Доклад №0010201210 за извършен одит на финансовото управление на община Руен за периода от 01. 01. 2009 г до 30. 09. 2010 г м. ноември 2011 г

№ 0010201210

Одитния доклад е издаден с Разпореждане № 244/17.11.2011г. на председателя на Сметната палата и е окончателен

Настоящият одит обхваща финансовото управление на общината за периода от 01.01.2009 г. до 30.09.2010 г. Целта на одита е оценка на законосъобразността на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението, отчитането и контрола на бюджетните и другите публични средства на община Руен, както и на управлението на имоти общинска собственост и адекватността и ефективността на системата за финансово управление и контрол.

Основните въпроси в обхвата на одита са:

1. Анализ и оценка на организацията по съставяне, приемане, изпълнение, отчитане и управление на бюджета, извънбюджетните сметки и фондове на община Руен и осъществен контрол. Приходи от данък върху превозните средства и недвижими имоти, такса битови отпадъци, наем на имущество и продажба на имоти.

2. Анализ и оценка на извършените и отчетени разходи по бюджета на общината и осъществен контрол. Изпълнение и отчитане на разходите по бюджета за заплати, издръжка, сметосъбиране, сметоизвозване и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване, капиталови разходи.

3. Анализ и оценка на разходването на получените средства по ОП „Околна среда 2007 - 2013 година” в община Руен.

4. Анализ и оценка на управлението и разпореждането с общинско имущество.

5. Анализ и оценка на спазването на законовите разпоредби при възлагане на обществени поръчки през 2009 г. и до 30.09.2010 г.

6. Анализ и оценка на адекватността и ефективността на системата за финансово управление и контрол.

На етапа на предварителното проучване се установи и по време на изпълнение на одитната задача се потвърди, че въведената Система за финансово управление и контрол (СФУК) е адекватна на приетото законодателство и контролите са действали последователно и непрекъснато през целия одитиран период, поради което е приложен системно базирания подход за извършване на проверките.

• 
  при последната актуализация на Устройствения правилник на общината, направена във връзка с промяната на структурата от 01.04.2009 г. не са регламентирани функциите на отдел „Образование”, създаден с Решение на ОбС № 128 от Протокол № 14/12.03.2009 г.²
  

Посоченият от НПУРОИ текст не е в съответствие и с чл. 36 от Наредба № 2 от 2003 г. за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Руен, съгласно който за тези сделки е определено да се заплаща такса равна на 1 % режийни от стойността на имота - размерът е различен от определения с чл. 40, ал. 4 от НПУРОИ;

- вътрешната нормативна уредба на общината отговаря на изискванията на чл. 8, ал. 7 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), с което са създадени предпоставки за спазване разпоредбите на ЗОП, Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) и Правилника за прилагане на закона за обществените поръчки (ППЗОП);

По приходите:

- проверените данъчни и неданъчни приходи през одитирания период са постъпили на законово основание в бюджета на общината. Създадена е добра организация за събирането и отчитането им, но с изключение на приходите от данък върху превозните средства и от продажба на общински имоти, за останалите не са използвани всички регламентирани възможности за увеличение на постъпленията;

- през 2009 г. размерът на таксата за битови отпадъци за физическите лица е определен от ОбС и начислен в съответствие с изискванията на ЗМДТ. В нарушение на същия закон е допуснато за юридическите лица през 2009 г. и за юридическите и физическите лица през 2010 г., за част от населените места в общината да се определи и събере промил, включващ и услугата по сметосъбиране и сметоизвозване въпреки, че тази услуга не им е предоставяна през одитирания период. Останалите такси - обект на одита, са определени и събрани при спазване на нормативните изисквания;

- през одитирания период органите по приходите не са осъществили контрол, чрез извършване на ревизии и няма съставени данъчно облагателни актове за установени данъчни задължения към общината.

- разходите по бюджета за заплати, издръжка - материали, външни услуги, горива, сметосъбиране и сметоизвозване на битови отпадъци и капиталови разходи са документално обосновани и правилно отчетени по параграфите от ЕБК и счетоводните сметки от СБП;

- извършените разходи за събиране и третиране на битови отпадъци са в рамките на събраната такса за битови отпадъци;

- разходите, свързани с дейността на община Руен по Оперативна програма „Околна среда 2007 - 2013 г.”, са законосъобразни и документално обосновани, създадена е добра организация за управление и изпълнение на проекта, съответстваща на нормативните изисквания.

