Защитата правата на човека в правото на европейския съюз

Докторант в Университета Нанси-2 и Софийския университет “Св. Кл. Охридски”, Научен сътрудник в Института по Европейско право

В този контекст в края на 40-те и началото на 50-те години на ХХ век са създадени Съветът на Европа и Европейските общности, които имат ключова роля в плановете за установяване на траен мир, развитие на демокрацията и постигането на икономически възход в страните от Западна Европа. На тях се залага и като форми на сътрудничество и общо действие, които да гарантират просъществуването на европейския демократичен модел в политическия и икономически сблъсък с модела на тоталитарния социализъм, наложен в страните от Източна Европа. Така при изграждането на архитектурата на Следвоенна Европа, се пристъпва към едно своеобразно разделяне на функциите между Съвета на Европа, чиято дейност се фокусира върху въпросите на демокрацията и защитата правата на човека и Европейските общности, които имат за предмет интеграция в сферата на икономиката. По този начин развитието на международноправна уредба по проблематиката на основните човешки права и изграждането на международен институционален механизъм за тяхната защита остава приоритет на Съвета на Европа и при началната уредба на Европейските общности този въпрос е оставен настрани.

Процесът на европейска интеграция обаче извежда на дневен ред необходимостта от развитието на механизъм на защита правата на човека в правото на Европейските общности, а приетата в рамките на Съвета на Европа – Европейска конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) и предвиденият в нея институционален механизъм за контрол по нейното прилагане, се утвърждават като основа на системата за защита на човешките права в Европа. В резултат на това в правото на Европейските общности се развива един специфичен модел на защита правата на човека, който се основава на извеждането на основните права и свободи като общи принципи на общностното право в практиката на Съда на Европейските общности (СЕО), при което основополагащо значение имат разпоредбите на ЕКПЧ и практиката по тяхното прилагане. Именно развитието на този специфичен модел на защита правата на човека и отношението между общностното право и правото по ЕКПЧ е обект на настоящата разработка. Анализът в нея протича в две основни линии – на първо място ще бъда разгледано възникването и развитието на механизма за защита правата на човека в правото на Европейските общности; на второ място ще бъде разгледано отношението между правото на Европейските общности и механизма за защита правата на човека по ЕКПЧ, както и развитието на непряк контрол за спазване на Конвенцията в актовете на общностното право.
І. Възникване и развитие на механизма за защита правата на човека в правото на Европейските общности

1. 
   Възникване на общностния механизъм за защита правата на човека
   

Основната причина затова следва да се търси в преобладаващо икономическия характер на интеграционния процес през първите години на неговото развитие. Следва да се има превдив също, че през 50-ти години на ХХ век в проблематиката на правата на човека централно място заемат правата от политическо и гражданско естество. Уредбата и защитата на тези права, е предмет на националното конституционно право и съставлява съществена функция на демократичната държава. Що се отнася до правата от социално и икономическо естество, по отношение на тях и до ден днешен съществуват доста различни концепции и подходи между отделните държави членки. Очевидно авторите на европейския проект не са считали, че към началния етап на неговото осъществяване, когато цялото внимание и усилия са насочени към изграждането на общ пазар и рационализирането на определени сектори от икономиката, защита на правата на човека трябва да бъде един от елементите на европейската интеграция. Още повече, че в същото време набира скорост и една друга нова организация на европейските демократични държави – Съветът на Европа, един от приоритетите на която е именно гарантиране спазването правата на личността. Към този момент е вече подписана и Европейската харта за правата на човека и основните свободи на гражданите, която е в сила за пет от шестте държави членки на Европейските общности².

В този контекст през първите години на своята работа, Съдът на Европейските общности по същество отказва да разглежда случаи, в които се иска осъществяването на контрол относно зачитането правата на човека в актовете на европейските институции. Така в решението си по делото Stork³, Съдът отказва да се произнесе по искането за обявяване недействителността на регламент, приет от Върховния орган на ЕОВС, на основа несъвместимостта му с правото на собственост, гарантирано от основния закон на ФРГ. СЕО изтъква: „че според чл. 31 от ДЕОВС, Съдът няма друго задължение, освен да осигури спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договора и регламентите по неговото изпълнение; като общо правило, той няма правомощието да се произнася по норми на вътрешното право; вследствие на това, Съдът няма да разглежда основанието, според което, приемайки своето решение, Върховният орган е нарушил принципи на германското конституционно право”.

