Атанас семов, Кръстопътните дилеми на ес – между суверенитета и интеграцията – в: Ингрид шикова (съст.), Европейският съюз на кръстопът, уи „Св. Кл. Охридски”

С., 2014, стр. 9

Юридически факултет на СУ,

директор на Института по Европейско право,

заместник-председател на Българската асоциация по Международно право,

Главен редактор на Международния журнал по ядрено право – Париж

Увод: Да обичаш Обединена Европа изисква силно да критикуваш слабостите ù!

2014 година се очертава ключова. Навършват се 50 години историческото решение по делото Costa/ENEL, прогласило примата на интеграционното право над националното. Отбелязваме 25 години от падането на Берлинската стена и 10 години от източното разширяване на ЕС. Изпълват се 5 години от влизането в сила на Договора от Лисабон. И предстои да се определят нов Европейски парламент, нова Европейска комисия с нов председател, нов Председател на Европейския съвет и нов Върховен представител на ЕС.

Да си европесимист напоследък е модерно. Не е непременно съвсем ясно какво означава. В някои държави евроскептицизмът се превърна и в удобно убежище на политическото празноговорене. Сякаш още по-неясно обаче е какво означава да не си европесимист. И сякаш малцина осъзнават, че Обединена Европа не е създадена за обичане – тя не е музикален стил или литературно произведение. Обединена Европа е бизнес, Обединена Европа е пространство, Обединена Европа е състояние – на общи интереси, на общи инструменти и най-вече на общи ценности.

Затова според мен да обичаш Обединена Европа изисква силно да критикуваш слабостите ù. Именно за да става по-силна, по-жизнена, по-полезна.

А днес Обединена Европа страда от много слабости. Можем дори да кажем, че тя е силна въпреки слабостите си – и именно това е доказателство, че пред интеграционния проект има много бъдеще!

В последните 10 години обаче бремето много натежа:

• 
  Все по-очевидна е тежката липса на добро лидерство. Не бе достатъчно временното добро партньорство между най-важните държави в ЕС Франция и Германия, изразено в уникалния политически тандем, наречен Меркози. Днес Франция и Германия все по-често са на различни позиции – далеч не само относно бъдещия председател на ЕК, нито само по въпроси, по които левицата и десницата са традиционно с различни виждания…
  
• 
  Все по-тежко е объркването за мястото на ЕС на световната сцена и за отношението му към САЩ, Русия и Китай. През 2014-а особено към Русия. Че Русия е труден въпрос няма съмнение, но и че Европа трудно намира отговор е също несъмнено… Впрочем очевидно е, че това се превръща в огромен проблем и за България, разкъсана между разнопосочната тяга на лоялността, историята и непосредствените икономически интереси… Разноговоренето в Европа продължава да бъде по-чуваемо от единните позиции.
  
• 
  Продължава да се вижда пълният хаос в европейското разбиране на европейския Изток – както на тази негова част, която вече е в ЕС (например България и Румъния, а дори и Гърция 30 години след присъединяването ù), така и по отношение на другите държави в региона – кандидати за членство или още некандисали… Вече е тягостен факт: Брюксел не познава и изобщо не разбира Букурещ, Белград, Благоевград и Битоля, за Бурса да не говорим! Нито чиновничеството на ЕС, нито политическите елити на водещите западни държави показват разбиране на много специфичните проблеми на Балканите – те нямат дори идея за странностите на нашия регионален характер и особено за дълбоките разлики в отделните национални характери. 20 години след обръщането на Европа към Балканите тя все още не разбира, че звученето на универсалните демократични ценности е съвсем различно в тоналността на балканската регионална мелодия и още повече в отделните национални запеви. Във Франция хората гласуват, за да властват над властта, в България – за да вземат по 20 лева… В Германия хората лъжат само ако е неизбежно, в Гърция е неизбежно да те излъжат! В Лондон е вероятно румънец да ти открадне чантата, в Букурещ е невероятно румънец да не ти открадне чантата…
  

• 
  И след огромното, неподготвено и необяснено на западния човек разширяване на Изток, Европа продължава да се гърчи в нескончаемия спор: повече власт за Брюксел или в никакъв случай повече власт…
  

1. 
   Разширяване – до къде?
   

