Bg комисия на европейските общности брюксел, 26 2008 com(2008) 119 окончателен 2007/0143 (cod) Изменено предложение за директива на европейския парламент и на съвета

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 119 окончателен

2007/0143 (COD)

Изменено предложение за

(преработена)

(представена от Комисията в съответствие с член 250, параграф 2 от Договора за ЕО)

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

1. Общи коментари

На 10 юли 2007 г. Комисията прие предложение COM (2007)361 (Предложение за Директива Платежоспособност ІІ). Предложението се състои от преработен вариант на 13 съществуващи директиви в застрахователния и презастрахователния сектор и нови разпоредби за платежоспособност (т.нар. Платежоспособност ІІ).

Междувременно Директива 2007/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за изменение на Директива 92/49/ЕИО и директиви 2002/83/ЕО, 2004/39/ЕО, 2005/68/ЕО и 2006/48/ЕО по отношение на процедурните правила и критериите за оценяване за предварителната оценка на придобиванията и увеличението на участия във финансовия сектор¹ беше публикувана в Официален вестник и влезе в сила на 21 септември 2007 г., т.е. след датата, на която предложението за преработения вариант беше представено на законодателния орган. Директива 2007/44/ЕО въведе премени в някои членове от Директиви 92/49/ЕИО, 2002/83/ЕО и 2005/68/ЕО. В резултат на това съществуват ясни несъответствия между текстовете на Директиви 92/49/ЕИО, 2002/83/ЕО и 2005/68/ЕО и съответните части на преработената част от предложението за Директива Платежоспособност ІІ.

Освен това през декември 2007 г. беше постигнато политическо споразумение в Съвета и Европейския парламент по т. нар. Регламент Рим І относно приложимото право по отношение на договорните задължения. Това оказва влияние върху разпоредбите на приложимото право и условията за преки застрахователни договори в преработената част на предложението за Директива Платежоспособност ІІ.

С оглед на горепосоченото Комисията реши да приеме предложение за изменение на приетото през юли 2007 г. предложение за Директива Платежоспособност ІІ.

2. Законодателен подход и правно основание

а) Законодателен подход

Следните 14 директиви в областта на животозастраховането и общото застраховане, презастраховането, застрахователните групи и процедурата по ликвидация бяха преработени в единствен текст по повод на промените, които се направиха във връзка с новата Платежоспособност ІІ:

• 
  Директива 64/225/EИО на Съвета от 25 февруари 1964 година относно премахването на ограниченията относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги по отношение на презастраховането и ретроцесията²,
  
• 
  Първа директива 73/239/ЕИО на Съвета от 24 юли 1973 година за съгласуване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа до упражняването на пряка застрахователна дейност, различна от животозастраховане³,
  
• 
  Директива 73/240/EИО на Съвета от 24 юли 1973 година относно премахване на ограниченията на свободата на установяване в областта на прякото застраховане, различно от животозастраховане⁴,
  
• 
  Директива 76/580/EИО на Съвета от 29 юни 1976 година за изменение на Директива 73/239/EИО относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа до и упражняването на пряка застрахователна дейност, различна от животозастраховане⁵,
  
• 
  Директива 78/473/EИО на Съвета от 30 май 1978 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно съзастраховане в Общността⁶,
  
• 
  Директива 84/641/ЕИО на Съвета от 10 декември 1984 година за изменение, особено по отношение на оказването на помощ на туристи, на Първата директива 73/239/EИО относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно достъпа до и упражняването на пряка застрахователна дейност, различна от животозастраховане⁷,
  
• 
  Директива 87/344/EИО на Съвета от 22 юни 1987 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно застраховките за съдебни разноски⁸,
  
• 
  Втора Директива 88/357/EИО на Съвета от 22 юни 1988 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прякото застраховане, различно от животозастраховането, и формулираща разпоредби за улесняване ефективното упражняване на свободата на предоставяне на услуги и изменяща Директива 73/239/EИО⁹,
  
• 
  Директива 92/49/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на законовите, подзаконови и административни разпоредби, свързани с прякото застраховане, различно от животозастраховането (Трета директива за застраховането, различно от животозастраховане)¹⁰ ,
  
