Българските традиции в отношението градска управа – представители на централната власт

Българската традиция в местното самоуправление датира още от времето на османската власт. То е резултат от принципите, въведени от Високата порта. На различните религиозни общности, които живеят разграничени едни от други, без много взаимни връзки във всекидневието, е предоставено правото сами да разрешават тези свои проблеми, които нямат особено значение за функционирането на държавата. Този принцип е валиден за цялата империя и не е, както често се изтъква, „чисто българско завоевание от времето на Възраждането”. Централната власт следи за реда и законността на различните нива чрез назначаваните от нея чиновници. След епохата на Танзимата², т.е. на реформите от средата на века /Хатишерифа³ и Хатихумаюна⁴/, в османските учреждения вече се допускат и българи-християни.

Гюлханският хатишериф от 3 ноември 1839 г. Обявява равенство за всички поданици на султана независимо „от каква религия или секта са те”. Този документ, който може да се разглежда не толкова като някаква конституция, а по-скоро като акт, излагащ най-общи принципи за реформи, е прилаган непоследователно, а въпреки декларациите за равенство достъпът на християни и в частност на българи до високи постове в държавната администрация остава силно ограничен. Имаме по-сигурни данни за участието на българи единствено в новоучредените местни органи на властта – съветите по места /меджлиси/. Тези институции се създават във всеки център на администрацията с цел да се ограничи властта на управителя и да се покаже някакво самоуправление. Но в тези съвети християните, макар и преобладаващи като население в тези райони, винаги са малцинство и поради това не могат да наложатнад преобладаващите в тях мюсюлмани свои решения. Дори ироничното название, което им дава населението, е „евет ефенди” /”Да-казващи господа”/⁵. Но все пак е първа стъпка за навлизането на българи в османската администрация.

През 1856 г. Хатихумаюнът вече официално осигурява възможност за по-широко участие на християни в органите на местната и централната власт. Законът за вилаетите, Уставът за управление на Дунавския вилает и приетият през 1870 г. Закон за управление на вилаетите се основават на френския закон от 28 плювиоз година VІІІ /17 февруари 1800 г./. Дело на реформатора Мидхат паша, те дават нова тласък на българското участие в османската администрация. Създава се административна пирамида, заимствана от модела на Наполеонова Франция начело на валията, който подобно на френския префект, осигурява връзката на централната власт с местната.

Равенството провъзгласено от Танзимата, се осъществява чрез броя на избраните членове на вилаетския съвет – по двама мюсюлмани и двама немюсюлмани от всеки санджак. Но поради присъствието и на „членове по право” – различни чиновници, които почти винаги са мюсюлмани, християните отново, въпреки численото си мнозинство във вилаета, са в малцинство във вилаетския съвет. Създават се и градски съвети /беледие/, на които се дават правомощия в областта на местното самоуправление.

По своето устройство санджаците и каазите са намалени копия на виллаетския модел и в техните съвети също участват на паритетен принцип избрани представители на религиозните общности. Мюдюринът е служебното лице, което упражнява контрола на централната власт спрямо изборните съвети в решаването на местните дела и в голяма степен притежава правомощия, ограничаващи компетентността на съветите. Официален пост, който много често е запазен за българите, е заместник на мюдюра в градските управи на населените места, където преобладават българите. Макар и рядко, започват да се появяват и други чиновници българи. На подобни чиновници населението невинаги гледа положително, защото вижда в тях, понякога с основание, понякога не – хора, защитаващи и прокарващи интересите на властта. Но тези първи стъпки на българите в османската администрация дават на участниците един управленчески капитал, който по-късно ще бъде използван и при изграждането на основите на българската държава.

След Освобождението специална руска комисия към Канцеларията за гражданско управление се занимава с проблемите на местната администрация и административно-териториалното деление на българските територии. На 08 август 1877 г. се приемат „Временни правила за губернските и градските съвети в България”, които превръщат общината в административна единица, а не част от устройство, базирано на „милетската” система, опираща се върху религиозната общност. Началникът на руската гражданска канцелария – княз Владимир Черкаски, лично работи върху организацията на българската административна система, като обръща особено внимание на управителите на различни равнища на властта. Използвайки своя опит в проведените през 60-те години в Русия реформи, той смята, че най-добре е тези чиновници да бъдат кадрови военни. Смъртта на княза в деня на подписването на Санстефанския мирен договор не му позволява да реализира всички свои идеи относно този вид чиновници, които могат да се разглеждат като първообраз на днешните областни управители.