Къде са границите на Европа? До къде може и до къде трябва да стига интеграционният процес? Има ли той и трябва ли да има лимит? Очевидно е, че отговорите на тези въпроси и занапред ще се търси в движение, понякога след присъединяването на някоя поредна неприятна изненада…

Българите от своя страна все още се мъчим с въпроса: Ние в Европа ли сме? Неприятна изненада ли се оказахме? В коя Европа сме наистина – географската, историческата или и ценностната? Какво друго, освен разкопките и директивите, ни прави европейци? И какво ни различава болезнено от западната цивилизация… Дали това, че мразим корупцията само докато не се открие възможност да се включим в нея; дали това, че продължаваме да смятаме закона за „врата в полето” и че продължаваме да вярваме, че не е грях да откраднеш от баща си и от държавата…

И дали объркването ни не се дължи на обърканите позиции на самия ЕС – и най-вече на неговата хаотична през годините Европейска комисия. Какво ще стане например, ако се хване някой да сравни нейния доклад за България и Румъния от 2013 г. с онзи от 1999 г. , когато, за да предложи започване на преговори, констатира „че сме покрили първия критерий – стабилни институции, гарантиращи законността, демокрацията и правата на човека”. В кой от двата доклада ЕК е необективна и мотивирана не от реалността, а от геополитически интереси? И само това да беше… Ами Турция кога и как покри този критерий, та също започна преговори – и то преди близо 10 години?!

Дали вече не се създава впечатлението, че Европа е отзивчива мома – за всеки, който я поиска? И кой има полза от това впечатление? Допринася ли например то за европеизацията на Турция – или тъкмо напротив, създава усещането, че критериите за членство не са мяра, а параван… И ние с румънците – като влязохме в ЕС неготови – това ползи или повече вреди ни донесе?

Винаги съм твърдял: големият смисъл от влизането в ЕС на държави като нашата е в кандидатстването, в съобразяването с критериите и ценностите, в европеизирането, във влизането в европейския коловоз на защитени законност и права. Но заради своите политически повели и Европа, и ние претупахме подготовката за членство, сведохме я до процедури и състезание по затваряне на „преговорни глави”, от което в главите ни остана само споменът за затворените реактори… Впрочем там пък за какво лицемерие ставаше дума! За има-няма 7 милиарда евро. Точно толкова, колкото трябваше да получим през първите 7 години, но не ги получихме – но и не продадохме ток пак за толкова…

И проблемите с превода продължават: през 2014 г. Борозу говори за незачетената европейска законност в България, а Франсоа Оланд посещава Истанбул и не отваря нито дума за потъпканата на площад „Таксим” европейска демократична идея… Да отидеш в Турция и да не отвориш нито дума за правата на човека?! Европейски ценности…

Темата за огромната грешка с признаването на независимостта на Косово няма да подхващам – боя се, че това е болест, която ще пръска метастази из целия Балкански полуостров през целия ХХІ-и век…

2. 
   Задълбочаване – до кога?
   

И най-еврооптимистичният прочит на тази опростена философия на интеграцията обаче не ни отдалечава от все така актуалната дилема: задълбочаване до кога? Още власт – до колко? Още зависимост от Брюксел – на каква цена? Още бюрокрация – на какво отгоре? Още по-сложни механизми – но с каква ефективност?

Тези въпроси са преди всичко политически – те са управленски и ценности въпроси. Изправя ли ни интеграционният процес през необходимостта от пълно (а не плахо, както досега) преосмисляне на понятието за суверенитет и смисъла му? Ще продължи ли Обединена Европа да бъде Европа на Отечествата – каквато съм убеден, че трябва да бъде – или неизбежно в един момент ще установим, че тайно и полека наистина сме се превърнали във федерация, все едно как точно ще я наричаме?...

Убеден съм, че прехвърлянето на власт от държавите към Съюза ще продължи. Общата валута изисква повече общи инструменти. Глобалната криза ще ни налага глобализиращи решения. Общите страхове – и еднаквите социални и финансови изисквания на гражданите – ще принуждават правителствата да търсят общи или еднакви решения.