Много скоро обаче, практиката показва, че независимо, че има за обект икономически по своя характер отношения, общностната правна уредба може да упражнява съществено въздействие по отношение зачитането правата на човека. Доклкото интеграционният процес се основава на предоставянето на компетентност по уредбата и регулирането на определени сектори на икономиката от националното към общностното ниво, отсъствието на механизъм за защита правата на човека в правната система на Европейските общности има за последица липсата на ефективни гаранции за зачитане правата на личността в областите, в които се реализира европейският проект. Ако на национално ниво действията на публичната власт се намират под контрола за зачитане правата на човека на общите и конституционните съдилища, то след предоставянето на компетентността в определена област на общностно ниво, тази форма на контрол за съответната област вече не може да се прилага⁴, а компенсиращ общностен механизъм първоначално не е предвиден. Така се достига до едно състояние на “вакуум” или “имунитет” в зачитането правата на човека на нивото на Общността, което се изразява в невъзможността да бъде поставен и решен въпросът, дали даден акт на правото на Европейските общности е съобразен с основните права на човека, а ако това не е така, съответно до липсата на механизъм за неговата отмяна.

Изправени пред тази ситуация, органите за конституционен контрол на някои държави членки по същество отказват да зачитат примата на правото на Европейските общности и си присвояват властта да упражняват контрол относно спазването на правата на човека в актовете и нормите на общностното право. Така през 1967 година Конституционният съд на ФРГ постановява в решението си по делото Solange I, че ще осъществява контрол относно спазването правата на човека в Правото на Европейските общности, “докато не съществува еквивалентна система за защита правата на човека в общностното право” и ще обявява за неприложими в Германия тези норми на общностното право, които противоречат на основните права и свободи, гарантирани от Основния закон на ФРГ. Според германския конституционен съд липсата на общностен механизъм за защита правата на човека и на каталог на основните права и свободи на личността в общностното право води до демократичен дефицит и лишава гражданите на ФРГ от ефективна защита на техните права в областите, предоставени в общностна компетентност. Скоро след това подобна позиция заема и Конституционният съд на Италия в решението си по делото Frontini.

Позицията, възприета от конституционните юрисдикции на ФРГ и Италия несъмнено представлява сериозен риск за нормалното функциониране на общностния правен ред и за успешното развитие на интеграционния проект. Ключов елемент във функционирането на общностния правен ред е осъществяването на тълкуване и контрол относно действителността на правните актове V и норми от централизиран юрисдикционен орган – СЕО. Да бъде допуснато една или друга държава членка да осъществява контрол над общностното законодателство и да прилага избирателно правните актове и норми на ЕО, означава да се постави край на единното действие на правото на Европейските общности на цялата територия на Общността. Това би представлявало сериозна, дори непреодолима пречка пред изграждането на общия пазар и пред провеждането на общите политики. Затова за Съда на Европейските общности намирането на изход от тази ситуация, се явява въпрос от първостепенна важност.

При липсата на изрична правна уредба на разглежданата проблематика, Съдът в Люксембург намира решение чрез формулата на общите принципи на общностното право, които е натоварен да извежда. СЕО стъпва на разпоредбата на чл. 220 от ДЕО, според който Общността се основава на зачитането на правото и чл. 288 от ДЕО, който оправомощава съда да прилага общите принципи на правото на държавите членки. Така в решението си по делото Stauder⁵, СЕО за първи път признава значението на зачитането правата на човека в общностния правен ред. Съдът приема, че е компетентен да следи за спазването на основните права и свободи на личността, като общи принципи на правото на Европейските общности. Той постановява, че спорната разпоредба от акта на Комисията „не съдържа никакъв елемент, който е от естеството да постави под въпрос основните права на личността, разбирани като общи принципи на общностното право, зачитането на които се осигурява от Съда”.

СЕО обаче не извежда произволно общите принципи на правото. В своята практика той стъпва обикновено на правото на държавите членки или на международноправни актове, по които те са страна. Такъв е подходът на общностната юрисдикция и при извеждането на правата на човека като общи принципи на правото на Европейските общности. В тази логика в решението си по делото Internationale Handelgeselschaft⁶, постановено по преюдициален въпрос на германски административен съд относно действителността на регламент на Съвета от 13 юни 1967 г., свързан с общата организация на пазара на зърнени храни, СЕО определя общите конституционни традиции на държавите членки като източник за извеждане на правата на човека като общи принципи на правото на Европейските общности. Съдът потвърждава, че „зачитането на основните права е неразделна част от общите принципи на правото, спазването на които се осигурява от Съда; зачитането на тези права, трябва да бъде осигурено въз основа на общите конституционни традиции на държавите членки, в рамките на структурата и целите на Общността”.