Наследилият го императорски комисар Дондуков-Корсаков продължава дейността в тази сфера и през септември 1878 г. утвърждава редица Временни правила, които засилват местната автономия, разширяват самоуправлението и са реална крачка към децентрализация. Административните решения се вземат от изборни лица в градовете и окръзите и от назначени от властта чиновници в губерниите. Започва да се прави разграничаване на самоуправлението на изборните съвети на различното ниво от действията им като част от държавната машина, подчинени йерархически на висшестоящите. Приетите правила и най-вече Временните правила за губернските и градски съвети от 05 септември 1878 г. целят да се удовлетвори градското население, което настоява за промени във Временните правила за губернските и градски съвети. Чрез новия закон се цели да се ограничи ефектът от численото преобладаване на селските избиратели. Техните представители като мнозинство взимат решения, отнасящи се и до управлението на градовете, прерогатив, който се оказва неподходящ и неприемлив за жителите на градовете. Силното преобладаване на селския елемент в изборните учреждения довежда даже до касиране на някои съвети поради липсата на достатъчен брой грамотни избраници.

Изградената от руснаците административна структура няма време да покаже своите предимства и слабости, тъй като в страната започва да действа нейният основен закон. В приетата на 16 април 1879 г. Търновска конституция се съдържат нови постановки. Член 3 обявява, че „Територията административно се дели на окръжия, околия и общини. Особен закон ще се изработи за наредбата на това административно деление върху началата на самоуправление на общините”. По време на разискмванията на този текст в Учредителното събрание се налага схващането „на всяка община, която съставлява единица от управлението,да се даде да върши толкова, колкото тя може”⁶. Определението за община е „град или по-голямо селище, заедно с околните територии, с които е свързано топографски, икономически и културно”. Дебатите по въпроса с местното самоуправление са сред малкото случаи, когато оформящите се и вече съперничещи си политически партии действат в съгласие, като даваните примери с други държави показват и добро познаване на чуждата административна практика.

На 14 август 1879 г. първото българско правителство на Тодор Бурмов приема „Привременни правила за общинското, градско и селско управление”.⁷ Въвежда се възрастов, имуществен и образователен ценз за гласоподавателите и избраниците. Губернаторът назначава кмета измежду членовете на съветите. С княжески указ на 19 август 1879 г. се учредяват околиите начело с пристави. Тези административни единици в момента на създаването си имат най-вече полицейски функции.

Първият български закон за административно-териториално деление на Княжество България е приет на 25 май 1880 г. Страната се разделя на 21 окръжия, 58 околии и 1354 общини.

До държавния преврат през лятото на 1881 г. и установения Режим на пълномощията в НС се разглеждат няколко законопроекта за общински закони и в крайна сметка се приема предложеният от министър-председателят Драган Цанков. Законът не е много успешен и среща неодобрение дори сред голяма част от либералите, които са управляващата партия по това време. След преврата, когато властта преминава в ръцете на княза и консерваторите, един от най-важните въпроси, които трябва да намери своето решение, е за административната система. Константин Иречек, който е един от теоретиците на промените, в една своя „паметна бележка” до княза предлага организацията да бъде по румелийски, т.е. френски образец. Начело на новата административна единица „департамент”, който окрупнява и замества окръга, стои префект, който „е представител на централната власт в департамента и началник на всички учреждения”.⁸

През есента на 1882 г. редица закони закрепят идеите на управляващите за силна централна власт, идеи, до голяма степен повлияни от френската административна пирамида изградена още от Наполеон Бонапарт. На 23 септември 1882 г. князът утвърждава „Закон за общините и градското управление”.⁹ Според неговите клаузи кметовете с оглед на големината на общината се назначават от княза или от министъра на вътрешните работи /чл. 14, 15, 16/. Те задължително са членове на избираните от населението съвети. С назначаването си те стават председатели на тези съвети и съсредоточават изпълнителната власт по места в своите ръце. Същевременно с два нови закона страната се разделя на 15 окръжия и 56 околии.¹⁰ В „Закона за окръжните управители и околийските началници” се определят задълженията и изискванията към тези важни държавни чиновници.¹¹

Използваният френски модел довежда до почти пълна идентичност между функциите на управителя и началника, от една страна, и на префекта и помощник префекта на Наполеон ІІІ. Тези длъжностни лица ръководят цялата администрация на поверената им административна единица.

