2. Обезпечаване на изпълнението на задачите на агенциите с наличните ресурси 5

1. Въведение

Децентрализираните агенции са присъщ елемент на функционирането на Съюза. Те допринасят за изпълнението на различните политики на Съюза, подпомагат процеса на вземане на решения, като обединяват специализирани експертни знания и умения, и също така допринасят за постигането на видимост на Съюза в държавите — членки на ЕС. В продължение на 35 години са създадени 32 децентрализирани агенции, които да изпълняват най-разнообразни задачи. Общият брой на персонала и субсидията от ЕС за агенциите значително нараснаха с течение на времето поради създаването на нови агенции и разширяването на задачите на съществуващите агенции.

Агенциите бяха създадени в зависимост от всеки отделен случай и процесът не се съпътстваше от обща стратегическа визия за тяхната ролята и място в Съюза. След размисъла, започнат със съобщението на Комисията „Европейските агенции — Пътят напред“¹, Европейският парламент, Съветът и Комисията проведоха задълбочени междуинституционални дискусии. Този размисъл доведе през юли 2012 г. до одобряването на общ подход към децентрализираните агенции, и по-конкретно с цел разрешаване на редица управленски проблеми, свързани с нарастващия брой агенции, в момент, в който се очаква рационализирането на дейностите и подобряването на работата да допринесат за повишаването на ефективността. Общият подход намери израз в специална пътна карта, по която Комисията редовно ще информира Европейския парламент и Съвета.

За да бъде завършен този цялостен подход към децентрализираните агенции, в това съобщение се представя програмиране на броя на персонала и на размера на субсидиите за всяка децентрализирана агенция по новата многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2014—2020 г. Това програмиране трябва да бъде съвместимо с таваните на разходите в МФР, както и с 5 %-то намаление на персонала за пет години, приложимо за всички институции, органи и агенции, включени в проекта на междуинституционално споразумение относно бюджетната дисциплина, сътрудничеството по бюджетните въпроси и относно доброто финансово управление², по който Европейският парламент, Съветът и Комисията постигнаха съгласие. Въз основа на това Комисията възнамерява да се договори с Европейския парламент и със Съвета за нуждите от средносрочни ресурси на децентрализираните агенции.

Общият интерес от упражняване на надлежен контрол върху изменението на административните разходи и броя на служителите на всички институции и органи на ЕС е илюстриран с графиките по-долу. Те показват постоянното нарастване на общия размер на средствата, които отпуска ЕС, и на общия брой длъжности по щатно разписание в децентрализираните агенции от 2000 г. насам, което отчасти се дължи на факта, че броят на агенциите нарасна от 12 през 2000 г. на 32 сега.

Общият финансов принос на ЕС, обхващащ разходите на децентрализираните агенции, е нараснал осем пъти — от 95 млн. EUR през 2000 г. на 775 млн. EUR в бюджета за 2013 г.

Аналогично общият брой на длъжностите в щатните разписания на децентрализираните агенции нарасна четири пъти от 1 486 през 2000 г. на 6 050 през 2013 г.³

Това съобщение определя рамката за изменението на разходите и човешките ресурси на децентрализираните агенции в съответствие с МФР, като същевременно се обръща внимание на нуждите на наскоро създадените агенции и нуждите вследствие на новите задачи, възложени на агенциите от законодателния орган.

2. Обезпечаване на изпълнението на задачите на агенциите с наличните ресурси

2.1. МФР за периода 2014—2020 г.: ограничения за изменението на ресурсите на агенциите

Изменението на персонала и бюджетните кредити на децентрализираните агенции през периода 2014—2020 г. се ръководи от две общи ограничения: от една страна, индикативните финансови пакети за разходите на агенциите по функции от новата МФР за периода 2014—2020 г.; от друга страна, целта да се намали персоналът на агенции с 5 % за 5 години. Също както за останалите служители на ЕС това ще бъде придружено от удължаване на работното време на персонала без съответно увеличение на заплатата.

За да се гарантира, че нуждите се посрещат при спазване на тези ограничения, Комисията групира агенциите в три категории в зависимост от степента на зрялост и очакваното изменение на задачите на всяка агенция до 2020 г.:

• 
  агенциите с нормален ритъм на функциониране са утвърдени агенции със стабилни задачи;
  
• 
  агенциите с нови задачи имат част, която функционира с нормален ритъм, чиито задачи не се променят от предходните години, но които имат и допълнителни или променени задачи, изрично предвидени с изменение на регламента, с който се създават, или в случай че се предвижда допълнителни задачи, които вече са предвидени в първоначалния регламент, да влязат в сила на по-късна дата; и
  
• 
  агенциите в начална фаза, които са създадени наскоро и все още не са достигнали стабилно състояние.
  