Но ще го правят правителствата, не самият съюз! Мисля, че интеграцията ще продължи чрез завръщане към междуправителствения подход. През декември 2013 г. по време на церемонията по обявяването му за Почетен доктор на Софийския университет големия европейски ум проф. Жан-Пол Жаке, дългогодишен главен юрист на ЕС, заяви ясно: на ЕС не му трябва повече власт, а по-добро осъществяване на вече предоставената власт.

Но това няма да е достатъчно. В някои материи се създадоха – и ще се създават още – нови общи инструменти. Но ги създават и ще ги създават правителствата. Не виждам как ще поддържаме стабилна единна валута без единно финансово управление (малко европейско правителство?). Явно пак ще има правило с изключения. И макар с много мрънкане, с безкрайни преговори и мъчителни ратификации, ДЧ ще предоставят („споделят”) все повече власт…

Оттеглящият се успешен първи постоянен председател на Европейския съвет Херман Ван Ромпой се принуди неотдавна да заяви ясно: „Дилемата днес не е интеграция или междуправителствено сътрудничество, а междуправителствено сътрудничество или нищо!”

3. 
   Довършване – колко още?
   

След тежки преговори, пазарлъци, превземки и открито лицемерие, през 2009 г. Договорът от Лисабон стана факт. За да констатираме, че основната полза от влизането му в сила, е… че влезе в сила. Че „отпуши” процесите и показа, че ЕС все още е способен да върви напред. Но за основните решения относно институциите си позволявам да смятам, че се приложи формулата „разбрахме се, че сме се разбрали, докато не се разберем, че трябва да се разберем за друго”… „Неотложните” промени относно мнозинството в Съвета се прилагат едва от 2014 г., „наложителното” намаляване на броя на членовете на ЕК, за което се бяхме „разбрали”, се отлага с още един мандат (поне), защото през 2014 г. се разбрахме друго…

Иначе 14 години след Ница и 13 години след неизбежната констатация с Декларацията от Лаакен (2001), че и Ница не е постигнала желаното, задачите от Лаакен остават неизпълнени и неизпълняеми:

• 
  ЕС – по-близо до гражданите? Вижте дори само малоумието с шумно прогласената гражданска инициатива – инструментът за преодоляване на брюкселския бюрократизъм бе уреден с регламент, който сам е ненадминат пример за абсурден бюрократизъм! Вижте и изборите за ЕП от май 2014 г. – какво друго показва успехът на крайните евро-отрицатели, ако не колко далеч от гражданите все още остава ЕС!
  

• 
  ЕС – по-силен на световната сцена? С досегашния Върховен представител това очевидно не се получи. Политическите пазарлъци между големите държави са необходими, но очевидно не дават достатъчна гаранция за качеството на номинациите. Дошла в резултат на тежък компромис, външната баронеса на Европа си остана компромисна и в дейността си бе по-скоро безпомощна, отколкото ефикасна …
  
• 
  Ами другата помпозна измишльотина – приобщаването към европейските решения на националните парламенти? Прилагането вече 5 години на новия механизъм ясно показа – 0 % резултатност…
  

Определението „дилема” не е пресилено. Но и драматизирането му е неуместно. Европейският съюз е уникална конструкция – наричаме я наднационална, на други езици по-точно „над-държавна”. Той е принципно различен от международните организации – осъществява мащабни властови правомощия и е преди всичко управленска структура. Но не е държава – а се състои от суверенни държави и се основава на тях. Правопорядъкът му се основава на особен затворен кръг: държавите са „господари” на Учредителните договори, които уреждат правилата за господството на Съюза. ЕС се подчинява на строги правила относно… подчинението на държавите. Разполага с много широки предоставени компетенции, но е категорично лишен от компетентност за компетенциите. ЕС не е конституционогоден субект, той не притежава и не може да притежава суверенитет. Суверенитетът е характеристика на съставляващите го държави. Затова не е и не може да бъде разглеждан или дори уподобяван на федерална държава, нито дори на каквато и да е федерация.