• 
  Директива 98/78/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 27 октомври 1998 г. относно допълнителен надзор върху застрахователни предприятия, които са част от застрахователна група¹¹,
  
• 
  Директива 2001/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 март 2001 година, относно реорганизирането и ликвидацията на застрахователните дружества¹²,
  
• 
  Директива 2002/83/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 ноември 2002 г. относно животозастраховането¹³,
  
• 
  Директива 2005/68/EО на Европейския парламент и на Съвета от 16 ноември 2005 година относно презастраховането¹⁴,
  
• 
  Директива 2007/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 септември 2007 година за изменение на Директива 92/49/ЕИО и Директиви 2002/83/ЕО, 2004/39/ЕО, 2005/68/ЕО и 2006/48/ЕО по отношение на процедурните правила и критериите за оценяване за предварителната оценка на придобиванията и увеличението на участия във финансовия сектор¹⁵,
  

Предложението използва „техника на преработване“ (Междуинституционално споразумение 2002/В 77/01), която позволява значителни изменения в действащото законодателство, без да се приема отделна директива за изменение. Преработеният вариант намалява сложността и прави законодателството на ЕС по-лесно достъпно и разбираемо. Голям брой разпоредби от съществуващите директиви са претърпели измененията от несъществен характер, с оглед подобряване на изработването и яснотата на акта. Изтрити са членове или части от членове, които са остарели. Всички промени са ясно обозначени в текста.

Новите разпоредби за платежоспособността се основават на принципи и следват 4 степенната структура на структура на Ламфалуси за финансовите услуги. Принципите ще бъдат допълнително доразвити посредством правоприлагащите мерки. Новата структура на Ламфалуси ще позволи на новия режим за платежоспособност да се развива успоредно с бъдещата еволюция на пазара и технологиите, както и с международното развитие на счетоводното и застрахователното и презастрахователното регулиране.

б) Правно основание

Предложението се основава на член 47, параграф 2 и член 55 от Договора, които са правната основа за приемане на мерки на Общността за постигане на вътрешен пазар за финансови услуги. Директивата е избрана като инструмент, тъй като това е най-подходящия правен инструмент за постигането на тези цели. Предложните нови разпоредби не надхвърлят необходимото за постигането на набелязаните цели.

Обхватът на приложение на съществуващите директиви не е променен. Затова предложението се отнася за всички животозастрахователни и общо застрахователни предприятия, както и за презастрахователните предприятия. Съществуващото изключение за малки взаимозастрахователни предприятия обаче е предоставено за всички малки застрахователни предприятия, както са определени в член 4, независимо от юридическата им форма. Директивата не се прилага спрямо пенсионните фондове съгласно Директива 2003/41/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 3 юни 2003 година¹⁶ относно дейностите и надзора на институциите за професионално пенсионно осигуряване. Преглед на тази директива ще бъде направен през 2008 г. Тогава Комисията ще разгледа дали са необходими и как могат или следва да бъдат разработени изисквания за платежоспособност по отношение на пенсионните фондове. Директивата също така не променя режима, приложим за финансовите конгломерати. Ако обаче бъдат идентифицирани проблеми, те ще бъдат разгледани в хода на прегледа на Директивата относно финансовите конгломерати (2002/87/ЕО), който ще се състои през 2008 г.

Забележките се отнасят само до тези членове, които са нови или които са били променени в резултат от въвеждането на новите правила за платежоспособност, както и до членовете, свързани с промените, въведени от предложението за изменение в сравнение с приетото на 10 юли 2007 г. предложение за Директива Платежоспособност ІІ.

Качествените изисквания и правила за надзор, приложими към застрахователните/презастрахователните предприятия („Стълб ІІ“ от рамката на Платежоспособност ІІ), са изложени в 2 раздела — Надзорни органи и общи правила и Система на управление.

Главната цел на регулирането и на надзора над застрахователните/презастрахованите предприятия е осигуряване на адекватна защита на титулярите на полици. Други цели като финансова стабилност и честен и стабилен пазар следва също да бъдат взети предвид, но не трябва да отклоняват вниманието от основната цел.