Какви са изискванията спрямо окръжния управител? Той трябва да има навършени 27 години, да има завършено поне средно образование и най-малко двегодишен стаж като държавен чиновник. Назначава се с княжески указ по предложение на министъра на вътрешните работи, който е и негов непосредствен началник. Окръжният началник е представителят на централната власт и държавния глава в политическо и административно отношение в съответния окръг. Той следи за изпълнението на законите и разпорежданията на централната власт от страна на различни институции. Той е отговорен за реда и безопасността, надзирава за законността при всички избори. Сред задълженията му е три пъти годишно да обикаля поверения му окръг и да изпраща писмени доклади за състоянието му до Министерство на вътрешните работи /тези доклади са едни от най-ценните извори за състоянието на България през този период/. Управителят следи и за законосъобразността на решенията на изборните съвети по места. Той назначава еднолично на служба и всички чиновници, които не се назначават директно от министъра на вътрешните работи. Пряк началник е на окръжния инженер, окръжния училищен инспектор, окръжния лекар и т.н. държавни служители по места. Разбира се поради естеството на работата си той е в непрекъсната пряка връзка с министрите, за да могат бързо да се решават различни проблеми, възникнали по места. В изградената служебна йерархия като помощник на управителя се определя секретарят на окръжната канцелария, който се замества в случай на нужда. В градовете Варна, Русе и Видин /След Съединението и в Пловдив, и в Бургас/, където има чужди консулства, е назначен и специален под секретар, който трябва да поддържа връзка с консулите – наследство от времето на Османската империя.

Според големината и значението на ръководения окръг окръжните управители се разделят на три категории: първостепенни – с административни центрове гр. София, гр. Варна, гр. Русе и гр. Търново /дн. Велико Търново/; второстепенни – с административни центрове гр. Кюстендил, гр. Шумен, гр. Вратца /дн. Враца/ и гр. Видин и третостепенни – с административни центрове гр. Разград, гр. Силистра, гр. Свищов, гр. Севлиево, гр. Плевен и гр. Лом. Разликата се състои само в щатовете /заплащането/, а не в правомощията за управление и във функциите. Все пак съществува една отлика от френската система, която прави впечатление на чуждите наблюдатели, а именно, че „българските префекти” са натоварени с повече полицейски и финансови функции от френските им колеги. ¹²

Правото на управителя да назначава чиновниците по места често довежда до конфликт с кметовете. Но на опитите на някои кметове да ходатайстват или протестират за подобни назначения министърът на вътрешните работи реагира строго, като ги заплашва с наказания поради „вмешателства в делата на правителството”.¹³

Орган на самоуправлението е окръжният съвет, избиран чрез преки избори от избирателите на всички общини, включени в окръга. Функциите му са свързани с решаване на проблеми от образователен, икономически и благоустройствен характер. Изпълнителен орган на окръжните съвети е окръжната постоянна комисия. Но самоуправлението на това ниво е доста ограничено поради факта, че централната власт предоставя големи правомощия на своя представител – окръжния управител.

Околийският началник управлява околията и е пряко подчинен на окръжния управител. И той се назначава с княжески указ по предложение на министъра на вътрешните работи. Изискванията за заемане на службата са: да е навършил 25 години, да има завършено поне четирикласно /основно/ образование и двегодишен чиновнически стаж. Административните права и възможности на околийския началник са твърде ограничени. Това е по-скоро „трансмисионна” длъжност, заключаваща се в изпълнение на разпорежданията на управителя и на централната власт и най-вече е полицейски функции.

Приетите закони показват стремежа на управляващите по време на режима на пълномощията да се въведе строга централизация в държавната машина. Те са свидетелство за желанието на властта да установи по-строг контрол върху администрацията с цел, от една страна, чиновниците, голяма част от които недоволстват от режима, да бъдат респектирани, а от друга – да се контролират и местните изборни съвети.

След падането на Режима на пълномощията се въвеждат редица промени в законите за местната администрация според принципите на Конституцията, които връщат до голяма степен възможностите за самоуправление на общините. Правомощията на държавните чиновници – окръжните управители и околийските началници, се ограничават. Законите за градските общини и за селските общини, приети през лятото на 1886 г. с незначителни промени, ще бъдат в сила няколко десетилетия. ¹⁴ Техен автор е министър-председателят Петко Каравелов. България се разделя на 1891 общини /79 градски и 1 812 селски/, образувани от всяко населено място с над сто къщи.