Всяко превръщане на ЕС във федерална структура го лишава от интеграционния му смисъл и би довело до нещо друго, според мен и нещо невъзможно или поне ненужно. Европейското обединение е силно като обединение на държави, държавите ще бдят над него, докато той бди над суверенитета и идентичността им.

Формулата „Европа на Отечествата” не е и не може да бъде остаряла – това според мен е единствената възможна формула. Именно така мисля трябва да се чете и новата разпоредба на чл. 4 на Договора за ЕС след Лисабон. Тя събира във фокус трите ключови елемента на уникалната интеграционна конструкция: предоставена власт, запазен и защитен суверенитет, лоялно сътрудничество. Съществен принос за това разбиране даде и Съдът на ЕС в Люксембург с новата си, понякога дори изненадваща, практика от последното десетилетие.

1. 
   Дилемите на държавите-членки.
   

Някои от познатите ни механизми показват тежки пороци. Достатъчно е да видим дори само поредната серия преговори – а всъщност сметки, пазарлъци и открити борби за надмощие – около формирането на новата комисия след изборите през май 2014 г. И да се попитаме: а къде отиде разбирането за наднационален характер на ЕК и изискването за независимост на нейните членове, на първо място от държавите, най-вече всеки от своята… Мисля, че по въпроса независими ли са комисарите отдава вече не се правят опити дори за превземка – всяка държава се бори за поста на „своя” комисар, масово дори правителствата говорят за комисарите като за свои „представители” – въпреки, че според нормата на УД комисарите са точно обратното на „представители на държавите”.

Ще си позволя дори да определя преговорите за определяне на новия председател на ЕК като „битката за Лондон”. Не е грешка, не става дума за Брюксел. Големият скрит въпрос е дали водещите държави – и най-вече Германия и Франция – ще направят жест към Обединеното кралство в търсене на по-голяма сговорчивост на Камерън в предстоящото „предоговаряне на условията за членство” на неговата държава, с което той се ангажира така категорично, както и с несъгласието с кандидатурата на г-н Жан-Клод Юнкер. Но европейският политически елит прибърза да създаде у гражданите неоснователното очакване да бъде избран за председател на ЕК именно предварително посочения кандидат на победилата партия – нещо, което изобщо не следва от новата редакция на разпоредбата в ДЕС. Поради това тези преговори ще са най-сложните досега – показва го и промяната само в рамките на дни на позицията на най-влиятелния политик в Европа – германският канцлер Ангела Меркел…

Още повече, че през 2014 г. се очертава ключова: предстои да се определят не само нов председател на ЕК с нови 27 други комисари, но и нов председател на Европейския съвет – позиция с вече доказано огромно значение, дори, позволявам си да твърдя, с по-голямо значение от тази на председателя на ЕК; нов Върховен представител на ЕС за външните отношения и сигурността – позиция, която най-сетне трябва да се напълни със съдържание; председател на Европейския парламент (също с все по-голяма роля) и на отделните парламентарни групи (също с голямо значение), нов председател на Европейската централна банка (и той с все повече тежест).

Предстои да видим дали идеята за общ европейски интерес няма да потъне в „Бермудския триъгълник” на наднационалната власт: Брюксел, Франкфурт, Люксембург.

Като не забравяме нито за миг „ъглополовящата” роля на Лондон. Защото видяхме колко проблемна може да бъде тази роля (подкрепяна по различни поводи от Ирландия, Дания, Чехия, Полша…) по повод компрометираната от компромиси Харта за основните права на ЕС. Уникален акт на интеграцията, в който за първи път беше закрепен изрично принцип за неприлагане на принципите за прилагане на Правото на ЕС…

Ролята на Люксембург в този властови „триъгълник” пък виждаме много ясно в последните 3 години по повод присъединяването на ЕС към ЕКПЧ. Присъединяване, за което засега е валиден рефренът на лятната песничка „а дано, ама надали!”… Видяното досега сякаш представя волята на държавите-членки в стил „искахме само да се знае, че сме поискали…”.