- през одитирания период проверените разпоредителни сделки и тези, свързани с управление на общинското имущество са законосъобразни. По отношение на нередовните наематели не е спазен определения ред за преустановяване на наемните отношения за не платилите повече от три наемни вноски.

- като цяло, въведените контролни дейности обхващат отделните етапи от процеса по възлагане на обществените поръчки, но не е документирано запознаването на длъжностните лица с конкретните задължения и отговорности в това отношение;

- в резултат на неосъществен предварителен контрол на етапа на изготвяне на документациите и обявленията на процедурите, са установени нарушения при общо 7 от проверените процедури, състоящи се в залагане на дискриминационни изисквания към участниците, с които необосновано е ограничено участието на лица в процедурите;

- не са допуснати случаи на разделяне на обществени поръчки;

- поради пропуски в организацията при планирането и подготовката на обществените поръчки, са извършени разходи, без да се проведе една процедура по реда на НВМОП и са възложени три обществени поръчки без събиране на не по - малко от три оферти;

- създадена е добра организация за контрол върху изпълнението на сключените договори.

- потвърждава се предварително дадената добра оценка за ефективността на СФУК - повечето от предвидените контроли са осъществявани, действали са непрекъснато през одитирания период и са постигнали целите си за спазване на законосъобразността при събиране и разходване на средствата в общината, поради което одитът се извърши на базата на системно-базирания подход и при извадка, съответстваща на предварително определената с Програмата.

Одитната задача се изпълни в съответствие с изискванията на приетите от Сметната палата одитни стандарти, обнародвани в ДВ, бр. 79 от 29.06.2006 г. и по програма, утвърдена от директора на Териториално поделение на Сметната палата - Бургас.

Община Руен е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити. В състава на общината влизат 42 населени места, в това число село Руен - общински център и 41 села. В три от тях - с. Звезда, с. Китка и с. Дюля няма кметства, а останалите 38 кметства не са на делегирани бюджети и не са разпоредители с бюджетни кредити към общината.

Със Заповеди № 160/08.04.2009 г. и № 349/21.05.2010 г. на кмета на общината са определени второстепенните разпоредители с кредити - 20 общински училища към функция „Образование”, които през проверявания период имат делегирани бюджети.³

Орган на изпълнителната власт в общината е кметът.⁴ През одитирания период до 14.07.2009 г. кмет на общината е Дурхан Мехмед Мустафа, след тази дата за временно изпълняващ длъжността кмет на община Руен е избрана Мирем Хасан Дервиш, за срок до полагане клетва от новоизбрания кмет след провеждане на частичен избор, а от 06.11.2009 г. за кмет на община Руен е избран Исмаил Юсмен Осман,⁵,⁶,⁷ които носят управленската отговорност по смисъла на чл. 6 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС). Кметът на общината е назначил трима заместник-кметове, в съответствие с одобрената численост и структура на общинската администрация и е определил техните функции.

В утвърдения Устройствен правилник, в сила от 17.01.2008 г., са определени правомощията на кмета на общината, структурата, функциите и организацията на работа на общинската администрация. Последната актуализация е направена с промяната на структурата от 01.04.2009 г., но в него е пропуснато да се регламентират функциите на отдел „Образование”, създаден с решение на ОбС № 128 от Протокол № 14/12.03.2009 г.⁸

Редът за съставяне, приемане, изменение и отчитане на бюджета на община Руен е определен в Наредбата за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет (НУРСИООБ), приета с Решение на Общинския съвет (ОбС) с. Руен по Протокол № 5/10.05.2004 г. Наредбата е създадена и приета на основание чл. 9а от Закона за общинските бюджети (ЗОБ).

Проектобюджетът на общината е разработен в съответствие със задачите, заложени в общинския план за развитие „Руен 2007 - 2013 година”, публикуван на сайта на общината, с прогнозата за местните данъци и такси, предложенията на кметовете на кметства чрез докладни записки до кмета и предложенията на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити чрез уведомителни писма до кмета на общината.

В община Руен не са изготвени програма и Стратегия за управление на общинската собственост, които да съдържат прогнози за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с придобиването, управлението и разпореждането с имоти - общинска собственост през одитирания период. При разработването на проектобюджета са ползвани предложенията на ръководителя на съответното бюджетно звено.