В решението си по делото Nold⁷, СЕО определя като основа за извеждане на правата на човека като общи принципи на правото на Европейските общности и тези международноправни актове в областта на защитата на човешките права, по които държавите членки са страни или в разработването на които са участвали. Така общностният механизъм за защита правата на човека се свързва непряко с ЕКПЧ, която обаче не е посочена изрично, защото към този момент Франция все още не е ратифицирала Конвенцията. След като ЕКПЧ вече е ратифицирана от всички държави членки, Съдът постановява в решението си по делото Rutili ⁸, че Европейската конвенция за защита правата на човека е източник за извеждане на правата на човека като общи принципи на правото на Европейските общности. Няколко години след това с решението по делото Hauer ⁹, СЕО потвърждава особеното значение на ЕКПЧ сред останалите международноправни актове в областта на защитата на човешките права.

Общностната юрисдикция прави своебразно обобщение на развитата от нея формула за защита на основните права чрез общите принципи на правото в решението си по делото ERT¹⁰. В него Съдът казва: “...според постоянната съдебна практика, правата на човека са неразделна част от общите принципи на правото, спазването на които се осигурява от Съда. За тази цел Съдът взема предвид конституционните традиции на държавите членки, също както и насоките, които дават международноправните актове по защитата на човешките права, по които държавите членки са страни, или в чието изработване са участвали... В тази връзка ЕКПЧ има особено значение...Вследствие на това, е недопустимо приемането от Европейските общности на актове, несъвместими със спазването на правата на човека, признати и гарантирани по този ред.”

В същото решение обаче СЕО ясно очертава спецификата на общностния механизъм за защита правата на човека и особения характер на неговата връзка с ЕКПЧ: “...Съдът няма компетентността да преценява съответствието с ЕКПЧ на националното законодателство, което не влиза в полето на общностното право. За сметка на това, винаги, когато дадена правна уредба влиза в приложното поле на общностното право, Съдът, сезиран с преюдициален въпрос, трябва да предостави всички тълкувателни елементи, необходими, за да прецени националният съд, съответствието на тази уредба с основните права на личността, спазването на които се осигурява от СЕО, така, както те следват в частност от ЕКПЧ”¹¹.

В контекста на изтъкнатото дотук може да се заключи, че СЕО не осъществява общ контрол относно спазването правата на човека от актовете на националното право на държавите-членки и от общностните правни актове. Той следи за зачитането на тези права, които е извел като общи принципи на правото на Европейските общности от актовете и нормите на Общността, както и актовете на националното право, които са приети в приложение на общностни правни норми. ЕКПЧ не е източник на Общностното право, сама по себе си тя няма обвързващо действие за Европейските общности, а служи за основа при извеждане общите принципи на правото на Общността. СЕО преценява във връзка с поставен пред него конкретен случай на кои съдържащи се в конвенцията права да даде статута на общи принципи на Общностното право и по този начин да им придаде задължителен характер в рамките на правната система на Европейските общности. В най-новата си практика, Съдът се позовава многократно на ЕКПЧ, както употребата на Конвенцията като ориентир за Съда в Люксембург става толкова обичайна, че той започва да се позовава пряко и на практиката на Европейския съд по правата на човека¹². Така Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи се утвърждава като основен и изключителен източник за извеждане общите принципи на правото на Общността в проблематиката на правата на човека.

Чрез така развитата формула на защита правата на човека като общи принципи на правото, въз основа на общите конституционни традиции на държавите членки и на международноправните актове, по които те са страна, сред които особено значение има ЕКПЧ, постепенно в общностния правен ред са утвърдени един широк кръг от основни права:

• 
  Правото на човешко достойнство (CJCE, 3 juillet 1974, Donato Casagrande c./ Landeshauptstadt München, Aff. 9/74, Rec. 773);
  
• 
  Равенството (CJCE, 13 juillet 1962, Klöckner-Werke AG c/Haute Autorité, aff. 17/61, Rec. 653);
  
• 
  Недискриминацията (CJCE, 15 juin 1978, Defrenne/Sabena, aff. 149/77, Rec. 455);
  
• 
  Свободата на сдружаване (CJCE, 8 octobre 1974, Massa, aff. 175/73, Rec. 917);
  
• 
  Свобода на мнението и религията (CJCE, 27 octobre 1976, Vivien Prais contre Conseil des Communautés européennes, aff. 130/75, Rec. 1589);
  
