Д о к л а д за резултатите от извършен одит на изпълнението на проекти за депониране на твърди битови отпадъци в Община Добрич за периода от 01. 01. 2002 г до 30. 06. 2008 г. І. Въведение Въз основа на годишната програма

Въз основа на годишната програма за одитната дейност на Сметната палата за 2008 г. и в изпълнение на заповед № ОД-2-006 от 25.07.2008 г., издадена от Николинка Иванова Грозева, директор на Териториално поделение – Варна на Сметната палата, е извършен одит на изпълнението на проекти за депониране на твърди битови отпадъци в Община Добрич за периода от 01.01.2002 г. до 30.06.2008 г.

В резултат от извършения одит е съставен одитен доклад №0020800608, приет с решение на Сметната палата № 076/09.04.2009 г.

Целта на одита е да се изрази независима оценка, доколко са ефективни и икономични дейностите на одитирания обект по изпълнение на проектите за депониране на твърди битови отпадъци (ТБО), като се установят факторите и причините, които ги ограничават и да се подпомогне общинското ръководство за подобряване на дейностите.

Одитът обхваща и анализира изпълнението на инвестиционните проекти за реконструкция и рекултивация на депо при с. Богдан и управление на отпадъците в регион Добрич през периода от 01.01.2002 г. до 30.06.2008 г.

За да се оцени изпълнението по проектите са използвани критерии, основани на цели, процедури и резултати, съгласувани с одитирания обект както следва:

1. Пълнота и адекватност на създадената нормативна база в общината за управление на отпадъците, с оглед осъществяване целите на националното законодателство и общностната политика.

2. Съответствие на дейността на общината при управление на отпадъците, в частност ТБО, с определените в законовите разпоредби цели и приоритети. Степен на съответствието им в областта на депониране на ТБО.

3. Спазване на принципите на откритост, предвидимост и последователност за дейността на общината във връзка с депониране на ТБО – мерки и срокове за изпълнение.

4. Ресурсна обезпеченост – процедури за осигуряване на финансиране и организационно-технически предпоставки.

5. Управление и мониторинг на проекти за депониране на твърди битови отпадъци.

5.1. Структура за управление и изпълнение на дейности по проекти.

5.2. Изпълнение на проекти - проведени процедури за възлагане на обществени поръчки по проекти за депониране на ТБО; проверка на извършените плащания, съгласно условията на договорите; пълно, вярно, точно и своевременно осчетоводяване на стопанските опереции; спазване на сроковете за изпълнение на сключените договори.

5.3. Степен на обвързаност на извършените дейности по проектите с разходите по тяхното изпълнение (вложени ресурси).

5.4. Изградена система за мониторинг и контрол на изпълнението.

5.5. Взаимодействие, координация и комуникация между участниците при изпълнение на проектите.

5.6. Осведомяване и привличане на обществеността относно дейностите, свързани с проекти за депониране на твърдите битови отпадъци.

6. Резултатност от изпълнение на дейностите по проектите за постигане на целите и приоритетите, определени като съотношение на действителните към очакваните резултати.

7. Отчитане на напредъка през различните етапи. Оценка на ефективността при изпълнение на проектите.

Анализирани и оценени са приетите общински актове и тяхното съответствие със законовата уредба, относно депониране на ТБО; управленските решения и дейности по реконструкцията и рекултивацията на съществуващото депо за ТБО, включително ресурсната обезпеченост и действията за изграждане на регионална система за управление на отпадъците.

Община Добрич обхваща град Добрич с квартал Рилци, който териториално е отделен от него. Бюджетът й за 2008 г. е близо 40 млн. лв., като през последните години около 6 на сто се отделят за дейност “Чистота”, включително за депониране на ТБО. Основен екологичен проблем на общината е депонирането на отпадъците, които, съгласно експертни оценки, са източник на многокомпонентно замърсяване на околната среда и на рискове за здравето на хората. За решаване на този проблем през одитирания период са разходвани над 8 млн.лв.

В законоустановения срок по чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата, не е постъпило становище от ръководителя на одитирания обект.