а) За всяка от годините на одитирания период, бюджетната процедура е стартирала с уведомяване на второстепенните разпоредители с писмо до ръководителите за предоставяне на информация за очаквани приходи и поименен списък на разходите, необходима за разработване на проект на бюджета, в съответствие с работна инструкция „Действия при съставяне на проектобюджета” от СФУК.

б) В изпълнение на чл. 11, ал. 6 от ЗОБ след обнародването на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за съответната година от одитирания период, проектът на общинския бюджет, съставен по пълна бюджетна класификация за местните и за делегираните от държавата дейности е предоставян за публично обсъждане от населението. Постъпилите предложения за актуализация на бюджета са приети и отразени - за 2009 г. в Протокол от 24.02.2009 г. и за 2010 г. - в протоколи от 03.02.2010 г. и от 16.08.2010 г.

Окончателният проект на бюджет за всяка от годините на одитирания период е внасян от кмета на общината в ОбС за разглеждане от постоянните комисии, в съответствие с изискванията на чл. 11, ал. 7 и 8 от ЗОБ.

За 2009 г., с решение на ОбС № 126, Протокол № 14 от 12.03.2009 г., е приет бюджет общо за 13 706 688 лв., от които 8 043 546 лв. - приходи за делегираните от държавата дейности и 5 663 142 лв. - приходи за местни дейности.

За 2010 г. с Решение на ОбС № 212, Протокол № 24 от 24.02.2010 г., е приет бюджет общо за 12 065 835 лв., от които 7 968 739 лв. са приходи за делегираните от държавата дейности и 4 097 096 лв. - приходи за местни дейности. С решение на ОбС № 279 от Протокол № 28/19.08.2010 г. и на основание § 18 от ЗИД на ЗДБРБ за 2010 г. същият е актуализиран - общо в размер на 13 144 058 лв., от които 8 981 923 лв. приходи за делегираните от държавата дейности и 4 162 135 лв. приходи за местни дейности.

Приетите бюджети са балансирани и структурата им в приходната част е в съотношение: държавни приходи към собствени приходи - съответно 90:10 за 2009 г. и 93:7 за 2010 г., което показва, че общината разчита по-малко на собствени приходи, отколкото на държавната субсидия за изпълнение на поставените цели.

в) Съгласно чл. 12 от ЗОБ⁹, бюджетът на общината трябва да се приеме в срок до 45 дни от обнародването на ЗДБРБ¹⁰ за съответната година. Бюджетът на община Руен за 2009 г. е приет 26 дни след законоустановения срок, поради по-късното¹¹ обнародване на постановлението за изпълнение на държавния бюджет за съответната година, а за 2010 г. - 25 дни след законоустановения срок, въпреки че ПМС № 324 е обнародвано на 12 януари 2010 г. Нарушен е чл. 12 от ЗОБ, в резултат на което възложителят е пропуснал възможността да изготви и изпрати в срок предварително обявление за планираните обществени поръчки и не може да се възползва от възможността за прилагане на съкратени срокове по провеждане на процедурите.

г) На основание чл. 18 от ЗОБ през 2009 г. са извършени 71 броя актуализации на бюджета, от които 61 служебни, 5 с решение на ОбС и 5 със заповед на кмета на общината. За бюджет 2010 г. извършените актуализации са 41 - 33 служебни, 5 с решение на ОбС и 5 със заповед на кмета. Корекциите по бюджета са правилно отразени в приходната и разходната част по функции, групи, дейности и параграфи на Единната бюджетна класификация (ЕБК).¹²,¹³

д) Със заповеди № 160 от 08.04.2009 г. и № 349 от 21.05.2010 г., кметът на общината е определил второстепенните разпоредители с бюджетни кредити, както и техните права и отговорности, с което е спазил изискването на чл. 31 от НУРСИООБ.¹⁴

е) Кметът на общината е внесъл информация в ОбС за текущото изпълнение на бюджета за първото шестмесечие на 2009 г. с докладна записка № 174/19.08.2009 г. (Решение № 165 от прот. № 19/28.08.2009г.) и докладна записка № 233/11.08.2010 г.(Решение № 278 от прот. № 28/19.08.2010 г.) за 2010 г. в съответствие с изискването на чл. 25 от ЗОБ. ¹⁵

Годишният отчет на община Руен за 2009 г. е приет с Решение № 201 от Протокол
№ 23/28.01.2010 г. Изпълнението на бюджета за 2009 г. е 78,44 % спрямо уточнения план, което се дължи на неизпълнението на неданъчните приходи и утвърдените в чл. 17 от ЗДБРБ за 2009 г. трансфери в размер на 90 на сто. Изпълнението на бюджета към 30.09.2010 г. е 47,65 %.¹⁶

С приемането на бюджета са утвърдени всички извънбюджетни сметки и фондове по приложение № 9 към § 39 от преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на ЗДБ на РБ за 2009 г. и приложение № 9 към § 32 от ПЗР на ЗДБ на РБ за 2010 г. - Фонд за покриване на разходите за приватизация към АП и Специален фонд към ОбС за инвестиции и дълготрайни активи.