• 
  Правото на личен живот (CJCE, 26 juin 1980, National Panasonic (UK) Limited contre Commission des Communautés européennes, aff. 136/79, Rec. 2033);
  
• 
  Лекарската тайна (CJCE, 8 avril 1992, Commission/République fédéraleеd'Allemagne, aff.62/90, Rec.I-2575);
  
• 
  Правото на собственост (CJCE, 13 décembre 1979, Hauer, aff.44/79, Rec. 3727);
  
• 
  Свободно упражняване на професията (CJCE, 13 décembre 1979, Hauer, aff.44/79, Rec. 3727);
  
• 
  Свободата на търговската дейност (CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelgeselschaft, aff. 11/70, Rec. 1125);
  
• 
  Свободата на икономическа инициатива (CJCE, 13 décembre 1984, Usinor / Commission, aff.78/83, Rec. 4177);
  
• 
  Правото на свободна конкуренция (CJCE, 7 février 1985, Procureur de la République contre Association de défense des brûleurs d'huiles usagées, aff. 240/83, Rec. 531);
  
• 
  Правото на семеен живот (CJCE, 18 mai 1898, Commission/Allemagne, aff. 249/86, Rec. 1263);
  
• 
  Правото на ефективна съдебна защита и на справедлив съдебен процес (CJCE, 15 mai 1986, Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, aff. 222/84, Rec. 1651; CJCE, 5 mars 1980, Pecastaing/Etat belge, aff. 98/79, Rec. 691);
  
• 
  Неприкосновеността на жилището (CJCE, 21 septembre 1989, Hoechst/Commission, aff. jnt. 46/87 et 227/88, Rec. 2859);
  
• 
  Свободата на информацията (CJCE, 17 janvier 1984, VBVB, VBBB/Commission des Communautés européennes, aff. jnt. 43/82 et 63/82, Rec. 19).
  

2. 
   Материалноправна уредба на правата на човека в общностното право
   

Развитият от общностната юрисдикция механизъм за защита правата на човека предоставя определени гаранции за защита основните права, които обаче могат да бъдат приведени в действие постфактум, в хипотеза, когато тези права вече са засегнати. От друга страна, още от първите години на спора относно проблематиката на човешките права, една от основните критики към формулата на Съда в Люксембург, е че тя не е основана на един базисен общ каталог от права и от тази гледна точка крие известен риск от засягане на правната сигурност и конюнктурност в осъществяваната защита. Затова още през 70-те години различни автори и специалисти в разглежданата материя поставят въпроса за развитието на материалноправна уредба на нивото на първичното право на Общността, която да уреди основните човешки права, защитени от общностния правен ред, както и редът на тяхната защита.

Таза логика бива възприета постепенно и от основните общностни институции. Така в обща декларация от 5 април 1977 година Европейският парламент, Комисията и Съветът, заявяват своята воля “да зачитат в упражняването на своята власт и в осъществяването на целите на Общността...основните човешки права, както те следват от конституциите на държавите членки и от ЕКПЧ”. Чрез този акт основните политически институции на европейското обединение потвърждават развитата от СЕО формула на защита на човешките права, макар техният акт да има декларативно политическо естество. Една година по-късно, държавните и правителствени ръководители, прокламират по време на Европейския съвет в Копенхаген, че “зачитането и развитието на представителната демокрация и правата на човека във всяка държава-членка съставляват един от основополагащите елементи на принадлежност към Европейската общност”. Въпреки че тези две стъпки не водят до конкретно изменение в нормативния ред на Общността, те откриват пътят към вписването на защитата правата на човека в първичното право на Европейските общности.

Следващ ход в тази посока е приетият през 1984 г. проект за нов основен акт на европейското обединение, разработен от Европейския парламент и наречен “Договор за Европейският съюз”, приет от Парламента на 14 февруари 1984 година (т.нар. проект “Спинели”). В своя текст проектът съдържа разпоредби, предвиждащи създаването както на общностен каталог на основните права и свободи, така и присъединяването на Европейската общност към ЕКПЧ¹³. Въпреки, че предложението на Европейския парламент остава без конкретни правни последици, той също играе ролята на катализатор, за да се стигне до включването през 1986 година в Единния европейски акт на изричен текст относно правата на човека. Въпреки че първоначалните предложения са насочени към вписването на нарочна разпоредба в основната част на договорите, каквото е и предложението на Европейския парламент, крайният резултат е свързан, със споменаването правата на човека в преамбюла на ЕЕА. Така държавите членки декларират: “своята решимост да развиват заедно демокрацията, като се основават на човешките права, признати в конституциите и законите на държавите членки, в Европейската конвенция за защита на човешките права и основните свободи, в Европейската социална харта, в частност свободата, равенството и социалната справедливост”¹⁴. Вниманието е фокусирано и върху специфичната роля, която Европейската общност следва да играе в отстояването правата на човека по света, като “като придава особено значение на принципите на демокрацията и зачитането правата на човека в своите външни отношения” ¹⁵. Без да променя юридическите измерения, които проблематиката на правата на човека има в правния ред на Общността, предвидената в ЕЕА формула може да бъде разглеждана като начало на процеса на “конситуционализиране” уредбата правата на човека и включването им като елемент на този кръг от норми, които определят философията и основните правила на изграждане и функциониране на европейското обединение.