Освен ако агенциите решат да намалят персонала с 5 % в началото на периода, ще бъде приложено годишно намаление в размер на 1 % в продължение на пет години за всички децентрализирани агенции взети заедно. Първият 1 % намаление е включен в проектобюджета за 2014 г.⁴ Изчисляването на 5 %-то намаление се основава на броя на длъжностите за 2013 г. (включително с проект на коригиращ бюджет № 4/2013), с изключение на агенциите, които вече са намалили своите служители през 2013 г. в сравнение с 2012 г.

Намаляването на длъжностите с 5 % означава да се намали общият брой на длъжностите с 303. При все това, като се отчете фактът, че някои агенции⁵ вече намалиха своето щатно разписание с 27 длъжности през 2013 г., нетното намаление е намаление с 276 длъжности от общо 6 050 длъжности, разрешени през 2013 г. Това води до общо 5 774 длъжности, без в тази бройка да фигурират 30-те длъжности, прехвърлени от Комисията в рамките на делегирането на задачи на Европейската агенция за ГНСС (GSA) (вж. точка 2.4 по-долу).

2.2. Съчетаване на общото намаление на персонала със създаването на резерв за преразпределение

За да се постигне общото намаление с 5 % на длъжностите в щатните разписания на агенциите за пет години, като същевременно се посрещат нуждите от допълнителни човешки ресурси в някои агенции, Комисията предлага да се създаде резерв за преразпределение чрез ежегодно облагане с налог от 1 % на длъжностите на всички агенции⁶. Събраните с помощта на налога длъжности ще бъдат отпуснати на агенциите в начална фаза и на агенциите с нови задачи, за които е необходимо да се увеличи броят на длъжностите по щатно разписание.

Важно е да се отбележи, че създаденият с налога резерв за преразпределение ще бъде съставен от длъжности, които ще бъдат предоставяни, и не означава прехвърляне на лица между агенциите. Тази мярка няма за цел да се затрудни функционирането на агенциите, а напротив, да се постигне по-нататъшно рационализиране и да се създаде известна гъвкавост в разпределението на длъжностите, като същевременно се спазват общите бюджетни ограничения.

2.3. Оценяване на нуждите на различните агенции спрямо наличностите в резерва за преразпределение

Комисията направи задълбочена оценка на очакваните нужди на агенциите от персонал за периода 2014—2020 г., включително като разгледа възможностите за синергии и рационализиране. Това ѝ позволи да определи нуждите на отделните агенции от персонал, които могат да бъдат посрещнати през следващите седем години по начин, съвместим с ограниченията, определени от МФР („признати нужди“, възлизащи на 346 допълнителни длъжности за периода 2014—2020 г.). Комисията предлага да се отпускат наличните всяка година длъжности от резерва за преразпределение в зависимост от признатите нужди на отделните агенции. По този начин за новите задачи се осигуряват, доколкото е възможно, съответните ресурси.

За всяка агенция оценката на нуждите отразява новите задачи и разширяването на съществуващите такива, които произтичат от одобрени от законодателния орган правни актове, от вече приети от Комисията предложения и от предложения, обявени от Комисията и понастоящем намиращи се в подготвителната фаза. При извършването на тази оценка бяха взети под внимание и допълнителните задачи, възложени на агенциите от Европейския парламент и Съвета по време на законодателния процес. При оценяването са взети предвид областта на дейност на агенцията, естеството на всички нови задачи и равнището на експертните знания, необходими за тяхното изпълнение. Освен това оценката обхвана и капацитета на агенцията за поемане на нови задължения при настоящата ѝ организация, като се вземат предвид потенциалното повишаване на ефективността и синергиите в рамките на съществуващите ѝ задачи. Доколкото е възможно и в зависимост от наличието на длъжности, които ще бъдат преразпределяни всяка година, отпускането на персонал през седемгодишния период следва плана за изпълнение на дейностите, предвидени в съответния правен акт или правно предложение, като същевременно се цели плавно постепенно въвеждане на допълнителни длъжности. В предложените разпределения са взети предвид и новите регулаторни задачи на агенциите, резултатите от които са предпоставка за изпълнението на политиките и програмите на Съюза.