Задълженията на градските общини са „първоначалното образование на двата пола”, „общинските болници”, „пожарната команда”, библиотеките и читалищата, благоустройството, а на селските – първоначалните училища, общинските хамбари и животните за разплод /общински бикове и овни/. Общинските градски съвети се състоят от 12 до 16 членове според големината на общината. Съветниците трябва да са по-възрастни от 30 години, да имат граждански права, да са грамотни, да не бъдат държавни чиновници, полицаи или военни и да нямат договорни отношения с държавата за строеж или доставки. Близки роднини не могат да са членове на един и същ съвет, също както и лица, които получават помощ или пенсия от общината. Избраните съветници се утвърждават от окръжния началник. Князът при определени условия може да разпуска градските съвети.

Съветът вече сам избира кмет измежду своите членове, който подлежи на утвърждаване от княза. Кметът и помощниците му /от един до три/ са на платена длъжност и се водят „общинско управление”. Градските общински съвети заседават 4 пъти годишно и разглеждат, и решават всички дела от местен обществен интерес: местните данъци, общинските имоти, общинските благотворителни учреждения, пътища и мостове, лечебници и болници, училища, църкви, пазари и панаири. Общините с повече от 4 000 души са задължени да имат общински лекари акушерка, а всяка община – своя общинска полиция. Новите закони предоставят на кметовете част от правата на окръжните управители и околийските началници. Те вече имат право да назначават някои чиновници, да разрешават строежи, отварянето или затварянето на различни заведения /кръчми, кафенета, хотели и т.н./. Кметовете отговарят на списъците на „младите момци, които подлежат на набор”, както и за изборните списъци. Неговите решения се отменят или отлагат в случай на законосъобразност от окръжния управител /за софийския кмет – от министъра на вътрешните работи/.

Едно окръжно писмо на МВР от 16 юни 1887 г. касае глобите, налагани от окръжните управители на кметовете. Писмото заявява, че министърът е отменил тези глоби като незаконни. Ако някой кмет откаже или пренебрегне да изпълни някоя своя „длъжност”, наложена му от законите, окръжния управител му напомня писмено два пъти, след което назначава измежду чиновниците си лице за изпълнението на тези задължения, а виновният кмет „плаща пътните и дневните” на това лице. Това писмо свидетелства за честите проблеми във взаимоотношенията между представителите на местното самоуправление и държавните чиновници.

Длъжността на кмета става двойствена по характер – той е едновременно представител на централната власт и избраник, длъжен да брани местните интереси.Успешното съчетаване на двете функции се оказва по силите на малцина и текучеството на кметовете е често явление като малцина успяват да изкарат до края цял мандат. Крачка напред в самоуправлението е, че на окръжните управители вече се отнема правото да отстраняват временно всички кметове или помощниците в окръжието.

Законите третират и финансовите проблеми на градовете, чиито бюджети стават обект на контрол на Върховната сметна палата. В най-големите градове с бюджети над 500 000 лева правителството назначава особен правителствен чиновник, без чието разрешение не може да се изразходва никаква сума. По този начин централната власт затвърждава своята опека над тези градове.

За изработването на законите Петко Каравелов използва френския общински закон от 05 април 1884 г. Ив България, подобно на други страни, използвали френския административен опит като Испания, Италия, Португалия, Белгия, Холандия и т.н., правителството си запазва правото да назначава кметовете на столицата. Прилагането на закони от началото на Третата република във Франция невинаги съответства на българските традиции и идеи на либералните съпартийци на министър-председателя. Но Каравелов Винаги е бил против крайните идеи за пълното освобождаване на местното самоуправление от опеката на централната власт. Лидерът на либералите заявява, че докато държавата плаща, тя трябва и да следи какво става в различните съвети. Едва когато хазната престане да им плаща – едва тогава те могат да станат независими.¹⁵ Приетите по времето на Каравелов закони въвеждат сравнително умерена централизация и като доказателство за добрия баланс е фактът, че те ще бъдат в сила чак до 19 май 1934 г.

