нелогично звучат обвиненията, че Сметната палата е осъществявала на практика административнонаказателните си правомощия по Закона за обществените поръчки, които са й възложени. Ако това не беше така, вероятно критиките биха били в друга насока. Функцията по административно наказване по никакъв начин не е изместила одитния подход при проверките и в този смисъл административното наказване е съпътстваща, а не основна дейност.

Не е ясен източникът на изнесените цифри за броя на съставените актове за нарушения, не е уточнено за нарушения на кой нормативен акт са образувани административнонаказателните производства, тъй като Сметната палата е компетентен наказващ орган не само по Закона за обществените поръчки, но също и по Закона за политическите партии, Изборния кодекс и Закона за публично-частното партньорство. Не е уточнен и периодът, за който се отнасят данните. Реалният брой съставени актове за установяване на административни нарушения по Закона за обществените поръчки за целия период, в който се упражнява административнонаказателната функция на Сметната палата е 621. По тях са издадени 306 наказателни постановления, а част от производствата са на етап преди произнасяне на наказващия орган.

Що се отнася до коментара, че Сметната палата очевидно констатира предимно нарушения, които са маловажни по характер, следва да се посочи, че одиторите като актосъставители са длъжни да съставят актове за всяко нарушение, което е обявено от закона за подлежащо на санкциониране. Те, както и всички други актосъставители по различни закони, нямат право на преценка за маловажност преди образуване на производството. Именно допускане на подобен подход би създало съмнения за обективността при упражняване на вмененото правомощие. Що се отнася до издадените наказателни постановления срещу ръководители на централни ведомства и преценката, че те са твърде малко на брой, следва да се обърне специално внимание на обстоятелството, че одитите на централни ведомства по обективни причини са по-малко на брой от одитите на общини. Централните ведомства са в пъти по-малко от общините, които са 264. Отделно от това, административният капацитет на централните ведомства за възлагане на обществени поръчки е по-добър, поради което и случаите на нарушения при тях са по-малобройни. Широко е разпространено и упълномощаването на длъжностни лица с права на възложители, което измества отговорността за евентуални нарушения от ръководителите към други служители на по-ниски нива. Изрично трябва да се подчертае, че Сметната палата е единствената институция, която е санкционирала действащи министри за нарушения при обществените поръчки.

Заключението, че упражняването на функцията по административно наказване е ограничила възможността за одити на търговски дружества, е голословно. Сметната палата има право да одитира търговски дружества с държавно или общинско участие в капитала над 50 % едва от влизането в сила на действащия към момента Закон за Сметната палата. Не може да се очаква, че за период от 3 години институция, която няма опит в проверките на търговски дружества, ще постави акцента на дейността си върху тях. Независимо от липсата на опит в одитирането на търговски дружества, такива одити са планирани и изпълнени, като при тях също е реализирана административнонаказателна отговорност. Всяка година броят на одитите на търговски дружества нараства. За периода от 2011 г. до 2013 г. са извършени 13 одита на дружества и предприятия и 2 одита на министри относно упражняване на правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала. В Годишната програма за одитната дейност на Сметната палата за 2014 г. са планирани 7 одита на търговски дружества и 1 одит на министър по упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала.

Прави впечатление, че в мотивите към законопроекта напълно тенденциозно и избирателно са коментирани области от дейността на Сметната палата през последните три години, без да е направен и опит да се вземе под внимание непрекъснато разширяващия се обем от дейности, които се възлагат на Сметната палата и обстоятелството, че те се изпълняват, независимо дали са свързани с традиционна одитна дейност или не. Така, именно в последните години, по силата на Изборния кодекс Сметната палата създаде и поддържа Единен регистър по Изборния кодекс, извършва одити на отчетите по Изборния кодекс и съставя актове за установяване на административни нарушения по този нормативен акт. Именно одитите по Изборния кодекс, които са вид специфични одити, са причината след 2011 г. в извършването им да се ангажира значителен одитен ресурс на Сметната палата, за сметка на броя на одитите в търговски дружества.