1.1. Основните общински административни актове за управление на отпадъците са общинските програми за управление на дейностите по отпадъците (ОПУО) с обхват, определен в Закона за управление на отпадъците (ЗУО) и Закон за ограничаване вредното въздействие на отпадъците върху околната среда (ЗОВВООС - отм.). Приети са:

1.1.1. Програма за управление на отпадъците на Община град Добрич (1998 г. -2003 г.). Една от главните й цели е предлагане на подходящо за условията на общината решение за обезвреждането на отпадъците. Предвидено е уреждане на взаимоотношенията с Община Добричка - собственик на депо “Богдан” и изпълнение на проект за увеличаване на капацитета му с етапна реализация. Включени са и проучвания относно регионално депо за отпадъци и действия със заинтересовани общини.

1.1.2. Програма за опазване на околната среда Община Добрич (ПООС 2003 г.-2010 г.).

До 2009 г. е определено изпълнение на стратегическата цел “подобряване на ефективността по всички параметри при управление на отпадъците”, която е в съответствие с целите на Националната стратегия по околна среда (2000г.-2006г.). Уточнени са приключване на проекта за депото при с. Богдан през 2006 г. и работа за изграждане на регионално депо за ТБО. След актуализация на програмата е заложен избор на оператор на депото при с. Богдан по реда на Закона за обществени поръчки (ЗОП) през 2005 г.

1.1.3. Програма за управление на отпадъците Община Добрич ( ПУО, 2006 г. – 2011 г.).

Формулирани са основна и специфични стратегически цели, съгласно Националната програма за управление на дейностите по отпадъците (НПУДО 2003 г.– 2007 г.) Дейностите за постигането им до 30.06.2008 г. повтарят заложените в ПООС, предвид на това, че ПУО е неразделна част от нея. Определен е нов срок за проекта на депото при с. Богдан – 2008 г.

През 2008 г. програмата е актуализирана в рамките на проект “Изготвяне на мерки за управление на отпадъците за региони Бургас, Добрич и Провадия”. Предвидено е общините от регион Добрич да кандидатстват за съфинансиране на инвестицията от Европейския фонд за регионално развитие на Европейския съюз и държавния бюджет.

Установено е, че дефинираните цели в политиката за управление на отпадъците през одитирания период са в съответствие със стратегическия план “Добрич 2020” и Общинския план за развитие 2007 г. – 2013 г.

В съответствие с приложимото законодателство са разработени и приети ПУО, с които е предпоставено ефективно реализиране на отговорностите на местната власт в тази област. Идентифициран и оценен по значимост от ръководството на общината е проблемът с депониране на ТБО. Заложените мерки и действия за решаването му съответстват на определените цели и мерки в националната секторна стратегия - екологосъобразно обезвреждане на отпадъците и привеждане в съответствие с нормативните изисквания на всички съществуващи депа.

1.2. Ресурсна обезпеченост – източници и инструменти за финансиране и организационно – технически предпоставки

1.2.1. Източници и инструменти за финансиране

За реализация на инвестиционния проект за депото при с.Богдан са осигурени общо 8 695 360 лв. Получените целеви субсидии за екологичния обект от централния бюджет (ЦБ) съставляват 79.37 на сто и възлизат на 6 902 хил. лв., в т. ч. допълнителни 795 хил. лв. през 2003 г. За 2006 г. не са утвърдени средства, а спрямо записаните 11 557 878 лв. в Министерството на финансите (МФ) за периода 2002 г.–2008 г., получените средства представляват 59.71 на сто.

От Предприятието за управление на дейностите по опазване на околна среда (ПУДООС) за периода 2004 г. – 2007 г. по три договора за безвъзмездна помощ са осигурени 1 676 хил. лв. (19.28 на сто). Отчетена е приоритетността на обекта, залегнал в НПУДО (2003г.-2007г.).

С целева субсидия за капиталови разходи и собствени бюджетни средства по решение на общинския съвет са финансирани 1.34 на сто или 117 хил. лв. - за допълнително проектиране, строително-монтажни работи (СМР) и строителен надзор.

Към 30.06.2008 г. общината няма задължение за осигуряване на средства по проекта за управление на отпадъците в регион Добрич. В бюджетите за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. са предвидени разходи (учредяване, чл. внос) към Сдружение с нестопанска цел “Управление на отпадъците – регион Добрич”, от което са финансирани необходими дейности за проекта.