Като следващ етап по посока развитието на материалноправна уредба на правата на човека в първичното общностно право, следва да се разглежда приетата през 1989 г. Харта на основните социални права на Европейската общност. Тя е резултат от желанието на преобладаващата част от държавите членки, на Европейския парламент, на Европейската комисия и социалните партньори на европейско ниво, да утвърдят значимостта на преодоляването на социалните проблеми в изгражданите на общия пазар. Още към този момент, ясно се проявява разбирането за необходимостта от признаването на социалните права в общностното право и за гарантирането на тяхното упражняване като част от правната уредба на общия пазар. Особено решителна е позицията на Европейския парламент, който се обявява не просто за прокламирането на основните социални права като част от правото на Европейските общности, но и затова, да бъде осигурена възможност за тяхната защита пред СЕО. В този контекст в режим на взаимодействие между Европейската комисия, Европейския парламент и Икономическия и социален комитет, бива разработен конкретен текст на Харта на социалните права на Европейската общност. Поради категоричното противопоставяне на придаването на юридическа сила на подобен общностен акт от страна на Великобритания, ръководена по това време от Маргарет Тачер, се стига до официализирането на Социалната харта под формата на декларация на държавните и правителствени ръководители на 11 държави-членки на Европейската общност по време на Европейския съвет в Страсбург на 9 декември 1989 г. Въпреки, че е лишена от какъвто и да правен ефект, хартата представлява ориентир за бъдещото развитие на общностната правна уредба в материята на социалните права. Тя предвижда създаването на редица права от социален характер, сред които: правото на работа в държава- членка по собствен избор; правото на справедливо трудово възнаграждение; правото на социална защита; правото на професионална квалификация.

В логиката на този процес, с подписването на Договора от Маастрихт през 1992 г., за първи път се създава изрична правна уредба на нивото на първичното общностно право, която третира проблематиката на правата на човека и тяхната защита. В Договора за Европейския съюз е включена разпоредбата на чл. F, § 2 (настоящият член 6, §2), които предвижда: “Съюзът зачита основните права, така, както са гарантирани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 година, и както произтичат от конституционните традиции, общи за държавите-членки, като общи принципи на Общностното право.” Тази формула не внася нови елементи в развития от СЕО механизъм за защита правата на човека, но чрез отразяването му в изрична правна норма от първичното право, го утвърждава като един от основните конститутивни елементи на общностния правен ред. Зачитането правата на човека, е определено и като насока на действията в областта на правосъдието и вътрешните работи¹⁶ и в областта на Сътрудничеството за развитие¹⁷.

Съществен напредък в уредбата на правата на човека в първичното право на ЕС бележи Договорът от Амстердам. Той прокламира в нов параграф 1 на чл. 6 от ДЕС, “Съюзът се основава на принципите на свободата, демокрацията, зачитането на човешките права и основни свободи, както и на правовата държава, като общи за държавите-членки принципи.” Без да води до конкретни изменения в съществуващия механизъм за защита правата на човека, визираната разпоредба издига спазването на човешките права като основополагащ принцип на европейската интеграция”, т.е. като императив, който се налага на всяко действие и всеки акт на ЕС в различните форми на неговата организация.

Като форма на политическа гаранция за спазването на този принцип е предвидена механизмът на политически контрол над държавите членки, уреден в чл. 7 от ДЕС. По подобие на проекта „Спинели”, Договорът от Амстердам предвижда, че в случай на „тежко и продължаващо нарушение” от една държава-членка на предвидените в чл. 6, § 1 принципи, Съветът може по предложение на 1/3 от държавите членки или на Комисията, с единодушие да ограничи определени права на съответната държава-членка, произтичащи от правото на ЕС, в това число и правото на глас в Съвета. Предвидения механизъм на политически контрол е допълнен в Договора от Ница. Ревизията от Ница предвижда възможността да се отправят препоръки на една държава членка в случай на „явен риск от тежко нарушение” на принципите, постановени в чл. 6, §1. Препоръките могат да бъдат отправени от Съвета с мнозинство 4/5, по предложение на 1/3 от държавите членки, Европейския парламент или Комисията.