Оценката на нуждите на всяка агенция от персонал ще оправдае увеличаването на персонала на значителен брой агенции през първите години от периода 2014—2020 г., за разлика от по-постепенното въвеждане на допълнителни длъжности през периода като цяло. Въпреки това Комисията предлага да се запази стабилен годишният налог от 1 % за резерва за преразпределение през периода 2014—2018 г., за да се даде възможност на агенциите, които са нетни вносители в резерва, достатъчно време, за да се адаптират към намаляването на длъжностите, и за да се позволи на другите агенции да въведат постепенно допълнителните длъжности. Поради това Комисията предлага допълнителните длъжности да се отпускат съобразно с наличните в резерва за преразпределение длъжности, като се дава приоритет на агенциите с най-неотложните нужди от допълнителни длъжности. Такъв постепенен подход позволява да се посрещат всички признати нужди от нови длъжности до 2018 г.⁷

2.4. Разграничение между задачи и ресурси на агенциите и на Комисията

Задачите на децентрализираните агенции по принцип отразяват обединяването на дейностите и ресурсите от националните органи в автономен орган на равнище ЕС, за да се отговори по-добре на предизвикателствата с ясно европейско измерение. За такова обединяване вземат решение Парламентът и Съветът в съответните законодателни актове. По принцип Комисията не делегира задачи по изпълнението на децентрализираните агенции, по-конкретно поради сложните проблеми, свързани с управлението, до които това би довело, и по-специално що се отнася до ролята на управителния съвет, разделението на задачите и техния контрол чрез процедурата на Комисията за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. По тази причина всяко делегиране на задачи трябва да бъде надлежно оправдано от особеностите на задачите и от специфичните експертни знания на страната, на която се делегира, като същевременно се гарантира добро финансово управление и ефективност на разходите. Всяко прехвърляне на задачи от Комисията на агенция чрез споразумение за делегиране следва да се съпътства от намаление на персонала на службите на Комисията, за да се компенсира увеличението на персонала на агенцията, при полагане на усилия за постигане на синергии и повишаване на ефективността.

Един конкретен случай на делегиране на задачи се отнася до задачите, които се предлага да се възложат на Европейската агенция за ГНСС (GSA) през етапа на експлоатация на програмите „Галилео” и EGNOS, съгласно изложеното по-подробно в точка 5.2 по-долу. Комисията е на мнение, че агенцията може най-добре да изпълни тези задачи по изпълнението, и предложи агенцията да поеме съответните задачи през периода 2014—2020 г. За тази цел Комисията ще намали своето щатно разписание с 30 длъжности (над целта от намаление на персонала на Комисията с 5 %), за да се компенсира увеличението на щатното разписание на GSA. Тъй като това увеличение на длъжностите се компенсира от намаление на персонала на Комисията, с тези длъжности се надвишават допълнителните длъжности от резерва за преразпределение, описан в точка 2.2 по-горе.

2.5. Финансиране на европейските училища

В началото на новия период на МФР Комисията предлага да се уеднаквят механизмите за финансиране на т.нар. европейски училища от тип II⁸, като училищните разходи за децата на служителите на агенциите в училища от тип II се покриват от бюджетите на агенциите, за да се третират еднакво всички агенции. Към настоящия момент училищните надбавки за децата на служителите на агенциите са за сметка на бюджета на агенцията, когато в близост няма училище от тип II. Въпреки това разходите се финансират по функция 5 (Администрация), когато бъде създадено училище от тип II. Комисията предлага допълнителните разходи за бюджетите на агенциите вследствие на промененото финансиране на училищата от тип II (около 28,4 млн. EUR за периода 2014—2020 г.) да се компенсират чрез съответно увеличаване на средствата, които отпуска ЕС за съответните 10 агенции⁹.

3. Програмиране на човешките и финансовите ресурси на агенциите за периода 2014—2020 г.

3.1. Класифициране на агенциите: отражение върху ресурсите на агенциите

По принцип, както бе очертано по-горе, предложеното равнище на средствата, които отпуска ЕС за отделните агенциии, и броят на техния персонал през периода отразяват етапа на развитието им. Класифицирането на агенциите като агенции с нормален ритъм на функциониране, агенции с нови задачи и агенции в начална фаза осигурява рамка за оценяване на нуждите на агенциите на индивидуален принцип: по принцип агенциите, които са създадени наскоро или на които наскоро са възложени нови задачи, се нуждаят от допълнителни бюджетни кредити и допълнителен персонал, за да изпълняват задачите, свързани с новия или разширения им мандат, докато агенциите с нормален ритъм на функциониране имат стабилни структури и бюджети.

Последиците от класифицирането на отделните агенции по отношение на нуждите от човешки и финансови ресурси през периода 2014—2020 г. са изложени по-подробно по-долу.