Надзорът се основава на подход, който е ориентиран към бъдещето и риска. Затова Платежоспособност ІІ възприема подход, основаващ се на икономическия риск, който способства за създаването на система, която отразява действителния рисков профил на застрахователните/презастрахователните предприятия. Системата трябва да е построена на ясни икономически принципи и оптимално да използва предоставената от финансовите пазари информация.

Особено внимание е отделено, за да се гарантира, че новият режим на платежоспособност не създава прекалена тежест за малките и средни застрахователни/презастрахователни предприятия. Отдава се значение на принципа на пропорционалността, който се прилага за всички изисквания на настоящата директива, но който е от особено значение за прилагането на количествените и качествените изисквания на режима за платежоспособност и на правилата за надзор. Той ще бъде допълнително уточнен чрез правоприлагащите мерки.

Прозрачност и отчетност — член 30

Прозрачността и отчетността допринасят за легитимността и безпристрастността на надзорните органи и надеждността на системата на надзор. Поради тази причина член 30 постановява, че надзорните органи изпълняват своите задачи в съответствие с принципите за прозрачност и отчетност. Оповестяването на информация засилва прозрачността и позволява съдържателно сравнение на възприетите от държавите-членки подходи. Важен аспект на прозрачността и отчетността е да осигури прозрачни процедури за назначаване и освобождаване на членовете на бордовете или управителните органи на надзорните органи.

Надзорни правомощия — член 34

С цел да се осигури ефикасността на надзора, надзорните органи трябва да бъдат изцяло оправомощени да изпълняват своите задачи. Затова съгласно член 34 държавите-членки трябва да гарантират, че надзорните органи имат правомощията да вземат всякакви необходими мерки за гарантиране на изпълнението от страна на предприятията на определените в настоящата директива регулаторни изисквания, както и да предотвратяват, и да коригират всякакви нередности. В този контекст е изключително важно надзорни правомощия да бъдат упражняване по отношение на дейности, възложени на външни изпълнители и под-изпълнители. Всички надзорни правомощия се упражняват съобразно целта и сроковете.

За да се осигури ефективен надзор, е важно той да се извършва на място и от разстояние. Затова надзорните органи имат право да извършват проверки на място в помещенията на застрахователните и презастрахователните предприятия.

Процес на надзорен преглед — член 36

Неспазването на количествените и качествените изисквания може да доведе до сериозни последици за финансовата стабилност на застрахователните или презастрахователните предприятия. Надзорният преглед има за цел да посочи институциите с финансови, организационни или други характеристики, които могат да доведат до профил с висок риск.

При процеса на надзорен преглед (ПНП) надзорните органи разглеждат и оценяват стратегиите, процесите и отчетните процедури, приети от застрахователните и презастрахователните предприятия с цел спазване на настоящата директива, както и рисковете, пред които е изправено или може да бъде изправено предприятието, и способността му да оценява тези рискове. Прегледът също включва оценка на адекватността на методите и практиките, които използват застрахователните предприятия, за идентифициране на възможни събития или бъдещи промени в икономическите условия, които биха имали неблагоприятно въздействие върху цялостното им финансова състояние. С цел гарантиране на ефективността на ПНП, е важно надзорните органи да разполагат с правомощия да коригират слабостите и недостатъците, отчетени в хода на надзорния преглед, включително да упражняват последващ контрол върху резултатите от прегледа.

Важно е също така, надзорните органи да разполагат с подходящи инструменти, които им позволяват да идентифицират и да коригират влошаващи се финансови условия. Резултатите от ПНП са изключително полезни за надзорните органи при набелязване на приоритети в бъдещата работа, за осигуряване на подходяща степен на последователност в надзорните подходи между надзорните органи и за предоставянето на обратна информация на предприятията.