Договорът от Амстердам разширява и компетентността на СЕО по отношение на Третия стълб, като му възлага да контролира спазването на правата на човека в действията и актовете на институциите на Съюза, чрез развитата от него формула на зачитането правата на човека като общи принципи на правото. Практическият ефект на тази формула обаче е поставен под въпрос поради множеството изключения, които са установени по отношение компетентността на СЕО относно Третия стълб¹⁸.

С ревизията от Амстердам, в първичното общностното право са включени и някои материалноправни разпоредби, които създават необходимата правна основа за приемане на мерки, насочени към спазване на правото на недискриминация, с оглед на евентуалното му засягане по причини, свързани с пола, расовия или етнически произход, религия или убеждения, инвалидност или сексуална ориентация. Въз основа на тази разпоредба бива приета Директива 2000/43/ЕО от 29 юни 2000 г. ¹⁹ относно расовото равенство, свързана с прилагането на принципа на еднакво третиране на лицата, без оглед на тяхната раса или етнически произход. Директивата забранява дискриминирането на лицата на тези основания в областта на трудовото право, образованието, социалното осигуряване, здравеопазването, достъпа до стоки и услуги. На тази основа е приета и Директива 2000/78 от 27 ноември 2000 г.²⁰, която урежда прилагането на принципа на еднаквото третиране в сферата на труда и обучението, без оглед на различния в религията, убежденията, здравословното състояние, възрастта или сексуалната ориентация.

Договорът от Амстердам включва в първичното право и нови разпоредби, свързани с гарантирането на равенството на мъжете и жените. С изменение в чл. 2 и чл. 3 ДЕО постигането на равенство между мъжете и жените е издигнато като една от основните цели на европейската интеграция, като ЕС е задължен във всички свои действия да работи за постигането на тази цел. На тази основа са приети множество актове на общностното право, насочени към спазването на правото на равно третиране на мъжете и жените.
Б/ Хартата на основните права и конституционализирането на уредбата правата на човека в правото на ЕС

Приемането на Хартата на основните права по време на Европейския съвет в Ница през декември 2000 г. бележи навлизането на конституционализирането защитата правата на човека в правото на ЕС в неговата заключителна фаза. Разработването на Хартата става по инициатива на Германия. Европейският съвет в Кьолн през юни 1999 г. решава различните права, признати в практиката на Съда, произтичащи от общите конституционни традиции на държавите-членки и от международноправните актове, по които те са страна, да бъдат кодифицирани и обединени в един общ акт на правния ред на ЕС. Във възложения от Европейския съвет мандат, е визирано в Хартата да бъдат изведени три категории права: първата категория, т.нар. права на свобода и равенство, различните процедурни по своя характер права, гарантирани от ЕКПЧ и националните конституции; втората категория – правата произтичащи за гражданите от европейското обединение; третата категория права - според решението на Съвета следва да бъдат „взети предвид социални и икономически права, уредени в Европейската социална харта и в Хартата на основните социални права на Европейската общност.

За изработването на Хартата е избран един нов способ – формиран е специален корпус, които сам се определя като „конвент”, съставен от представители на националните парламенти, на държавните и правителствени ръководители на държавите-членки, на Европейската комисия, на Съда на Европейските общности. Конвента осъществява своята работа под ръководството на бившия Президент и бивш Председател на Конституционния съд на ФРГ Роман Херцог. Чрез тази формула се търси придаването на по-широка демократична легитимност на изработването на Хартата, както и постигането на определен символен паралел с приемането на такъв тип актове на национално ниво от различни форми на учредителната власт.

Текстът на документа е развит и конкретните му разпоредби са формулирани по начин, който би следвало да се приложи, ако на Хартата се придава обвързващо действие. Доколкото обаче определени държави членки не приемат създаването на каталог на основните права, който се ползва с юридическа сила, тя е официализирана като вътрешноинституционен договор между Европейския парламент, Съвета и Комисията, които се ангажират в своите действия да зачитат постановените в нея права. Хартата кодифицира изведените в практиката на Съда права, но съдържа и някои същностно нови решения, както по отношение на формулираните права, така и по отношение обхвата на тяхната защита.