Струва ми се, че пред 28-те правителства – или поне пред онези 4 от тях, които имат водеща роля – най-съществената дилема е да се научат да успешно да преодоляват дилемите. Това не е ефектна игра на думи – успешната защита на националните интереси не може да преминава през самоцелен инат или демонстрация на сила. Само способността да убеждаваш другите може да гарантира защита на интересите ти. Британският първи министър Дейвид Камерън умее да убеждава. Дано е убеден и до къде има смисъл да демонстрира сила. Защото в Европа външната политика отдавна вече е вътрешна… И опасността от „камеризация”, т. е. раздробяване на ЕС е реална, но надали изгодна някому...

2. 
   Дилемите на ЕС спрямо неговите държави-членки.
   

Другата тежка дилема – впрочем нито нова, нито еднозначна – е какво да се прави с „особеното мнение” на Лондон. Мога да се ангажирам с две прогнози: категоричната, че Обединеното кралство няма да напусне ЕС, и, с известни уговорки, че там по този въпрос през 2017 г. референдум няма да има. Но навярно ще видим още един „британски чек”, като онзи, който Тачър издейства по отношение на общата селскостопанска политика…

Не дилема, а по-скоро безкрайно интересна научна и юрспруденциялна задача, е по-нататъшното изработване на устойчив и разбираем механизъм за зачитане на националната идентичност на държавите-членки. Ревизията от Лисабон категорично подчерта важността на това зачитане. Съдът на ЕС в Люксембург вече цяло десетилетие допринася значително и съзнателно за постигането на диалог с националните конституционни съдилища. На 30 май в БАН проведохме сериозна международна конференция по въпроса за правното положение на интегрираната държава. Там си позволих да говоря за „флирта” на Съда на ЕС с националните конституционни съдилища. Но днес, точно 50 години след историческото произнасяне по делото Costa/ENEL, фактът е безспорен: някои елементи от конституционната идентичност на държавите-членки не могат да бъдат подчинени на съюзни правни норми – принципът на примат на съюзното право е необратимо смекчен! Което го прави по-приемлив… Конституционните съдилища склониха да отправят преюдициални запитвания до Съда в Люксембург, той им отвърна с зачитане на националните конституции. Спомняте ли си симпатичния сериал „Всички обичат Реймънд”. Е, в Люксембург вече всички обичат националните конституции…

Флирт, но спасителен! Акт на мъдрост и далновидност. Е, разбира се, и чудесна територия за научни конференции и изследвания… Само ние ще издадем цял том…

Остава обаче открит и болезнен въпросът за другия аспект на националната идентичност, тесният смисъл на националното. Лъскавата френска доктрина за държавата-нация не е общоевропейска. Класическата формула „Европа на Отечествата” боледува от въпроса „кое е Отечеството?”. Този въпрос няма ясен отговор нито в Барселона, която все по-силно бленува каталунска независимост, нито в Белгия, за която си позволявам да допусна, че е по-вероятно да не просъществува като държава в днешния си вид, нито дори в Шотландия, въпреки че навярно скорошният референдум може да не произведе незабавна независимост. Ако от днешните държави се родят нови, техният статус на член в ЕС навярно ще трябва да мине през нов преговорен процес – и вътрешен, общоевропейски. С не съвсем сигурен завършек…

Но проблемът стои далеч не само пред тези три държави. Част от него е общ: какво ще става с националната идентичност през този така хаотично търкалящ се век? Ще получи ли политическо продължение бизнес-моделът на големите футболни клубове, в които въпрос за идентичността (местна, дори национална) вече изобщо не стои. В най-знаковите отбори на Лондон – „Челси” и „Арсенал” – не играе нито един лондончанин, почти няма и англичани... Централен нападател на футболния символ на Париж „Пари Сен Жермен” е швед от босненски произход… Откакто футболния кьопчо Босман спечели делото, което обяви, че футболните клубове са предприятия, като всички други – с гарантирано свободно движение на „работници”, вече не става дума само за интеграция, нито само за глобализация. Въпросът е какво ще стане с нациите! Краят им – като „краят на цивилизацията” – е преждевременно обявен. Но честният анализ показва, че същите икономически фактори, довели до създаването на нациите в късното средновековие, днес силно търкат с гумичка националните граници. Силно подпира този процес Интернет със своята универсална простота, ако щете и простотия... И глобализираната култура – днес младежите в Чикаго, Чирпан и Съчуан слушат една и съща музика…

При цялата ми любов към френския език, няма как да не видя – човечеството говори английски. Половината български младежи си разказват вицове на латиница….