Капиталовото изискване за платежоспособност е изходната точка за адекватността на количествените изисквания в застрахователния/презастрахователния сектор. Затова надзорните органи могат в резултат на процеса на надзорен преглед да изискват от застрахователните/презастрахователните предприятия, само при строго определени изключителни обстоятелства, да поддържат по-голям капитал. Въпреки че стандартната формула има за цел да отрази рисковия профил на повечето застрахователни/презастрахователни предприятия в Общността, възможно е да съществуват случаи, при които стандартният подход да не отразява изцяло силно специфичния рисков профил на дадено предприятие.

В случай на съществени недостатъци на цялостния или частичния вътрешен модел (вж. т.4 по-долу) или съществени пропуски в управлението, от съществено значение е надзорните органи да гарантират, че въпросното предприятие полага всички усилия да отстрани недостатъците, довели до налагането на изискването за добавяне на капитал в името на защитата на титулярите на полици. Надзорният орган се задължава поне веднъж годишно да разглежда напредъка на предприятието в отстраняване на недостатъците. Единствено в случай, че отклонението на рисковия профил на предприятието е съществено и развитието на цялостния или частичния вътрешен модел е недостатъчно, добавеният капитал може да добие постоянен характер.

По-хармонизираният и икономически подход, приет по отношение на застрахователния/презастрахователния сектор в сравнение с директивата за капиталовите изисквания, основателно оправдава прилагането на по-хармонизиран подход за увеличаване на капитала.

От застрахователните/презастрахователните предприятия ще се изисква да спазват по-скоро принципи, отколкото правила, което поражда повече отговорност за управлението, отколкото в досегашната практика.

Директивата ясно посочва, че административният или управителният орган на застрахователните/презастрахователните предприятия носи изключителната отговорност за спазването на директивата от страна на предприятието.

Система на управление — членове 41—49

Система на управление и общи изисквания — член 41

Съответствието между изискванията към управлението в банковия, застрахователния/презастрахователния сектор и сектора на ценните книжа е от осъществено значение за осигуряване на междусекторна съгласуваност. Залегналите в настоящата директива изисквания към управлението са насочени към постигане на тази цел.

Строгите изисквания към управлението са необходимо условие за работеща система на платежоспособност. Някои рискове могат да бъдат контролирани само посредством изисквания към управлението, отколкото с набелязване на количествени изисквания. Здравата управленска система играе ключова роля за адекватното управление на застрахователните предприятия и е изключително важна за постигането на резултати от работата на надзорната система.

Управленската система включва спазване на изискванията за квалификацията и репутацията, управление на риска, оценка на собствения риск и платежоспособност, вътрешен контрол, вътрешен одит, актюерска дейност и възлагане на дейности на външни изпълнители. Правоприлагащите мерки относно изискванията към управлението ще прецизират прилагането на принципа на пропорционалността.

Определянето на управленските функции в директивата следва да помогне на предприятията да решат как да прилагат системата на управление. Функцията представлява административния потенциал за изпълнение на определени задачи. Определянето на конкретна функция не възпрепятства предприятието свободно да реши как да организира тази функция на практика, освен ако това не е посочено в настоящата директива. Това не трябва да води до излишно утежняване на изискванията, защото следва да се отчитат характерът, мащабът и сложността на операциите на предприятието. Управленските функции могат да бъдат изпълнявани от собствения персонал или да се потърси съветът на външни експерти, или могат да бъдат възлагани на експерти в определените от настоящата директива рамки. Освен това при по-малки предприятия и такива с по-опростена структура, един служител или организационна единица могат да изпълняват повече от една функция.

За да се постигнат добри резултати от работата на системата на управление, предприятията трябва да разполагат с ясни писмени правила по отношение на вътрешния контрол, вътрешния одит, управление на риска и, когато е целесъобразно, възлагането на дейности на външни изпълнители. Необходимо е административният или управителен орган да участват активно в системата на управление. Писмените политики следва да бъдат одобрени от административния или управителен орган и да бъдат преразглеждани поне веднъж в годината или преди въвеждането на съществена промяна в системата. Изменението на политиките преди промяна в системата е изключително важно, защото в противен случай предприятието би нарушило вътрешните стратегии и процеси. Надзорните органи отговарят за прегледа и оценката на системата на управление в хода на ПНП.