Подобно на ЕКПЧ Хартата на основните права урежда основните граждански и политически права. Тя обаче съдържа и разпоредби относно икономическите и социални права, както и някои нови права, възникнали в резултат на социалния прогрес и технологичната революция, като защитата на околната среда, защитата на потребителите, правото на добра администрация, биоетични права, права, свързани със защита на личните данни. Хартата не разделя уредените права и свободи по класическа класификация, на граждански и политически от една страна и социални и икономически от друга. Тя утвърждава концепцията за неделимост на основните права и свободи, като ги обобщава в шест групи, в съответствие с обекта, който те имат, като свързва всяка група с основните ценности, на които се основава ЕС: Достойнство²¹, Свободи²², Равенство²³, Солидарност²⁴, Гражданство²⁵ и Правосъдие²⁶.

Особено значение има факта, на поставянето на социалните и икономически права наравно с гражданските и политически права. Това решение ясно отразява, че социалните права са основополагащ елемент на европейското обединение и че европейското обединение има ясно определено социално измерение. С проблематиката на социалните права обаче са свързани и някои от най-сериозните пречки пред постигането на съгласие относно придаването юридическа сила на Хартата, доколкото в различните държави членки съществува различно разбиране за правната същност и механизмите на гарантиране на тези права. Така, за да бъдат включени в Хартата този род права, се налага едно компромисно решение, което разделя правата от икономическо и социално естество в две категории: на същински субективни права и на права-принципи²⁷. Така правата, които имат естеството на субективни права, могат да бъдат пряко защитавани по съдебен ред от частните лица, докато правата-принципи имат действие с оглед вторичната правна уредба. Те не могат да бъдат защитавани по съдебен ред, освен в случаите, когато актовете на производното право ги нарушават.

С оглед на евентуалното придаване на юридическа сила на Хартата на основните права, особено значение има въпросът за нейното приложно поле и обхватът на нейното действие. Според чл. 51 на Хартата, тя има действие по отношение на институциите и органите на Съюза, също както и на държавите-членки, когато прилагат правото на Съюза. Така Хартата обвързва със зачитането на уредените в нея основни права и свободи всички институции и органи на Съюза във всички техни действия и актове, независимо дали упражняват правомощия в общностния правен ред или в някой от другите два стълба. Държавите-членки от друга страна, са обвързани с гарантирането на предвидените в Хартата права относно всяко действие или акт по прилагане на правото на ЕС. Според някои авторите обаче формулата „когато прилагат правото на Съюза”, използвана в чл. 51, има по-ограничено действие от формулата „в приложното поле на общностното право”, изведена като граница на действие на защитата правата на човека като общи принципи на общностното право в решението по делото ERT²⁸. Според практиката на СЕО, Съдът може да се произнася по отношение на национални актове, ако те влизат в приложното поле на общностното право. В тази хипотеза СЕО може да осъществява контрол и относно спазването на правата на човека като общи принципи на правото по отношение на даден конкретен акт, който не е приет в приложение на общностното право, но засяга неговото приложно поле, например по отношение на национален акт, който е изключение по реда на чл. 45 или 55 от ДЕО²⁹. Така например в решението по делото Carpanter³⁰ СЕО извежда правилото, че една държава членка може да се позове на мотиви от общ интерес с оглед засягане свободата на предоставяне на услуги, ако тази мярка спазва основните права, чието зачитане Съдът осигурява. Буквалният прочит на формулировката на чл. 51 от Хартата води до извода, че общностната защита правата на човека ще има по-ограничен обхват при нейното влизане в сила. Могат да бъдат контролирани относно спазване правата на човека само тези национални актове, които са приети в приложение на общностното право. Като се има предвид чл. 53 обаче, следва да се приеме, че нормата на чл. 51 трябва да се тълкува разширително, т.е. изведената в практиката на СЕО формула за обхвата на общностната защита правата на човека следва да бъде прилагана и при влизане в сила на Хартата на основните права. Въпросът за обхвата на действие на Хартата на основните права е свързан с особена чувствителност и с оглед на опасенията, че обвързващото й действие би могло да доведе до фактическо разширяване компетентността на ЕС. Затова в ал. 2 на чл. 51 се урежда, че Хартата „не разширява приложното поле на правото на Съюза извън неговите правомощия, не създава нови правомощия, нито нови задачи за Съюза”.