И все пак – възможно ли е размиване на нациите? Валидни и верни ли са изводите на Захари Стоянов, Иван Хаджийски и Антон Страшимиров, на Тодор Панов, но и на Едуар Баладюр в „Характерът на Франция”, на Жак Атали, на Дайсако Икеда и Аурелио Печей?...

Още по-тежко стои този въпрос за любимата ни България. В една от най-старите държави в Европа с най-тежката демографска катастрофа в света живее най-бързо изчезващата нация – по официални данни на ООН, ЦРУ и ЕЦБ. Присъединяването ни към ЕС жестоко засили този процес. Въпреки, че задграничните българи са най-големият инвеститор в българската икономика. Техните деца се раждат навън – и за тях България ще остане носталгия със странна миризма, каквато са за нас запустелите къщи на дядовците ни на село…

Затова съм убеден, че по повод предстоящото съвсем скоро – през 2018 г. – българско председателство на ЕС ние трябва да предложим като приоритет създаването на цялостна и снабдена с ефикасни инструменти политика за защита и насърчаване на националната идентичност на държавите-членки. За България това е съдбовно важно, за Съюза – изключително необходимо!

В същото време някои други европейски държави бързат напред. Не искат европейският влак да се движи със скоростта на последния си вагон. И затова вече не стои дилема ще има ли „Европа на 2 скорости” – тя отдавна е факт! Общата валута отдавна раздели Европа на две, Шенгенските споразумения – също. И не само те… Много скоро ще видим „Европа на 3 скорости” – и боя се, третата може да е за нас с румънците. Отдавна има и още една – за държави, които могат, но не искат да членуват в ЕС, но успешно се възползват от някои от ползите на интеграцията – най-ярък пример е Швейцария. Ще има и друга скорост: за държави, които искат, но не могат да влязат в ЕС – или ЕС не е готов да ги приеме. На тях ще бъде предложено особено засилено асоцииране, със силни връзки с общия пазар, но без право на глас в управлението му. Там някъде си представям Сърбия, Албания, за Македония се колебая за говоря в единствено число… Навярно подобно ще е решението за Турция – която отдавна и не иска да влиза в Съюза, да се подчинява на тежките му правила, макар и с най-голяма тежест като демографски най-голяма…

Струва ми се очевидно, че Европа не разбира най-голямата заплаха, пред която е изправена: ислямизацията! Ислямизацията е най-големият проблем на Европа през 21-и век! Ако тя не разбере това, ако не вземе адекватни мерки – който са най-спешни именно за нас в България – до края на века чалма ще нахлузи и Айфеловата кула… Въпреки че референдумът за Конституцията за Европа във Франция пропадна и заради опасността от членство на Турция…

А България отново проспива тези процеси, отново нямаме готовност да участваме в тях, дори да ги следим отблизо и компетентно…

Докато перспективата се избистри – а нека не се заблуждаваме, че това ще стане в близкото десетилетие… - ми се иска поне да не се изкушаваме да определяме ЕС като федерация, каквато и да било. Ако може, най-добре е изобщо да не използваме понятието „федерация” по отношение на ЕС – условно или не, с кавички или без, „sui generic”, „нов тип”, „федерация на национални държави” или „федерация на държави и граждани”. ЕС е формация, за която са непригодни и неудобни всякакви стари терминологични костюми – той изисква и налага своя собствена терминология, различна от понятийния апарат както на международното, така и на конституционното право, от които именно интеграционното право ясно да се разграничава. Понятието „федерация” е уморено и принадлежащо на други науки. То обърква и дори плаши. То по-скоро пречи на самия съюз – на доброто му разбиране, на успешното му развитие.