През 1887 г., след поемането на властта от Стефан Стамболов, е приет Закон за окръжните съвети.¹⁶ В него проличава стремежът да се постигне допълнително равновесие между правата и отговорностите на назначените от централната власт чиновници по места – окръжните управители и местното самоуправление в лицето на изборните съвети, но все пак с превес на държавните чиновници. Правата на съветниците се разширяват, но управителят продължава да има право на контрол върху решенията. Видна е еволюцията във възгледите на Стефан Стамболов – от защитник и радетел за предоставянето на големи права за самоуправление на общините по време на ІІ ОНС през 1880 г. с поемането на властта той вече налага по-силна централизация. Известен афоризъм на френския политик Пол Дешанел гласи: „Атакуваш централизацията, когато си в опозиция, но си щастлив да се възползваш от нея, веднъж достигнал до властта”. Тази мисъл е напълно валидна за Стефан Стамболов. Създадената централизация е удобна, тъй като чрез окръжните управители министър-председателят разполага с контрол и власт и по места. Назначаваните „български префекти” се превръщат в послушни партизани на управляващата партия и не изпълняват ролята на държавни чиновници, както го изисква формално законът. Ето защо и постът им става нестабилен. С падането на всяко правителство се заменя и висшата администрация в страната. По времето на Стамболов, който е на власт в продължение на 7 години, сред административните чиновници цари спокойствие. Личната преданост започва да играе важна роля за задържане на поста, което довежда, от една страна, до сериозна корупция, а от друга, до спадане на нивото на хората, заемащи този важен пост. Мнението на държавния глава – княз Фердинанд, изказано в разговор с кореспондента на вестник „Кьолнише Цайтунг”, е красноречиво: „неговите чиновници /на Стамболов/ са пачаври, а префектите му – конекрадци, които отдавна трябваше да бъдат обесени или пратени в каторга”.¹⁷

Централната власт и най-вече министърът на вътрешните работи е деен участник във взаимоотношенията с общините. Окръжните писма на министерството от този период показват какви са проблемите на градските общини и как централната власт се намесва в тях. Заглавията на писмата са красноречиви: „за уреждане гробищата”, „за изграждане на здания за запалителни вещества”, „за непозволяване на просията”, „за поддържане на бедните”, „за чистене на дърветата от гъсеници”, „за преглеждане от лекарите на проститутските домове”, „за несъбаряне на джамии при регулиране на улиците”, „за изтребление на дивите зверове”, „за празниците, през които се затварят дюкяните”, „за запрещаване на гърменето с пушки по време на веселия”, „за неналагане на данъци, непредвидени от законите” и т.н.¹⁸

През 1904 г. се извършват промени в законите за общините – вече не окръжният управител определя постоянната комисия, която управлява общината в случай на разпускането на общинския съвет, а окръжната постоянна комисия с одобрение на министъра на вътрешните работи. Доста се ограничават възможностите за разтуряне на общинските съвети, което цели да намали засилената партизанщина и честите намеси на окръжните управители.

През лятото на 1933 г. окръжните съвети се закриват. ¹⁹

След държавния преврат на 19 май 1934 г. повсеместната централизация не може да не засегне и местната власт. Административния надзор над общините и останалите автономни държавни учреждения се засилва. С един от първите нормативни актове на новата власт – Указ 179 от 19 май 1934 г., окръзите са „сведени” до 7 области – Софийска, Врачанска, Плевенска, Шуменска, Старозагорска, Пловдивска и Бургаска, начело с областни директори. Последвалите наредби-закони за селските общини и градските общини превръщат кметовете в назначавани държавни чиновници, които трябвало да отговарят на редица изисквания, характерни за държавните служители – образование, възраст и т.н. Съветите губят своите реални правомощия и се превръщат в съвещателни органи. Всички решения се нуждаят от санкцията на централната власт или на неин представител. Естествено, че кметът става напълно независим от общинския съвет и последният губи правото да го бламира.

Прекомерната централизация довежда до разпокъсаност и липса на координираност на различните служби по места, ръководени пряко от различните министерства в столицата. Въпреки големите им права, дадени им на теория, на практика назначените на новосъздадената длъжност „областен директор” не могат да контролират дейността на различните държавни чиновници в областта, защото последните получават нареждания директно от София.

След 9 септември 1944 г. до приемането на Конституцията на Република България през 1991 г. липсват фигурите на областния директор и окръжния управител. Областите са ликвидирани, а държавните функции по места се поемат от колективни органи – окръжни народни съвети и техните изпълнителни комитети. Българските традиции са пренебрегнати за сметка на настъпилата съветизация във всички области на обществено-политическия живот, съветизация, която засяга и отношенията между централната и местната власт.