Макар че, към момента на своето прокламиране на Европейския съвет в Ница през 2000 г. на Хартата на основните права не е дадено обвързващо действие, тя очевидно е написана като каталог на основните права и свободи, който е предназначен да влезе в действие. В очакване на този момент, Харта на основните права все пак не е напълно лишена от ефект и последици в правото на ЕС. На първо място, следва да се има предвид, че трите институции на Съюза, утвърдили хартата със споразумение помежду си, се ангажират да спазват във всички свои действия постановените в нея права. От друга страна, вече са налице редица случаи, в които генералните адвокати на СЕО, се опитват да утвърдят Хартата като източник за практиката на Съда. Така например в заключенията си по делото BECTU³¹, генералният адвокат Тицано посочва: „в един спор относно съдържанието и обхвата на едно основно право, не е възможно да се пренебрегват разпоредбите на Хартата, нито очевидното й предназначение да служи, когато съответните разпоредби го позволяват, за основен ориентир за всички субекти – държави-членки, институции, физически и юридически лица – на общностната сцена”. Генералният адвокат Леже, в заключенията си по делото Conseil/Hautala³² също изтъква, че „същността на прокламираните в Хартата права, не позволява тя да бъде считана за обикновена декларация на морални принципи, която няма последици.” В решението си по делото Max mobile³³, Първоинстанционният съд възприема тази логика и определя, че „правото на добра администрация е част от общите принципи на правовата държава…, както това потвърждава чл. 47 от Хартата на основните права”. В друго свое решение – Philip Moris³⁴, ПИС подчертава, че макар да няма обвързващо действие, харта „показва значението, което имат в общностния правен ред правата, които прокламира”. Засега обаче, Съдът на европейските общности отказва да заеме подобна позиция, независимо от изводите на генералните адвокати, а в някои случаи и позициите на страните³⁵. Така ролята на Хартата на основните права в общностния правен ред остава ограничена в очакване на интегрирането й в първичното общностното право.

В хода на приемане на Договора за Конституция на Европа, интегрирането на Хартата на основните права в Европейската конституция се налага като естествено решение, въпреки противопоставянето на Великобритания и Ирландия. Хартата е включена в нейната цялост, без да бъдат извършвани каквито и да е съществени промени. Предвидени са определени допълнения, гарантиращи, че обвързващото действие на Хартата няма да има за последица разширяването на компетентността на Съюза – чл. ІІ-111, § 1 и § 2, също както и разпоредби, даващи насоки относно тълкуването и прилагането на уредените в Хартата права – чл. ІІ-112, § 4. Направено е и разграничение между субективните социални права и правата-принципи – чл.ІІ-112, § 5 и § 7. Конституцията предвижда също, че при прилагането на предвидените в Хартата права следва да се имат предвид и обясненията, изготвени от Президиума при нейното приемане – чл. ІІ-112, § 8. Конституционният договор има за последица разширяване на обхвата на предоставяна защита и доколкото е предвидено премахването на стълбовата структура и пълното подчиняване на Третия стълб на Контрола на СЕО.

Приемането на Хартата на основните права и на Европейската конституция поставят отново на дневен ред въпроса за необходимостта от разширяване достъпа на частни лица до общностния съд. Чл. ІІІ-365, § 4 на Конституционния договор предвижда изменение в реда за оспорване на недействителни актове на Общностното право, като смекчава в известна степен условията за оспорване на актове от частни лица. Според чл. ІІІ-365, § 4 всяко физическо и юридическо лице може да атакува подзаконови европейски актове, „които го засягат пряко и които не съдържат изпълнителни мерки”. По този начин условието едно лице да бъде „индивидуално засегнато”, за да бъде активно легитимирано да подаде жалба за обявяване на недействителен на даден акт на общностното право, което сериозно препятства достъпа до Съда в Люксембург, отпада за категорията на подзаконовите нормативните актове на общностното право³⁶. Това решение несъмнено повишава ефективността на общностния механизъм за защита правата на човека, като разширява възможността на частноправните субекти да търсят защита на своите основни права пред общностната юрисдикция.

Приемането на Хартата на основните права на ЕС от Европейския съвет в Ница и включването й като Част ІІ на Конституционния договор бележи възможността за навлизане на механизма за защита правата на човека в ЕС в нов етап на развитие³⁷. Липсата на задължителна сила на Хартата и блокирането на влизането в сила на Европейската конституция обаче засега отлагат във времето постигането на това качествено ново ниво на защита на правата на човека в прания ред на европейското обединение. Така към настоящият момент, развитият от СЕО механизъм за защита правата на човека остава основната гаранция за зачитане правата на личността, която е предвидена в правото на европейското обединение.
* * *