Що се отнася до критиката за пренебрегването на одита на изпълнението в дейността на Сметната палата и изложените данни за броя на този вид одити, същите не се основават на действителни факти и обстоятелства.

Видно от структурата на одитните дирекции, една от тях е изцяло специализирана в осъществяване на одит на изпълнението. Одиторите в тази дирекция са тясно профилирани в одита на изпълнението, като непрекъснато полагат усилия за повишаване на квалификацията си. Това води до много по-добро качество на одитите на изпълнението, в сравнение с тези, извършвани до 2011 г.

През анализирания в мотивите към законопроекта тригодишен период на действие на Закона за Сметната палата, Сметната палата е извършила 23 одита на изпълнението през 2011 г., 18 бр. през 2012 г. и 18 бр. през 2013 г. Налице е трайна тенденция за устойчивост в броя на планираните одити на изпълнението. Същите са фокусирани върху значими за обществото теми, ангажиращи огромен по обем финансов ресурс (напр. одитите на изпълнението за ефективността на бюджетния процес, за определяне цените на лекарствата, за електронното управление, за реализацията на висшистите на пазара на труда, одитите в енергийния сектор, одитите на оперативни програми и др.). Категорично броят на одитите на изпълнението не може да бъде сам по себе си мерило за значимостта и полезността им, а още по-малко би могъл да бъде измерител за ефективност на цялата одитна дейност на Сметната палата.



Одитите на изпълнението не са присъщи за всички върховни одитни институции. Самият факт, че българската Сметна палата има право да извършва такива одити вече е измерител за нейния европейски облик. В Европейския съюз одитите на изпълнението са приоритет само на върховни одитни институции като холандската, шведската и тази на Великобритания, които имат дългогодишен опит в тази област. Наред с това, в тези държави нивото на финансова отчетност в публичния сектор е на високо равнище. Налице е и дългогодишен опит в програмното бюджетиране, основано на ясни цели и измерими показатели. Тъй като състоянието на публичния сектор в България не е на същото ниво, това логично води до поставяне на по-голям акцент върху финансовите одити и одитите за съответствие при финансовото управление, а не само върху тези на изпълнението.

Доказателство за важната роля, която се отдава на одита на изпълнението, както и за позициите на българската Сметна палата в международен план, е и обстоятелството, че одитори от Сметната палата системно участват при паралелни одити на изпълнението с други върховни одитни институции.

Опитите да се твърди, че Сметната палата е неглижирала задачата си да прави „анализ на публичния сектор” не кореспондира по никакъв начин на изводите за състоянието на този сектор, които се съдържат в отчетите за дейността на Сметната палата за 2011 и 2012 г. Тези изводи са публично оповестени и отразяват заключения на върховната одитна институция, основани на резултатите от извършените от нея одити.

Категорично следва да бъде отхвърлен и опитът да се противопостави одитът на изпълнението на текущия контрол върху периодичните финансови отчети, осъществяван от Сметната палата. Текущият контрол безспорно няма самостоятелно значение, тъй като същият е фаза от финансовия одит, приключващ със заверка на годишните финансови отчети. Това не означава, че той е излишен и следва да бъде отречен. Доказателство за ползата от упражняването на текущ контрол е съществено намаленият брой на одитните становища за отказ от заверка или за заверка с резерви. В резултат от текущия контрол ръководителите на бюджетните организации имат възможност своевременно да отстранят неправилни практики при воденето на счетоводната отчетност въз основа на констатациите на одиторите. Текущият контрол не би могъл да завърши със самостоятелен акт, тъй като той е само основа за извършване на заверката. След влизането в сила на действащия Закон за Сметната палата, всички одитни доклади и одитни становища от заверка на годишните финансови отчети са публични, тъй като са достъпни на официалната страница на Сметната палата в интернет.