1.2.2. Организационно-технически предпоставки

При изпълнение и отчитане на общинския бюджет и ОПУО кметът на общината е подпомогнат от дирекциите ”Бюджет, финанси, анализ и контрол”, ”Териториално и селищно устройство, строителство и архитектура, жилищна политика” (до 31.03.2004 г.) и от ”Програми, инфраструктура и околна среда” (ПИОС, след 01.04.2004 г.). Задълженията на служителите са описани в длъжностни характеристики. Осигурено е ясно разграничение на функциите и отговорностите при осъществяване на дейностите по проектите. Задълженията на пряко ангажираните - директор дирекция „ПИОС” и главните експерти “Опазване на околната среда”(ООС), “Инвестиционна политика”и “Цени и ценообразуване” са съобразени с тяхната компетентност и квалификация.

Установено е недостатъчно кадрово осигуряване в отделни периоди за длъжностите – директор дирекция “ПИОС” (над 8 месеца) и главен специалист “Цени и ценообразуване” (5 месеца), с което е създаден риск за организацията по изпълнение на проектите.

С материално-техническата обезпеченост и информационната система са създадени условия за изпълнение на проектите. Дейността за проект “Реконструкция и рекултивация на депо Богдан”, свързана с проследяване на графици, видове СМР и степен на реализация по подобекти със сравнения спрямо разрешените стойности, не е софтуерно обезпечена.

Община Добрич експлоатира депо за битови отпадъци, разположено в землището на с. Богдан, Община Добричка. Депонирането е започнато от 1977 г. без подготовка на терена. Депото е с изчерпан капацитет, поради което след 1995 г. са разработени проекти за рекултивация и за разширение, с цел удължаване на експлоатацията му. Разширението не засяга нови земи освен заетите около 100 дка, от които над 71 дка са собственост на Община Добричка и над 28 дка - на Община Добрич.

До началото на 2002 г. са осигурени и съгласувани два работни проекта (РП)– “Актуализация на проект за рекултивация на съществуващото депо ... при с. Богдан” (1998 г.) и “Реконструкция и осигуряване на свободна клетка за депониране в сметището ... с цел осигуряване на над 10-годишен последващ експлоатационен период” (1999 г.).

Изпълнителят на строителството е определен след проведена процедура по ЗОП (2001 г.), а договорът е сключен през 2002 г. Установено е, че строителството е възложено без изготвени РП за стопанския двор и присъединяването му към мрежите на техническата инфраструктура. Това са недооценени рискове с неблагоприятно влияние при изпълнение на строителство.

Между общините - собственик и ползвател на депото е подписано споразумение на 21.08.2002 г. за реализиране на проектите на земи частна общинска собственост и поемане на задължения за техническата документация и финансирането им от Община Добрич.

През 2004 г. е възложено допълнително проектиране по елементи на стопанския двор, с цел поетапно въвеждане в експлоатация на реконструираното депо и обезпечаване неговото функциониране.

От анализа е изведено, че непълната проектна документация е наложила допълнително възлагане на работа и промени в генералната количествено-стойностна сметка, довели до забавяне и оскъпяване на дейностите за реконструкция на депо Богдан.
2. Управление и изпълнение на договори за строителство, строителен надзор, инвеститорски контрол и авторски надзор към 30.06.2008 г.

2.1. Строителство

С договор е възложено изпълнението на СМР на обекта за сумата от 8 910 849 лв. Срокът за изпълнение на строителството е обвързан с осигурените средства от общината. Подписани са два анекса, като с първия стойността на договора е увеличена на 11 557 878 лв. (чл.19 от ЗОП отм.), а с втория са възложени СМР за допълнително проектирани подобекти без промяна в цената. Изготвена е нова количествено-стойностна сметка и уредено доказване цената на извършените СМР с представяне на анализни цени.

Строителството е започнато след издаване на разрешение за строеж и други строителни документи за обекта. Изпълнено е с целеви субсидии за капиталови разходи и безвъзмездна помощ от ПУДООС, като през 2006 г. няма осигурено финансиране. До 31.12.2007 г. са съставени общо 31 Акта обр.19 за извършени СМР с обща стойност над 8 552 хил. лв. (74 на сто от договорените средства), които са изплатени. За СМР, изпълнени със средства от ПУДООС, са изготвени и протоколи, утвърдени от РИОСВ гр. Варна.

Към 30.06.2008 г. първа клетка е изградена. Организацията на работа и упражненият контрол от общинската администрация не са допринесли за постигане на цялостен пуск на депото. В хода на строителството са създадени пречки, свързани с неотразени в кадастралния план ТБО, необходимост от замервания на терен, наличие на подпочвени води и нееднородни теренни структури, изискващи нови проектантски решения.

Изпълнените СМР гарантират пуск и експлоатация на първа клетка и свързаните с нея басейн за филтрационни води, помпена шахта, напорен тръбопровод, оросителна система, районно осветление на басейн, земно-насипна опорна дига. Гореизброените подобекти са с предстоящо приемане от Държавна приемателна комисия. Не са изпълнени подобектите зелен пояс и охранителни канавки около цялата площ на депото.

Завършени и приети, с издадено разрешение за ползване и удостоверение за експлоатация, са подобектите “Външно електрозахранване”, “Външен водопровод”, “Асфалтов път” и “Стопански двор”. Към 30.06.2008 г. не е започната работа по втора клетка в площта за “реконструкция” и не са осъществени дейности за рекултивация на съществуващото сметище.

Изпълнението на строителство е забавено и неритмично, поради обективни и субективни фактори. Предстоящото приемане на реконструираната първа клетка и завършените подобекти с издадени разрешения за ползване и удостоверения за експлоатация, гарантират законосъобразно функциониране на депото.

2.2. Строителен надзор и инвеститорски контрол

За упражняване на строителен надзор е подписан договор на стойност 10 хил.лв. в изпълнение изискванията на Закона за устройство на територията (чл.166, ал.1 и 4 от ЗУТ, ред. ДВ, бр.43/2002г.). Възложен е и инвеститорски контрол от името на общината. За обхвата на строителния надзор и момента на възлагане са спазени разпоредбите на ЗУТ. Не са уредени размерът на текущите плащания, документирането и срокът за извършването им.

С подписан анекс е променено възнаграждението за изплащане от 10 хил. лв. на 0.39 % върху годишната задача на обекта за 2003 г. С промяната е предпоставен риск за изпълнение на надзора до завършване на обекта, предвид факта, че строителството към този момент е в начален етап. По този начин е възможно нарушение на икономичността.

Инвеститорският контрол е изпълнен от координаторите по надзора.

Установено е, че до края на 2003 г. са изплатени общо 10 200 лв., от които над 9300 лв. за 2003 г., представляващи 83.03% от възнаграждението по договора спрямо годишната задача (2895 хил. лв х 0.39% - 11290 лв.) и в края на 2004 г. договорът е прекратен без предаване на създадената документация за обекта.

През 2005г. е подписан нов договор за строителен надзор със същото дружество.

Общината е изпълнила законовите изисквания за уреждане с писмени договори дейността за строителен надзор в строителството на обекта. Договорът от 2002 г. и анексът към него не уреждат пълно взаимоотношенията за заплащане на услугата, произтичащи от конкретиката на възложената дейност и оказват негативно влияние за икономичността на разходите при изпълнение на проекта. С установения ред и практика за осъществяване на инвеститорския контрол извън договорното начало след 2004 г. е създаден риск за формален характер при упражняването му, с което не са защитени интересите на общината .

2.3. Авторски надзор

Авторският надзор при строителството e възложен до подписване на Акт обр.16 за установяване на годността за ползване на строежа с договор от 18.10.2002 г.

Към 30.06.2008 г. при изпълнение на договора са спазени редът за определяне на посещенията и времето за извършване. С участието на проектанти са решени проблемите - зазимяване на обекта, изграждане на долен екран с проби за анализ, технически въпроси за стопански двор, ретензионен басейн и опорна дига във връзка с подпочвени води, и частичен пуск на депото.

2.4. Отчетност и контрол по изпълнение на сключените договори при изпълнение на проекта

Правилата за Системата за финансово управление и контрол (СФУК) от 2003 г. определят задължения за главния експерт “Инвестиционна политика” по организация на процедури по ЗОП и Наредбата по чл.7, ал.1 от него (отм.) с водене на досиета. Със СФУК от 2005 г. е разширен кръгът на служителите с такива задължения. От 2007 г. е въведена нова СФУК, която заменя действалата. Не е утвърдена Стратегия за управление на риска.

Прилагани са процедури на системата на двойния подпис, предварителен контрол и водене на досиета за задължение и разходи, превишаващи 10 хил.лв. Определени са служители, които да следят изпълнение на СМР и участват при съставяне на протоколи.

От анализа на организираната отчетност и изпълнението на контролните дейности спрямо изискванията на действащото законодателство, регламентите на СФУК и възможността им да генерират информация за управленски нужди е установено:

2.4.1. В общинския съвет е докладвано изпълнението на дейностите, залегнали в ОПООС за инвестиционния проект при с. Богдан. Приетите отчети са изпратени до РИОСВ гр. Варна, а отчети за усвоените средства, изпълнени и предстоящи дейности са представяни ежегодно в Министерството на околната среда и водите (МОСВ) и МФ.

2.4.2. Приходите и разходите по проекта са правилно отразени в годишните отчети за изпълнение на бюджета и програмата за капиталови разходи. Приети са от общинския съвет в изпълнение на изискванията на Закона за общинските бюджети и Закона за местното самоуправление и местната администрация. За целия период отчетените разходи са над 8 605 хил.лв. и в рамките на осигуреното финансиране. Изпълнени са годишните целеви стойности към 31.12.2007 г., определени в програмите за капиталови разходи по източници на финансиране.

2.4.3. Водено е досие за задължение по договора за строителство. Същото не съдържа контролни листове за извършен предварителен контрол преди вземане на решение за поемане на задължението по договора (от 2002 г.) и сключения анекс (от 13.07.2003 г.) Върху договора и двата анекса не е положен подпис на главния счетоводител.

2.4.4. При плащанията с целева субсидия за капиталови разходи в СЕБРА по договора за строителство са спазени изискванията на системата за двоен подпис, а предварителният контрол е документиран с контролен лист. За контролни дейности, въведени със СФУК и като задължения на служители, са установени пропуски и нарушения свързани с упражнения предварителен контрол и участие в съставените актове за СМР.

2.4.5. При двата договора за проектиране от 2004 г. съставените заявки и контролни листи за упражнен предварителен контрол от финансовия контрольор при поемане на задължение са след изпълнение на договорите и преди плащанията по тях. Възложени са дейности за изготвяне на РП по елементи на стопански двор, които са системно свързани и представляват един предмет на обществена поръчка, подлежащ на едновременно възлагане съгласно НВМОП (ред. 2004 г.), предвид стойността им от 13 418 лв.

2.4.6. За договора от 2002 г. за авторски надзор не е документиран предварителен контрол. В шест случая плащанията и предварителният контрол са извършени преди датата на издадената фактура от изпълнителя (проформа фактури), с което не е спазен чл. 3, ал.3 от сключения договор.

2.4.7. Възлагането на строителен надзор през 2005 г. е осъществено по реда на НВМОП (чл.2, ал.1 т.3 и ал.3, т. 1 буква “в”, ред.84/ 2004 г.) и регламенти на СФУК от 2005 г. Изпълнителят е определен въз основа на три ценови оферти след покани до юридически лица. Установено е, че една покана е отправена към потенциален изпълнител, за който не са съобразени изискванията на ЗУТ, недопускащи строителя на обекта и свързаните с него лица по смисъла на Търговския закон да бъдат консултанти по договор за строителен надзор. Не е налице нарушение на НВМОП, но по този начин възложителят е ограничил възможността да получи оферти от три лица, които имат право да изпълнят услугата. Пропускът не е установен с извършените контролни процедури по СФУК.

В изпълнение на заложената в ПООС (2003 г. – 2010 г.) задача за избор на оператор на депото за ТБО е организирана и проведена открита процедура по ЗОП (ред.ДВ, бр.53/22.06.2004 г.) през 2005 г. Спазени са изискванията на ЗОП (ред. ДВ, бр.53/22.06.2004 г.) при възлагане на обществената поръчка, с изключение на разпоредбата на чл. 59, ал. 3 относно определяне на гаранцията за изпълнение на договора в процент от стойността на обществената поръчка, вместо посочената в абсолютна сума.

Проектът включва изграждане на регионално депо за отпадъци Стожер, претоварна станция за отпадъци в Тервел и закриване на депа в общините от Област Добрич и една от Област Шумен (Никола Козлево). Основната цел е създаване на устойчива система за обезвреждане на отпадъци и закриване на общинските сметища в региона. Необходимостта за изграждане на регионално депо е продиктувана от задължението на общините да закрият до 2009 г. съществуващите депа, които не са приведени в съответствие с изискванията на Директива 1999/31/ЕС.

В изпълнение на НПУДО (2003г.–2007г.), чрез МОСВ са направени проучвания на потенциални площадки (32 бр.), за които между общините не е постигнато съгласие. След допълнителни проучвания са определени две площадки, удовлетворяващи изискванията на нормативната уредба (Наредба № 7 от 24.08.2004 г. за изискванията, на които трябва да отговарят площадките за разполагане на съоръжения за третиране на отпадъци).

След решение на общинския съвет е учредено Сдружение с нестопанска цел (СНЦ) „Управление на отпадъците – регион Добрич” от 9-те общини (2006 г.), с председател кмета на общината. Предвидено е сътрудничество с проект “Изготвяне на мерки за управление на отпадъците в регионите Бургас, Добрич и Провадия”, възложен за изготвяне на консултат от МОСВ. Подписано е Споразумение между МОСВ и общините от региона (2006 г.), което предвижда те да бъдат крайни бенефициенти по инвестиционна мярка на ИСПА. Вземането на решения от общините за площадките на регионалното депо (с. Стожер, Община Добричка) и претоварната станция (Тервел) забавят работата на консултанта.

Във връзка с проекта и Споразумението са предприети няколко съществени стъпки. Осигурени са данни за генерираните отпадъци и системата за сметосъбиране на общината. Чрез Сдружението е възложено изготвяне на Задание за обхвата и разработване на Доклад по оценка на въздействието върху околната среда на екип лицензирани експерти. От 2007г. е определен състав на Звеното за управление на проекта. Приети са пред-инвестиционното проучване, формулярът за кандидатстване за финансиране на инвестиционните мерки от Оперативна програма “Околна среда 2007 г. – 2013 г.” с документациите за участие в открита процедура за възлагане на обществени поръчки за избор на проектант, извършване на строителство и на строителен надзор (2008 г.). ОПУО е актуализирана през 2008 г. с предвидено оптимизиране на системата за управление на отпадъците. Чрез местния печат, регионални радиостанции и интернет страницата на общината е осигурена информация и публичност относно инвестицията.

През одитирания период експерти от МОСВ са направили мониторинг на Община Добрич в качеството й на бенефициент по проекта. Направен е извод, че общината изпълнява непълно задълженията си по Споразумението, за което са дадени препоръки. Качеството на взаимовръзките й с Изпълнителната агенция ИСПА е оценено като „добро”. Изпълнението на препоръките е проследено през 2007 г. и 2008 г. с изготвени доклади.
3. Осигуряване на финансиране и участие на общината

С цел осигуряване на средства за проекта чрез СНЦ, в процес на подготовка са документи за кандидатстване по Оперативна програма „Околна среда” 2007 г.- 2013 г.

1. По проекта за реконструкция и рекултивация на депо при с. Богдан:

1.1. Да се въведе електронна обработка на данните за строителството на обекта, с цел проследяване и анализ спрямо генералната количествено-стойностна сметка и осигуряване на информация за управлението му.

1.2. Да се приеме план-график за изпълнение на незавършените строително-монтажни работи на обекта.

1.3. При осъществяване на предварителен контрол финансовият контрольор писмено да изразява становище относно допускане или недопускане на разходи по договора за строителство.

1.4. Да се допълнят Вътрешните правила за СФУК, като се регламентират функциите на дирекция ПИОС по проверки на първичните документи по проекта и функциите на юрисконсулта по съгласуване на документацията по НВМОП.

1.5. Изплащането на сумите за извършен авторски надзор да се извършва след представени от изпълнителя план-сметка и оргинална фактура.

1.6. Да се разработи Стратегия за управление на риска.