Като част от тяхната система за управление на риска, всички застрахователни/презастрахователни предприятия трябва, като неделима част от бизнес стратегията си, редовно да оценяват своите общи нужди във връзка с платежоспособността, с оглед на своя специфичен рисков профил.

ВОРП има двустранен характер. Тя представлява процес на вътрешна оценка в рамките на предприятието и като такъв е заложена в стратегическите решения на предприятието. Тя също е надзорен инструмент на надзорните органи, които трябва да бъдат информирани относно резултатите от вътрешната оценка на риска и платежоспособността на предприятието.

ВОРП не изисква от предприятието да развива или прилага цялостен или частичен вътрешен модел. Ако предприятието обаче вече използва одобрен цялостен или частичен вътрешен модел за изчисляването на капиталовото изискване, резултатът, получен от прилагането на модела, следва да бъде използван при ВОРП. ВОРП не създава трето капиталово изискване за платежоспособност. ВОРП не трябва да поражда прекалена тежест за малките предприятия и тези с опростена структура. Надзорният орган разглежда вътрешната оценка на риска и платежоспособността в хода на процеса на надзорен преглед на предприятието. Резултатите от всяка извършена ВОРП се докладват на надзорния орган като част от информацията, която трябва да бъде предоставена съгласно член 35 за целите на надзора.

Възлагането на дейности на външни изпълнителни става все по-разпространено явление и затова е необходимо да се възприеме последователен подход в тази област. За да се осигури ефективен надзор над дейностите, възложени на външни изпълнители, е важно надзорният орган на предприятието, което възлага дейността, да има право на достъп до всякаква необходима информация, притежавана от изпълнителя, както и право да извършва проверки на място на възложената дейност, в помещенията на изпълнителя, независимо дали той е субект, който подлежи на регулиране. В случаите, в които дейността е възложена на изпълнител в трета страна, е важно надзорният орган на предприятието, което е възложило дейността, да имат право на достъп до всякаква необходима информация, притежавана от изпълнителя, независимо дали той е субект, който подлежи на регулиране. Възлагането на дейност на външен изпълнител включва също и възлагането на дейността на подизпълнител.

Един от начините за постигане на това е, особено ако изпълнителят на дейността не е подлежи на регулиране, като се обърне специално внимание на договора между предприятието, възлагащо дейността, и изпълнителя. Надзорните органи трябва да бъдат адекватно и на време уведомени, преди възлагането на значима дейност на външен изпълнител или преди последващи съществени промени.

Залегналите в настоящата директива изисквания отчитат работата на Съвместния форум и отговарят на действащите правила и практики в банковия сектор, и на Директивата относно пазарите на финансови инструменти (2004/39/EО) и прилагането ѝ спрямо кредитните институции.

Отчитането на надзора и публичното оповестяване представляват „Стълб ІІІ“ от рамката на Платежоспособност ІІ.

Предложението по същество запазва действащата философия на постиженията на правото (acquis), налагаща на предприятията общото задължението да предоставят всякаква информация, необходима за целите на надзора. В съответствие с подхода Ламфалуси обаче, предложението въвежда редица основни принципи, които отчитането на надзора трябва да съблюдава, и позволява приемането на правоприлагащи мерки с оглед на постигане на сближаване, доколкото е необходимо.

Предложението задължава предприятията да публикуват веднъж годишно отчет, съдържащ съществена и обобщена информация относно тяхното финансово състояние и платежоспособност. Изключение е позволено при отделни добавяния на капитал за преходен период. От предприятията се изисква да актуализират оповестената информация, когато е необходимо (съществуват специални разпоредби за случаи на неспазване на минималното капиталово изкисване или капиталовото изискване за платежоспособност), като могат да оповестяват информация и доброволно. Предприятията трябва да имат правила за публично оповестяване, а отчетът за финансовото състояние и платежоспособността да бъде одобрен от административния или управителния орган преди неговото публикуване. Предложението позволява приемането на правоприлагащи мерки с оглед на постигане на сближаване, доколкото е необходимо.