3.2. Приноси към резерва за преразпределение: агенции с нормален ритъм на функциониране и частта с нормален ритъм на функциониране на агенциите с нови задачи

По правило Комисията предлага следното изменение на човешките и финансовите ресурси на агенциите с нормален ритъм на функциониране:

• 
  Длъжности по щатно разписание: 5 %-то намаление на персонала за 5 години се комбинира с годишен налог от 1 % за резерва за преразпределение през периода 2014—2018 г., както е посочено по-горе;
  
• 
  Друг персонал: очаква се броят на външния персонал (изразен в еквиваленти на пълно работно време — ЕПРВ) да следва общото намаление на длъжностите по щатно разписание, и по-специално през годините, през които броят на длъжностите се намалява, чрез строг подход към общия размер на средствата, които ЕС предоставя на агенциите, съгласно посоченото по-долу;
  
• 
  Средства от бюджета на ЕС: също с оглед на годишното намаление на персонала и налога за резерва за преразпределение, средствата, които отпуска ЕС на агенциите с нормален ритъм на функциониране, се запазват постоянни в номинално изражение на равнището на средствата от ЕС през предходната година. Когато агенцията достигне целевия брой на своя персонал, към отпуснатите от ЕС средства се прилага стандартният дефлатор.
  

В точка 5 по-долу се прави преглед на агенциите, които са създадени наскоро или които имат нови задачи, както и които ще се нуждаят от допълнителни ресурси с течение на времето, в сравнение с общите правила за човешките и финансовите ресурси, прилагани за агенциите с нормален ритъм на функциониране (или частта с нормален ритъм на функциониране на агенциите с нови задачи), съгласно посоченото в точка 3.2 по-горе.

По отношение на броя на персонала на агенциите в начална фаза приносът към 5 %-то намаление на персонала и приносът към резерва за преразпределение, взети от тези агенции, систематично се компенсират чрез съответно отпускане на длъжности от резерва за годините, през които агенцията все още е в начална фаза на функциониране, най-късно до 2015 г.: от 2016 г. нататък всички агенции се считат или за агенции с нормален ритъм на функционране, или за агенции с нови задачи.

Като отправна точка общите правила за агенциите с нормален ритъм на функциониране, посочени в точка 3.2 по-горе (т.е. 5 % намаление на персонала за 5 години, годишен принос от 1 % за резерва за преразпределение за периода 2014—2018 г., както и номинално постоянен финансов принос на ЕС за дейностите с нормален ритъм на функциониране) се прилагат също спрямо агенциите с нови задачи и агенциите в начална фаза. Средствата от ЕС след това се коригират, за да се вземат предвид допълнителните длъжности, които трябва да бъдат отпуснати, въз основа на средните разходи и корекционния коефициент, приложим за местоположението на агенцията.

Когато е приложимо, разходите също се коригират, за да се вземат предвид планираните специфични елементи, свързани с новите задачи (например за информационните системи), или еднократните разходи за сгради, в съответствие с процедурата, предвидена за строителните проекти в член 203 от Финансовия регламент¹⁰.

4. Основни резултати от инициативата

Тази част представя основните резултати от инициативата с цел програмиране на ресурсите за децентрализираните агенции през периода 2014—2020 г. както от гледна точка на броя на персонала, така и от гледна точка на размера на субсидиите.

4.1. Брой на персонала: постигане на 5 % намаление на персонала за пет години

4.2. Резерв за преразпределение

През периода 2014—2020 г. резервът за преразпределение, образуван благодарение на годишния налог от 1 %, който се прилага за всички агенции, позволява преразпределянето на около 193 длъжности от агенциите с нормален ритъм на функциониране към агенциите в начална фаза и агенциите с нови задачи. Освен това агенциите с нови задачи и агенциите в начална фаза предоставят общо 123 длъжности в резерва. Заедно с прехвърлените 30 длъжности от Комисията към GSA това позволява да бъдат отпуснати 346 допълнителни длъжности за покриване на нуждите през периода. Нетният ефект от длъжностите, отпуснати на агенциите в начална фаза и агенциите с нови задачи посредством резерва за преразпределение, върху броя на длъжностите на тези агенции е следствие от 5 %-то намаление на персонала, от годишния налог от 1 % за резерва за преразпределение и от отпускането на допълнителни длъжности от резерва.

Приложената таблица в приложение II показва как 5 %-то намаление на персонала, годишният налог от 1 % за резерва за преразпределение и отпускането на допълнителни длъжности от резерва се отразяват на броя на длъжностите, предвидени за всяка агенция поотделно през 2020 г.

4.3. Средства от бюджета на ЕС: индикативни финансови пакети, съвместими с таваните в МФР

В обзорната таблица по-долу е показано изменението на предвидените в това съобщение средства, които отпуска ЕС за децентрализираните агенции, по цени от 2011 г. и по текущи цени. За всяка функция за всяка година програмираният размер на разходите е съобразен с индикативните финансови пакети за разходите на агенциите по функции, включени в разбивката на таваните в МФР от заключенията на Европейския съвет от заседанието му на 7 и 8 февруари 2013 г.