Що се отнася до приключването на финансовите одити с одобряване на одитния доклад и одитното становище от заместник-председател, а не от Сметната палата, този подход не може да бъде разглеждан като негативна практика, произтичаща от закона и нуждаеща се от промяна. Броят на финансовите одити, който е заложен от законовите изисквания за заверка на определен брой отчети на бюджетни разпоредители на годишна база, е значителен. Констатациите при финансовите одити изискват познаване на спецификата на бюджетното счетоводство. Това предполага специализация както на одиторите, които извършват финансови одити, така и на лицата, които упражняват контрол на качеството, вкл. до ниво заместник-председател. Независимо от липсата на законово изискване, от години в Сметната палата е въведена практика най-тежката форма на одитно становище, свързана с отказ от заверка, да се разглежда от Сметната палата като колективен орган.

Предлаганият в законопроекта модел за приемане на одитните доклади и становища за заверка от колективния орган от 8 члена и председател, за който няма изискване да са специалисти в областта на одита, подлага на съмнение възможността за вземане на професионално и компетентно отношение при гласуването. Механичното приемане на голям брой одитни доклади и становища от финансов одит ще сведе процеса отново до решаваща дума на вносителя, което е аналог на едноличното одобряване от заместник-председател в настоящия момент.

Твърденията, че Сметната палата не изпълнява ролята си да разкрива и предотвратява нарушения и корупция са несъстоятелни, тъй като е приет и се прилага специален модул от наръчника, който е посветен на механизмите за разкриване на измами. Отделно от това, само през последните три години Сметната палата е изпратила на органите на прокуратурата по своя инициатива 35 бр. одитни доклади, в които се съдържат данни за престъпления, което е многократно повече в сравнение с практиката до 2011 г. Интересът на органите на досъдебното производство към одитните доклади на Сметната палата е непрекъснат.
3. В законопроекта се предвижда снижаване на изискванията за заемане на длъжност за председателя и членовете на Сметната палата, като досегашните специализирани квалификация и опит в определени сфери се заменят с изискване за висше икономическо или юридическо образование и общ стаж по съответната специалност.

Отделно от това, отпада и изискването одиторите в Сметната палата да притежават сертификат за одитор или успешно да са положили изпит за одитори в Сметната палата. Акцентирано е на конкурсното начало при подбора на одитори, което е в сила и към момента. Твърди се, че по този начин ще отпадне изискването за притежаване на сертификат за вътрешен одитор.

Съдържащите се в проекта предложения ще доведат до рязко снижаване на професионалното ниво на одитната институция и ще подложат на съмнение качеството на дейността.

В мотивите напълно неправилно е интерпретирано настоящото изискване за наличие на сертификат за одитор като изискване на сертификат за вътрешен одитор. Обстоятелството, че предвид сходството в материята, върху която се полага изпита за вътрешен одитор, с тази в изпита, провеждан в Сметната палата, е само основание и сертификатът за вътрешен одитор да бъде приет за релевантен, без да се изключва признаването на други сертификати за одитори, вкл. международни. Това по никакъв начин не означава, че одиторите от Сметната палата са вътрешни одитори. Отпадането на изискването за първоначална проверка на професионалните знания на одиторите ще се отрази негативно на качеството и професионалната компетентност на одитния състав.



Комбинирането на отпадането на изискванията към одиторите със снижаването на критериите за избор на председател и членове на Сметната палата, и премахването на одитните директори крие реален риск от рязко снижаване на нивото на контрол на качеството или от пълната липса на такъв, като се отчита, че този контрол съгласно проекта е възложен на членовете на Сметната палата.

Особено недоумение буди отпадането на фигурата на директорите на одитни дирекции, предвидени в настоящия закон, които освен че са важни участници в одитния процес, отговарят и на високи професионални изисквания за квалификация и опит. Според проекта, техните функции ще бъдат поети от членовете на Сметната палата, за които няма въведена законова гаранция за техния професионализъм.


В заключение следва да се отбележи, че предлаганият законопроект и съдържащите се към него мотиви разкриват намерение за извършване на промени във върховната одитна институция, които ще доведат до възстановяване на негативни практики от предходни периоди и до реставрация на вече отминали периоди в развитието на Сметната палата.





База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница