Директива 94/80 ео1 на съвета 2 от 19 декември 1994
Изтегляне 343.42 Kb.
|
| Официален вестник на Европейските общности № L 368/38
от 31 декември 1994 г. ДИРЕКТИВА 94/80 ЕО1 на СЪВЕТА 2 от 19 декември 1994, определяща условията за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в местни избори на граждани на Съюза, живеещи в държава-членка, на която не са граждани Превод от френски и английски език и коментар – Атанас Семов СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ3, като взе пред вид Договора за създаване на Европейската общност и по-специално неговия чл. 8-b, § 1,4 като взе пред вид предложението на Комисията,5 като взе пред вид становището на Европейския парламент,6 като взе пред вид становището на Икономическия и социален комитет,7 като взе пред вид становището на Комитета на регионите,8 като има пред вид, че Договорът за Европейския съюз представлява нов етап в процеса на създаване на един все по-тесен съюз между народите на Европа; че Съюзът по-специално има за задача да организира по един и солидарен начин отношенията между народите на държавите-членки; че сред неговите цели е и тази за засилването на защитата на правата и интересите на гражданите на неговите държави-членки чрез установяването на едно гражданство на Съюза;9 като има пред вид, че за тази цел разпоредбите на Част ІІ та Договора за Европейския съюз създават гражданство на Съюза в полза на всички граждани на държавите-членки и им предоставя определена съвкупност от права;10 като има пред вид, че активното и пасивно право на глас в местните избори в държава-членка по местоживеене, предвидено в чл. 8-b, § 1 на Договора представлява приложение на принципа за равенство и за недискриминация между местните и чуждите граждани и е следствие от правото на свободно движение и пребиваване, уредено в чл. 8-а на Договора;11 като има пред вид, че приложението на чл. 8-b, § 1 на Договора не предполага цялостно хармонизиране на избирателните системи на държавите-членки; че той цели най-вече премахването на изискването за гражданство, което понастоящем се изисква в повечето държави-членки за упражняването на активно и пасивно избирателно право12; че, при това, за да бъде спазен принципът на пропорционалността по чл. 3-b13, ал. 3 на Договора, съдържанието на Общностното законодателство в материята не трябва да надвишава необходимото за постигането на целите на чл. 8-b, §1 на Договора; като има пред вид, че чл. 8-b, § 1 от Договора цели всички граждани на Съюза, независимо дали са граждани на държавата-членка по местожителство или не, да могат да упражняват в нея право да избират и да бъдат избирани в местни избори при еднакви условия14; че за това е необходимо условията, и по-специално тези за продължителността и доказването на пребиваването на чуждите граждани, да са същите като тези, които се прилагат за гражданите на съответната държава-членка; че чуждите граждани не трябва да бъдат подчинявани на специални условия, освен ако по изключение различното третиране на местните и чуждите граждани е оправдано от специфични обстоятелства, които ги разграничават; като има пред вид, че чл. 8-b, § 1 от Договора признава активно и пасивно избирателно право в местните избори в държавата-членка по местоживеене без то да замества активното и пасивно избирателно право в държава-членка, на която е гражданин съответният гражданин на Съюза; че е необходимо да се зачита свободата на гражданите да участват или не в местните избори в държавата-членка по местоживеене; че в същото време е редно тези граждани да могат да изразят волята си да упражнят там своето право на глас; че в държавите-членки, в които не съществува задължение за гласуване, регистрирането на тези граждани може да бъде разрешено служебно; като има пред вид, че местната администрация в държавите-членки отразява различни политически и юридически традиции и се характеризира с голямо многообразие на структури; че концепцията на местните избори в различните страни не е еднаква; че следователно е подходящо да се прецизира предмета на настоящата директива чрез дефиниране на понятието за местни избори; че тези избори включват всеобщи и преки избори на равнището на основните местни единици и техните подразделения; че става дума както за всеобщи преки избори за местните представителни колективни органи, така и за членове на местния изпълнителен орган; като има пред вид, че неизбираемост може да се обяви с индивидуално решение на орган било в държавата-членка по местоживеене, било на държавата-членка по произход; че с оглед политическата важност на функциите на местните изборни длъжности, е уместно държавите-членки да могат да вземат необходимите мерки за недопускане едно лице, лишено от право да бъде избирано в неговата държава-членка по произход, да получи такова право само поради факта, че живее в друга държава-членка; че този специфичен проблем за кандидатите с чуждо гражданство оправдава нуждата държавите-членки, които го считат за необходимо, да могат да прилагат спрямо такива лица не само своите критерии за неизбираемост, но и тези по законодателството на техните държави-членки по произход; че като се има пред вид принципа на пропорционалността, е достатъчно лишаването от право на глас да е подчинено само на режима на държавата-членка по местоживеене; като има пред вид, че функциите по управление на основните местни органи могат да включват участие в упражняването на публичната власт и в защитата на общите интереси; че, следователно, е уместно държавите-членки да могат да запазват тези функции за своите граждани;15 че е подходящо също държавите-членки да могат за тази цел да приемат съответни мерки, които не могат да ограничават в повече от необходимото16 за постигането на тази цел възможността на гражданите на други държави-членки да бъдат избирани; като има пред вид, че е подходящо също участието на местните изборни органи във формирането на законодателните органи17 да бъде запазено за гражданите на съответната държава; като има пред вид, че когато законодателствата на държавите-членки предвиждат несъвместимост между заемането на местна изборна длъжност и други функции, е уместно държавите-членки да могат да разширяват приложението на тези ограничения и спрямо еквивалентни функции, упражнявани в други държави-членки; като има пред вид, че всяко отклонение от общите разпоредби на настоящата директива трябва да бъде оправдано, съгласно чл. 8-b, §1 от Договора, от специфични проблеми за една държава-членка и че всяко отклонение трябва да е годно да бъде преразгледано;18 като има пред вид, че такива специфични проблеми могат по-специално да възникнат в държава-членка, в която пропорционалният брой на гражданите на Съюза на изборна възраст, които живеят в нея без да са нейни граждани, надвишава твърде съществено средната пропорция; че една пропорция от 20% такива граждани от всички избиратели оправдава установяването на изключения, основани на критерий за продължителност на пребиваването; като има пред вид, че гражданството на Съюза цели по-доброто интегриране на гражданите на Съюза в страните по местоживеене и че в този контекст то се съобразява с волята на авторите на Договора да се избегне всякакво противопоставяне между кандидатските листи на местни и чужди граждани; като има пред вид, че този риск от противопоставяне засяга най-вече държавите-членки, в които относителния брой на гражданите на Съюза на изборна възраст, които не са техни граждани, надвишава 20% от всички граждани на Съюза на изборна възраст, които живеят там; че, следователно, е уместно такава държава членка да може да предвиди особени разпоредби относно съставянето на кандидатските листи, при зачитане на чл. 8-b от Договора; като има пред вид, че е редно да се отчита фактът, че в някои държави-членки гражданите на други държави-членки, които живеят там, имат право на глас в парламентарните избори и поради това формалностите, предвидени по тази директива, могат да бъдат олекотени; като има пред вид, че Кралство Белгия има специфики и собствени съотношения, свързани с факта, че нейната конституция (членове 1-4) установява три официални езика и деление на региони и общини; че поради това, цялостното приложение на тази директива в някои общини би могло да има такива последици, че е добре да се предвиди възможност за отклонение от нейните разпоредби с оглед отчитането на спецификите и съотношенията; като има пред вид, че Комисията ще осъществява преценка на юридическото и фактическото прилагане на тази директива, включително изменението на електората, настъпило след влизането й в сила; и че за тази цел Комисията ще внася доклад в Европейския парламент и в Съвета, прие тази директива: глава първа Общи разпоредби Член първи 1. Тази директива урежда условията, при които гражданите на Съюза, които живеят в държава-членка, на която не са граждани, могат да упражняват в нея право да избират и да бъдат избирани в местни избори. 2. Разпоредбите на тази директива не засягат разпоредбите на всяка държава-членка относно активното и пасивно избирателно право както на нейните граждани, които живеят извън нейната територия, така и на гражданите на трети страни, които живеят на нейна територия.19 Член втори 1. За целите на тази директива, следва да се разбира: а) “основна местна единица” – административните единици, изброени в приложението, които, според националното законодателство, имат органи, избрани във всеобщи преки избори и компетентни да управляват на основно политическо и административно равнище, на своя отговорност, определени местни работи; 20 b) “местни избори” – всеобщи преки избори за определяне на членовете на представително тяло и, в зависимост от националното законодателство, ръководителя или членовете на изпълнителния орган на една основна местна единица; c) “държава-членка по местоживеене” – държавата-членка, в която гражданин на Съюза живее, без да е неин гражданин; d) “избирателни списъци” – избирателният регистър на всички избиратели, имащи право да гласуват в дадена основна местна единица или в даден избирателен район, създаден и актуализиран от компетентния орган според избирателното право на държавата-членка по местоживеене, или регистър на населението, ако отчита качеството “избирател”; e) “съответния ден” – денят или дните, когато гражданите на Съюза трябва да отговорят на изискванията по законодателството на държавата-членка, за да избират или да бъдат избирани на нейна територия f) “формална декларация” – акт на заинтересуваното лице, чиято недостоверност подлежи на санкциониране съгласно приложимото национално право. 2. Ако, в резултат на изменение на национален закон, една основна местна единица, посочена в приложението, бъде заменена от друга с компетенциите по § 1, т. а) на този член или ако, в резултат на едно такова изменение, се закрие или създаде една основна местна единица, съответната държава-членка уведомява Комисията за това; В трите месеца след получаването на едно такова съобщение, във връзка с декларация на държавата-членка, според която няма да бъдат засегнати правата, произтичащи от тази директива, Комисията приема приложение в което извършва необходимото заместване, заличаване или допълнение. Така изменението приложение се обнародва в Официален вестник на Европейските общности. Член трети Всяко лице, което, в съответния ден: а) е гражданин на Съюза по смисъла на чл.8, § 1, ал. 2 на Договора и b) без да има нейното гражданство, отговаря на изискванията, които законодателството на държавата-членка по местоживеене поставя за правото на своите граждани да избират и да бъдат избирани, има право да избира и да бъде избиран в местни избори в тази държава-членка съгласно разпоредбите на тази директива.21 Член четвърти 1. Ако за да притежават активно или пасивно избирателно право, гражданите на държавата-членка по местоживеене трябва да са живели в продължение на определен минимален период на националната територия, за избирателите и кандидатите по чл. 3 се счита, че отговарят на това изискване, ако са живели в продължение на същия период от време в други държави-членки.22 2. Ако според законодателството на държавата-членка по местоживеене нейните собствени граждани могат да избират или да бъдат избирани само в основната местна единица, в която е основното им местожителство, избирателите или кандидатите по чл. 3 също се подчиняват на това условие. 3. Разпоредбата на § 1 не засяга разпоредбите на всяка държава-членка, подчиняващи упражняването на активно и пасивно избирателно право от всеки избирател или кандидат в дадена основна местна единица на условие за минимално пребиваване на територията на тази единица.23 Разпоредбата на § 1 не засяга също и националните разпоредби, които са в сила към датата на приемане на тази директива и които подчиняват упражняването на това активно или пасивно избирателно право от всеки избирател или кандидат на изискване за минимално пребиваване в съответната част от страната, в която се намира основната териториална единица.24 Член пети 1. Държавите-членки по местоживеене могат да предвидят всеки гражданин на Съюза, който, по силата на едно индивидуално решение с граждански или наказателен характер, е лишен от право да избира по силата на правото на неговата държава-членка по произход, да бъде лишен от упражняването на такова право в местните избори.25 2. Кандидатурата на един гражданин на Съюза за местни избори в държава-членка по местоживеене може да бъде обявена за недопустима, когато този гражданин не може да представи декларацията, предвидена по чл.9, § 2, т. а) или атестацията, предвидена по чл. 9, §2, т. b). 3. Държавите-членки могат да предвидят единствено собствените им граждани да могат да бъдат избирани за длъжностите на ръководител, заместник-ръководител или член на ръководното тяло на изпълнителния орган на основна местна единица, ако тези лица се избират за упражняването на тези функции за времето на мандата. Държавите-членки могат също да предвидят, че временното упражняване на функциите на ръководител, заместник-ръководител или член на ръководното тяло на изпълнителния орган на основна местна единица, също може да бъде запазено за техни граждани. Разпоредбите, които държавите-членки биха могли да приемат, за да гарантират, че упражняването на функциите по ал. 1 или временните длъжности по ал. 2 ще се осъществява само от техни граждани, трябва да са съобразени с Договора и общите принципи на правото и да бъдат подходящи, необходими и пропорционални на посочените цели.
1. Кандидатите по чл. 3 се подчиняват на условията за несъвместимост, които се прилагат, според законодателството на държавата-членка по местоживеене, за гражданите на тази държава. 2. Държавите-членки могат да предвидят, че качеството на общински избранник в държавата-членка по местоживеене е несъвместимо също и с упражняването в други държави-членки на функции, еквивалентни на тези, които са основание за несъвместимост в държавата-членка по местоживеене.27 глава втора Упражняване на активно и пасивно право на глас Член седми 1. Избирателят по чл. 3 упражнява своето право на глас в държавата-членка по местоживеене ако изрази желание за това.28 2. Ако в държавата-членка по местоживеене гласуването е задължително, това задължение се прилага и по отношение на избирателите по чл. 3, които са се записали в избирателните списъци.29 3. Държавите-членки, в които гласуването не е задължително, могат да предвидят служебно вписване в избирателните списъци на избирателите по чл. 3. Член осми 1. Държавите-членки взимат всички необходими мерки, за да позволят на избирателя по член 3 да бъде вписан в избирателните списъци достатъчно време преди провеждането на изборите. 2. За да бъде вписан в избирателните списъци, избирателят по чл. 3 трябва да представи същите доказателства, като един местен избирател. Извън това, държавата-членка по местоживеене може да изисква избирателят по чл. 3 да представи валиден документ за самоличност, както и формална декларация, изясняваща неговото гражданство и адресът му в държавата-членка по местоживеене. 3. Избирателят по чл. 3, който фигурира в един избирателен списък, остава вписан в него при същите условия като местните избиратели, докато не бъде заличен служебно, поради това, че не отговаря повече на изискуемите условия. Избирателите, които са били вписани в избирателните списъци по тяхна молба, могат също да бъдат заличени от тези списъци по тяхна молба. В случай на преместване на местоживеенето в друга основна местна единица в същата държава-членка, този избирател се вписва в избирателните списъци на тази местна единица при същите условия, като местен избирател.
1. При представянето на своята декларация за кандидатиране, всеки кандидат по чл. 3 трябва да представи същите доказателства, като един местен кандидат. Държавата-членка по местоживеене може да изисква той да представи формална декларация, изясняваща неговото гражданство и неговия адрес в държавата-членка по местоживеене. 2. Извън това, държавата-членка по местоживеене може да изисква кандидатът по член 3: а) да заяви в своята формална декларация по § 1, при представянето на своята декларация за кандидатиране, че в своята държава-членка по произход не е бил лишен от право да бъде избиран; b) да представи, в случай на съмнение относно съдържанието на декларацията по т. а), преди или след провеждането на изборите, атестация от компетентните административни органи на неговата държава-членка по произход, удостоверяваща, че той не е бил лишен от право да бъде избиран в тази държава и че властите не са в процес на налагане на такова лишаване; с) да представи валиден документ за самоличност; d) да заяви в своята формална декларация по § 1, че не упражнява никоя от функциите, считани за несъвместими по чл. 6, § 2; е) да обяви, в зависимост от случая, своя последен адрес в държавата-членка по произход. Член десети 1. Държавата-членка по местоживеене уведомява своевременно заинтересувания за произнасянето по неговата молба за вписване в избирателните списъци или за решението относно допустимостта на неговата кандидатура. 2. В случай на невписване в избирателните списъци, на отказ по молбата за вписване в избирателните списъци или на отхвърляне на кандидатурата, заинтересуваният може да заведе иск, какъвто законодателството на държавата-членка по местоживеене предвижда при подобни условия за своите местни избиратели и кандидати.
Държавата-членка по местоживеене уведомява своевременно и в предвидената форма избирателите и кандидатите по чл. 3 за изискванията и условията за упражняване на правото да избират или да бъдат избирани в тази държава. глава ТРЕТА Изключения и преходни разпоредби Член дванайсети 1. Ако в една държава-членка към 1 януари 1996 г. относителният брой на гражданите на Съюза в избирателна възраст, които живеят там без да имат нейното гражданство, надвишава 20% от всички граждани на Съюза в избирателна възраст, които живеят там, тази държава-членка може, в отклонение от тази директива:30 а) да запази активното избирателно право за избирателите по чл. 3, които живеят в тази държава-членка в продължение на минимален период, който не може да е по-голям от продължителността на мандата на местния представителен орган;31 b) да запази пасивното избирателно право за кандидатите по чл. 3, които живеят в тази държава-членка в продължение на минимален период, който не може да е по-голям от продължителността на два мандата на този орган; с) да вземе подходящи мерки относно съставянето на кандидатските листи и по-специално за улесняване на включването на гражданите на Съюза, които са граждани на друга държава-членка. 2. Кралство Белгия може по изключение от тази директива да прилага § 1, т. а) за ограничен брой общини, списък с които съобщава най-малко една година преди провеждането на общинските избори, за които се отнася прилагането на изключението. 3. Ако към 1 януари 1996 г. законодателството на една държава-членка предвижда, че гражданите на една държава-членка, които живеят в друга държава-членка, имат там право да гласуват за националния парламент на тази държава и могат да бъдат вписани в избирателните списъци за тази цел при абсолютно същите условия, като местните избиратели, първата държава-членка може, по изключение от тази директива, да не прилагат членове 6-11 спрямо тези граждани.
Приета в Брюксел на 19 декември 1994 година. За Съвета:
К. Кинкел ПРИЛОЖЕНИЕ “Основна местна единица” по смисъла на чл.2, §1 т. а) от тази директива означава всяко от следните: в Дания – amtskommune, Koubenhavns kommune, frederiksberg kommune, primerkommune в Белгия – commune/gemeente/Gemeinde в Германия – kreisfreie Stadt bzw. Stadtkeris; в Гърция – ...(не се чете) в Испания – municipio, entidad de ambitio territorial inferior al municipal във Франция – commune, arrondissement dans les villes déterminées par la législation interne, section de commune в Ирландия – country, country borough borough, urban district, town, в Италия – comune, circoscrizione, в Люксембург – commune, в Нидерландия – gemeente, deelgemeente в Португалия – municipio, freguesia, в Обединеното кралство – counties in England; counties, county boroughs and communities in Wales: regions and Islands in Scotland; districts in England, Scotland and Northern Ireland; London boroughs; parishes in England; the City of London in relation to ward elections for common councilmen.
Федерална Република Германия приема, че дефиницията по чл.2, § 1, т. b) относно избирането на ръководител и членове на изпълнителния орган на основна местна единица може да бъде разширено също и до отстраняването от служба чрез електорален процес (“Abwahl”). Федерална Република Германия ще отбележи, че според германското конституционно право правилата, уреждащи местните избори се прилагат mutatis mutandis спрямо местните колективни органи, когато те представляват изборен представителен съвет.
Властите на Люксембург тълкуват израза “да се увери” като съответстващ на формалната декларацията на избирателя по чл. 3. Бележка на Съвета и на Комисията по чл.5 § 3: Мерките по § 3 на чл. 5 не могат да ограничават в повече от необходимото за постигането на целите по § 1 и 2 на чл. 5 възможността за избиране на граждани на друга държава-членка. Бележка на Френската делегация по чл. 5, § 4: Възможността за изключване на граждани на Съюза, които са граждани на друга държава-членка от избирането или определянето на избирателна колегия, която избира френския Сенат, съгласно чл. 5, § 4, по никакъв начин не застрашава активното и пасивно избирателно право в честни избори, произтичащо от чл. 8-b, § 1 на Договора за създаване на Европейска общност. Бележка на Съвета по бележката на Белгийската делегация чл. 12, § 2: Съветът взема пред вид следната бележка на Белгийската делегация: Бележка на Белгийската делегация по чл. 12, § 2: Белгия отбелязва, че ако е необходимо да се прилага изключението, предвидено по чл. 12, § 2, това изключение ще бъде приложено единствено до тези местни единици, в които броят на избирателите по чл. 3 надвишава 20% от всички избиратели, когато Белгийското Федерално правителство счита специфичната ситуация като оправдаваща по изключение такъв вид изключение.41 Бележка на Съвета и Комисията по чл. 13: Съветът взема пред вид следната бележка на Комисията: Бележка на Комисията по чл. 13: Комисията отбелязва, че ще обърне специално внимание на измененията на електората след влизането в сила на тази директива, което може да доведе до специфични проблеми в отделни държави-членки. Бележка на Гръцката делегация по чл. 13: С оглед нейното географско положение, Гърция отдава особено значение на доклада, който комисията ще изготвя съгласно чл. 13. Тя очаква, че Комисията, имайки пред вид измененията на електората в държавите-членки, ще установи специфичните проблеми, които могат да възникнат от влизането в сила на директивата.
Кралство Испания отбелязва, че ако по силата на Директива на съвета 94/80/ЕО от 19 декември 1994 г., уреждаща условията за упражняване на активното и пасивно избирателно право в местни избори от граждани на Съюза, които живеят в държава-членка, на която не са граждани, Обединеното Кралство реши да разшири нейното приложение спрямо Гибралтар, такова приложение ще се счита за незасягащо позицията на Испания относно Гибралтар. Official journal L 368/38 31/12/1994 1 Това е нормативният акт в Правото на ЕО/ЕС, който урежда материята – тази директива е задължителна за всички държави-членки и изпълнението й предполага приемането на всички необходими мерки – законови (вкл. ако е необходимо – изменение на Конституцията), подзаконови и административни. Редица държави-членки (ДЧ), обаче, са направили необходимите конституционни изменения още когато става ясно, че такива ще са необходими – при ратификацията на договора от Маастрихт за Европейския съюз (ДЕС) – като Франция, Германия, Испания, Португалия и ред други. 2 Според чл. 18, § 2 ДЕО “Ако дадено действие на Общността е необходимо за постигането на тази цел (целта по § 1 – право на свободно движение на всеки гражданин на Съюза – б.м.А.С.) и този договор не е предвидил съответни правомощия (а той не е предвидил нищо повече – б.м.А.С.), Съветът може да приеме разпоредби за улесняване на упражняването на правата по § 1.” Този текст е основанието, което позволява на Съвета да приеме нормативен акт по въпроса – и на 19 декември 1994 г. той приема тази директива. 3 Тук и навсякъде в текста на директивата – подчертаването мое, А.С. 4 След Договора от Амстердам – чл. 19 ДЕО (б.м. А.С.). Комисията, която има изключително право на инициатива, очевидно е счела за по-уместно да предложи проект за директива, а не за регламент – именно с оглед съществените специфики на административно-териториалното деление и избирателните процедури в отделните ДЧ и особено на етническото равновесие в някои от тях. В същото време поради особената важност на материята, съдържанието на директивата разкрива детайлна и конкретна уредба, която позволява тази директива да се разглежда като типичен пример за директива близка по съдържание до един регламент – с разпоредби, които остават малко възможности на ДЧ за преценка по същество и с конкретни и пълни разпоредби, които предполагат еднозначно възпроизвеждане във вътрешноправен акт... Разпоредбите на директивата я нареждат сред онези, чиито норми са достатъчно конкретни, точни и безусловни, за да могат да имат директен ефект (гражданите да могат пряко да се позовават на тях пред национален съд, за да черпят права в отношенията си с държавата) – в случай, че дадена ДЧ не я е изпълнила чрез вътрешноправен акт в срок. (Впрочем, предвиденият срок – до края на 1995 г. – на практика едногодишен, е сравнително кратък с оглед съществената специфика на материята. Тъкмо поради това конкретния и безусловен характер на някои от разпоредбите на директивата, който създава предпоставки за директен ефект при неизпълнение от съответната ДЧ има също за ефект да “принуди” тази ДЧ да вземе в срок необходимите мерки...) 5 Това е второ предложение на Комисията. Първото е внесено на 22 юни 1988 г. въз основа на доклада на Комитета “Адонино” “Европа на гражданите” – в него се предлага разработване на механизъм за предоставяне на право на глас в местните избори в ДЧ на лица, които са граждани на други ДЧ, но работят там – като “необходимо за действителното реализиране на свободата на движение (уредена в чл. 48 и сл. – след ДА – чл.48 и сл.) – защото иначе тези лица на практика няма да могат да гласуват никъде, освен това те имат данъчни и други задължения и участие в живота на съответната община – и е нормално те да могат да участват и в нейните избори, което най-добре би изразило идеята за житейска солидарност (solidarité de la vie). Трето, това би било действителна реализация на принципа за недискриминация” (уреден по чл. 6-ь след ДА – чл.13). Според този проект решаващ фактор за предоставяне на правото на глас е продължителността на престой и се прави разграничение между изискванията за предоставяне на активно и на пасивно избирателно право. Директивата е внесена на основание чл. 235 ДЕИО (след ДА – чл. 308 ДЕО) – текст, който позволява осъществяването на “допълнителна” компетентност – но изисква гласуване с единодушие в Съвета. Такова не е постигнато и директивата не е приета. През 1994 г. Комисията внася нов проект, въз основа на който се приема настоящата директива. Най-общо тя възпроизвежда философията и основните разпоредби на проекта “Адонино”... 6 OJ, No C 323 – 21.11.1994 7 Становище, прието на 14 септември 1994 г. (непубликувано в OJ до 31.12.1994 г.) 8 Становище, прието на 28 септември 1994 г. (непубликувано в OJ до 31.12.1994 г.) И трите становища подкрепят проекта и настояват за минимални възможности за изключения в отделните ДЧ – когато особено съществени национални интереси или специфики го налагат! 9 Гражданството на ЕС (ГрЕС) е едно квази-гражданство. То принципно се различава от разбирането на правната наука за института на гражданството, като правна и политическа връзка на едно лице с една държава. За ГрЕС няма легална дефиниция в ДЕС, приема се, че то е едно “надстроечно” гражданство – съвкупност от нови права, които се надграждат, допълват съвкупността от права, предоставена от националния им правен ред. ГрЕС няма самостоятелно съществувание – то съществува само като допълнение, като “екстра” към националното гражданство – поради което се придобива и изгубва само заедно с националното гражданство на ДЧ. 10 Правата, които ГрЕС включва, най-общо са два вида. Първи по време и по значение са икономическите права – уредени (предоставени) още с ДЕИО от 1958 г. по чл. 84 (след ДА чл.39) и сл. в глава ІІІ “Свободно движение на лица, услуги и капитали” и в редица други текстове на Договора. Едва с ДЕС в ДЕО се включва втората група права – политически, чиято очевидна логика и смисъл е да допълнят и гарантират реализацията на първите, икономическите. Това в най-голяма степен се отнася за избирателните права (чл. 19 § 1 и 2 ДЕО) – за местни избори и Европейски парламент – предоставени, за да бъдат упражнявани именно на територията на друга ДЧ, на която лицето не е гражданин, но в която живее и работи именно въз основа на правата си в рамките на свободата на движение на лицата! 11 Всъщност теорията приема, че уредбата на правото на свободно движение на лицата по чл. 8-а (чл. 18) е само нова, политическа декларация на по-рано предоставено и уредено право – правото на свободно движение на работници по Глава ІІІ – чл. 39 и сл. ДЕО (за това право и връзката му с Гражданството на ЕС виж по-подробно Атанас СЕМОВ, Европейското гражданство ІІ. Правото на свободно движение на лицата като част от института на Гражданството на ЕС, Трудове по Международно право, т.V, БАМП, С.2000, с.253-266.) Тази нова декларация гласи: “чл.18. Всеки гражданин на Съюза има право да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията по този договор и разпоредбите по приложението му.” Нейното предназначение е да придаде цялостно политическо оформление на уреденото по-рано право на свободно движение на работниците и да го постави в рамките на гражданството на ЕС. По този начин ясно се разкрива, че новите политически права, предоставени чрез ДЕС (т.е. новите членове 8-а до 8-е ДЕИО, след ДА – членове 18-22 ДЕО) са предназначени да допълнят, обслужат и гарантират пълната реализация на по-старите икономически права (по чл. 48, след ДА – член 39, и други от ДЕО.) На практика правото по чл. 18 (цитиран по-горе) не предоставя никаква нова възможност – “спазването на ограниченията и условията по този договор и разпоредбите по приложението му” означава спазването на уредбата по чл.39 и сл. и актовете по приложението им, които са ориентирани изцяло към свободно движение на лица, които осъществяват или възнамеряват да осъществяват стопанска дейност (подробно виж А. Семов, цит. съч., с.254.). 12 Именно този текст – категоричен, макар и лаконичен – възпроизвежда утвърденото разбиране, че правото на свободно движение и неговото политическо допълнение – правото на глас в местни избори в условията на упражнено право на свободно движение – изисква взимането на всички мерки за преодоляване на съществуващите национални ограничения, включително и на конституционно равнище – разбиране, довело до осъществяването на конституционни изменения във всички ДЧ, които са имали подобно конституционно закрепено ограничаване на правото на глас само за своите граждани. В същото време отсъствието на изрична уредба на подобно ограничение (какъвто е случаят и с българската конституционна уредба!) позволява да се приеме, че не е необходимо осъществяването на конституционно изменение – или изрично конституционно допускане – на правото на глас на чужденци (в държавите, в които не е имало конституционна забрана)! В същото време е необходимо да се напомни, че към днешна дата тази директива е неделима част от Acquis communautaire (и по-специално от Производното право на ЕС) и като такава се ползва безусловно от принципа на примата над всеки вътрешноправен акт, включително и националната Конституция... В случай на противоречие втората следва да бъде изменена... 13 След ДА – член 5 (бел. пр.) 14 Изискването за предоставяне на еднакъв режим на местните граждани и гражданите на друга ДЧ е водещо в цялата уредба на 4-те свободи на движение. То е развитие на принципа за пълна недискриминация въз основа на гражданството. В практиката на Съда на ЕО в десетки решения е разгърнато разбирането, че според принципа за недискриминацията и изискването за еднакво третиране всяка ДЧ е длъжна да поставя спрямо гражданите на другите ДЧ на своя територия абсолютно същите условия и изисквания и същия режим, които прилага спрямо своите собствени граждани. В същото време не се допуска въвеждането на изисквания, които не са предвидени за собствените граждани. Допустимите в това отношение изключения се допускат именно само “по изключение”, когато особено съществени обстоятелства го налагат. Разбирането на Съда, а и на Европейската комисия, когато е компетентна да преценява, е крайно ограничително и в крайна сметка се свежда до разбирането за особено съществени управленски (суверенни) функции и особено важни национални (държавни) интереси, които винаги се преценяват конкретно. 15 Директивата ясно предвижда и мотивира възможност за ограничаване на нейното приложение в отделни ДЧ или техни региони. Тази възможност, обаче, не трябва да се разбира разширително – още по-малко само като въпрос на желание. Тя подлежи на строга преценка по ограничителни критерии – виж по-надолу... 16 Принципът за пропорционалността, приложен тук, намира разгърнато приложение – колко е “необходимото” ще прецени Комисията, а в случай на спор – Съдът! 17 Имат се пред вид единични случаи, когато местните органи участват в издигането на кандидатури или определянето на състава на някои национални органи (като във Франция – в издигането на кандидатури за Президент и избирането на горната камара на парламента – Сената, виж по-надолу...) 18 Има се пред вид, че предприетите на национално равнище мерки трябва да подлежат на преразглеждане – за да могат да се отменят или изменят, когато основанията се изменят или отпаднат! 19 ДЧ на ЕС се разделят на две – в едните правото на глас е запазено за собствените граждани (Германия, Белгия, Франция, Гърция, Италия, Люксембург), а в другите се допуска право на глас на чужденци при определени условия (Ирландия, Обединеното Кралство, Холандия, Дания, Португалия, Испания...), най-често това са условия свързани с произхода, езика или продължителността на пребиваване. 20 Очевидно за България това ще се отнася единствено до общините. 21 Това е основната разпоредба – тя предоставя на всички лица, отговарящи на посочените критерии, активно и пасивно избирателно право в местните избори в ДЧ. На практика съответното лице се сдобива с един двоен вот – то не загубва правото да участва в местни избори в своята страна (освен в редките случаи, когато е гражданин на ДЧ, в която и за местните лица се изисква определена продължителност на пребиваване в дадена териториална единица, за упражняване на право на глас в нея), а добива право да участва в местни избори и в друга ДЧ, в която в момента живее. В същото време той е освободен от някои специфични изисквания. Ако, например, в една ДЧ (като Белгия!) гласуването е задължително, това задължение няма да важи за чуждите граждани – те се записват в избирателните списъци само по свое желание и заявление. И обратно – ако гражданин на една такава ДЧ (напр. белгиец) живее в друга ДЧ, в която гласуването не е задължително, то той няма да има в тази друга ДЧ задължението да гласува, което има в своята ДЧ... Логиката е, че гражданството на ЕС (с включващите се в него права и задължения) не замества националното гражданство, а само го допълва – и то с оглед постигането на недискриминационни условия за осъществяване на 4-те свободи на движение!
22 Това е принципът на кумулиране на престоя, “интегрирана концепция”. 23 Това означава, че ако в дадена местна единица право на глас се предоставя само на лица, които са живеели на нейна територия определен минимален период от време, независимо от тяхното гражданство (т.е. това се отнася и за собствените граждани на тази ДЧ), това изискване ще важи именно в този му вид и за гражданите на друга ДЧ – т.е. те няма да могат да приложат принципа на кумулирането... 24 Тук логиката е същата, но с регионален, а не с местен обхват – като водещо е именно изискването това условие да е еднакво валидно за местните и чуждите граждани, а не предпоставка за прикрита дискриминация, която би била недопустима. 25 Когато едно лице е лишено от право на глас в ДЧ, на която е гражданин, фактът, че живее и работи в друга ДЧ не го освобождава от ограничението и то продължава да тежи върху него. Това, обаче, е само една възможност за ДЧ по местоживеене – ако не иска, тя не е длъжна да налага това ограничение и може да му предостави право на глас. Този текст, обаче, й дава възможността законно да откаже това! На практика е налице специфична уредба – ДЧ по местоживеене не може да налага на един гражданин на друга ДЧ по-строги изисквания, отколкото на собствените си граждани. В същото време, обаче, тя може да приложи спрямо него изискванията, които са предвидени в неговата си ДЧ, на която е гражданин. Така се стига до кумулиране на двата режима – националния и местния... 26 Това е случаят на Франция. Според френската конституция кметовете и заместник-кметовете участват в номинирането на членовете на Сената. Френският Конституционен съвет установява, че чл. 8-b (добавен в ДЕО чрез ДЕС) противоречи на френската Конституция, тъй като “избирането на общински съветници има пряко влияние върху избирането на сенатори, ...а Сенатът участва в упражняването на националния суверенитет” (цит. по Joël RIDEAU, France – Dans: Les constitutions nationales a l’épreuve de l’Europe, La documentation française, Paris 1992, p. 89. Той отбелязва особено енергично, че това становище на Конституционния съвет буди учудване, защото по-логично би било въз основа на други конституционни разпоредби да се установи, че чужденците по принцип нямат право на глас, а от друга страна, че кметовете сами участват съществено в упражняването на националния суверенитет и, между другото, в издигането на кандидатури за Президент на Републиката... – пак там. Чл. 3, § 4 на Френската конституция предвижда, че “избиратели, при условията, определени в закона, са пълнолетните френски граждани от двата пола, които имат политически и граждански права.”) В своето становище по френския казус Комисията е приела за допустимо френският закон (приет в изпълнение на тази директива!), според който гражданите на ЕС, които не са френски граждани, да не могат да бъдат избирани за кметове или заместник-кметове, а когато са избрани за членове на общинския съвет, няма да участват в избирането на състава на Сената на френския парламент, т.е. няма да упражняват тази функция, без да се ограничават останалите им права на членове на колективния орган! Извън този случай, обаче, никъде другаде – в никоя друга ДЧ – националните органи за конституционен контрол не са установили връзка между функциите на органите на местната власт и прякото осъществяване на националния (държавния!) суверенитет, които да оправдаят допускането от Комисията на подобно изключение. Така единствената ДЧ на ЕС, в която правото на глас (активно и пасивно) на гражданите на друга ДЧ са ограничени с оглед функциите на изборните органи, е Франция!
27 Според тази разпоредба ДЧ по местоживеене може да приеме за основание за несъвместимост заемането на други публични длъжности в националната ДЧ на съответния гражданин! 28 Упражняването на свободната воля на гражданина на ЕС може да бъде подчинено на изискване за форма, което, обаче, не може да представлява скрита дискриминация – поради необоснована сложност, например... 29 Но, разбира се, само ако преди това напълно свободно са изразили желание за вписване в списъците! 30 Това е вторият тип основания за изключение, които директивата допуска. Те се прилагат на практика само за Белгия и Люксембург. 31 Ако е налице изискуемата предпоставка – броят на чужденците да е повече от 20% от всички избиратели, ДЧ по местоживеене може да въведе изискване за минимален престой на нейна територия (респ. на територията на съответната териториална единица). Условието, обаче, е ясно – максималната продължителност на пребиваването, която може да се изисква, не може да надвишава продължителността на мандата на съответния изборен орган! 32 Именно в този доклад Комисията установява, че значими основания за изключение от режима по директивата са налице само в 3 ДЧ (!) – Франция, Белгия и Люксембург – и за никоя друга! Важно е да се разбере, че ролята на Комисията е не просто да провери и да докладва – тя е овластена да решава, да преценява ДАЛИ ДА РАЗРЕШИ ИЗКЛЮЧЕНИЕ за дадена ДЧ или община в ДЧ или НЕ! За Франция са допуснати две изключения: забрана за кандидатиране на гражданин на друга ДЧ за кмет и заместник-кмет – тъй като във Франция “кметът осъществява пряко важни функции по упражняването на националния (държавния – б.м.А.С.) суверенитет,” за които се изисква наличието на пряка връзка на принадлежност, каквато представлява гражданството; второто изключение е забраната за участие на избран за общински съветник гражданин на друга ДЧ в избирането на избирателното тяло, което избира Сената, който като орган пряко участва в осъществяването на законодателната власт и чрез нея – на националния суверенитет. За Люксембург е допуснато по изключение да може да въвежда за участие в изборите, когато броят на чуждите граждани в избирателна възраст надвишава 20% от всички избиратели, изискване за минимален престой в страната в рамките на предвидения по директивата максимален срок (най-много колкото е продължителността на съответния мандат). За Белгия, където нещата изглеждат особено сложно, изключенията не се допускат за цялата територия (като Люксембург), а за определени общини – за целта Белгия трябва не по-късно от 1 година преди провеждането на съответните избори да представи пред Комисията списъка с общините, за които иска да приложи изключението. 33 Идеята е периодичността на докладите да е по-интензивна от нормалната периодичност на местните избори, за да могат да отразяват обективно и без отлагане обективно настъпилите електорални промени. 34 Тази актуализация отразява настъпилите промени – отпаднали обстоятелства (напр. намалял процентен дял на чужденците под 20% от всички избиратели) или новопоявили се обстоятелства (например нараснал процентен дял на чуждите граждани...). 35 Тези доказателства могат да бъдат от нормативен характер (конституционни разпоредби, като във Франция), които обуславят особената политическа и правна роля на някои изборни длъжности на местната власт; статистически данни и/или данни от избирателните комисии за броя и процентния дял на чуждите граждани сред избирателите в съответната държава (Люксембург, цялото население на която е под 400 000 души...) или в посочените от съответната държава избирателни райони (Белгия) и др. 36 Има се пред вид първия доклад след влизането в сила на директивата – който, в зависимост от това кога ще бъдат проведени местни избори във всички ДЧ, да бъде изготвен най-късно една година след последните избори, но не по-късно от края на 1998 г. 37 Това е срокът, до изтичането на който заинтересуваните ДЧ трябва да са събрали необходимите доказателства и да са ги представили пред Комисията с искане за предоставяне на право за изключението от директивата, или пък – в обратния и много по-масов случай – да са приели всички необходими “законови, подзаконови и административни мерки” за действителната и пълна реализация на предоставеното по чл. 8 (чл.17) и доразвито в тази директива право, т.е. това е срокът, в който всички ДЧ трябва да изпълнят тази директива – чрез мерки във вътрешното си право. И ако необходимите конституционни изменения вече са били извършени по повод ратификацията на ДЕС, то необходимите законови и подзаконовите мерки са многобройни и във всички ДЧ, дори такива, които не са срещнали конституционни пречки и не са извършили конституционни ревизии за целта... 38 Настоява се при осъществяването на тези мерки да се прави изрично позоваване на тази директива (вкл. при обнародването им, когато подлежат на обнародване) – за да е ясно за всички, че съответната национална мярка се приема в изпълнение на тази общностна такава.. 39 Очевидно до всички ДЧ, без изключение. Отделен е въпросът, че в едни ДЧ тя поставя далеч по-малко ли по-малки проблеми, отколкото в други. Задължителността и срокът са еднакви за всички ДЧ. 40 Има се пред вид недопустимостта изискването на такова доказателство да се прави по начин или да се облича във форма, които могат да имат дискриминационен характер (като създават затруднения значително по-големи от необходимото) и така да ограничат пълната реализация на гарантираното право на гражданина на ЕС... 41 Именно затова от Белгия се иска пълен списък на общините, за които иска да прилага изключението не по-късно от 1 година преди провеждането на изборите – за да може Комисията да прецени съществуват или не изтъкваните основания за разрешаване на изключение. Каталог: upload -> files files -> Мотиви към законопроекта files -> Мотиви към законопроекта files -> Списък на участниците – 22 ученици от икономически професионални гимназии и 3-ма учители files -> З а п о в е д № от г. На основание чл. 162, ал. 4 от Кодекса за застраховането, образците на отчет files -> Наредба №23 от 18 декември 2009 Г. За условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "управление на местни инициативни групи files -> Съдържание увод глава първа. Особености на отразяването на кризата в медийния дискурс files -> Единни в многообразието замяза на „Еднообразни в разединението” files -> Заседанието на кабинета, в което участваше и министър Москов продължава Изтегляне 343.42 Kb. Сподели с приятели:
|