ж) За получаването и разходването на средства от европейските земеделски фондове от Разплащателната агенция (РА) към ДФ „Земеделие” и от Кохезионния фонд отделно са открити банкови извънбюджетни сметки в левове в съответствие с т. 5 и т. 6 от ДДС
№ 8/04.04.2008 г. на МФ на бенефициента на тези средства - общината. За 2009 г. и до 30.09.2010 г. по тези сметки са отчитани целево средствата от Кохезионния фонд (постъпили приходи и извършени разходи) по ОП „Околна среда”, проект „Подобряване състоянието на басейна на р. Камчия чрез изпълнение на интегриран воден проект на с. Люляково, община Руен, област Бургас” и по ОП „Човешки ресурси” и от Разплащателната агенция (РА) към ДФ „Земеделие” по проект „Реконструкция и модернизиране на уличното осветление в населените места на община Руен, област Бургас” в съответствие с изискванията на ДДС
№ 07 от 04.04.2008 г. Средствата по ОП „Човешки ресурси” в размер на 9 945 лв. са отпуснати на 15 училища, които работят по системата на делегираните бюджети и са отчетени при тях.¹⁷

Бюджетът на община Руен за 2009 г. и за 2010 г. е разработен в съответствие с единната бюджетна класификация(ЕБК).

Промените на първоначално приетия бюджет и през двата отчетни периода са извършени законосъобразно, в съответствие с изискванията на ЗОБ, ЗУДБ, ЗДБРБ, приетите решения на ОбС, писмата и указанията на Министерството на финансите и с правомощията на кмета на общината.

1. 
   Управленски решения по изпълнението на приходите.
   

Приходите от местните данъци и такса смет се внасят в брой и по банков път. Събирането им в брой се извършва в касовия салон на общината и от събирачи по населени места.

За изготвянето на платежните документи се ползва програмен продукт „Велика”, предоставен от Националната агенция по приходите (НАП). Компютрите са свързани в локална мрежа. Издължаването на платеното задължение се извършва автоматично по сметката на лицето като се удостоверява с квитанция в два екземпляра - първия екземпляр се предава на вносителя, а втория остава за съхранение.

В отдалечените населени места за събраните приходи от данъци и такса смет се издават приходни квитанции от кочан.

В дневен лист постъпленията се описват в последователен ред по номер на приходни квитанции, суми по видове местни данъци и такси обща сума и се извършва ежедневно приключване от старши счетоводител по местни приходи, данъци и такси.

Не са извършвани внезапни касови и документални проверки, с което не са спазени изискванията на инструкция № ОП-МДТ-3.1, утвърдена от кмета на общината.

От направените тестове на контролите, изпълнявани по отношение постъпленията от данъци върху превозните средства и недвижимите имоти, таксата от битови отпадъци и приходите от наеми и продажба на недвижимо имущество се установи, че повечето контролни дейности са изпълнявани, действали са непрекъснато и са прилагани последователно през одитирания период.

Контролните дейности, осигуряващи своевременното постъпване на приходите от различните събирачи, както и тези, свързани с правилното им отчитане по съответните параграфи от ЕБК са били ефективни.¹⁸

1. 
   Данъкът върху превозните средства е с най-висок относителен дял и за двата отчетни периода - над 20 % от отчетените приходи от имуществени данъци.
   

Размерът на данъка върху превозните средства е определен в раздел ІV, глава Втора на Наредба № 2а за определяне размера на местните данъци от 2008 година на територията на Община Руен, изменена с Протокол № 12/19.12.2008 г. и Протокол № 25/31.03.2010 г.

В началото на всяка календарна година гласуваните от ОбС, съгласно чл. 47-49 от цитираната наредба, показатели за размера на данъка се въвеждат от определеното длъжностно лице в програмния продукт. Размерът на дължимия данък се определя автоматично след въвеждането на подадените с декларациите данни от специалисти от отдел „Местни приходи, данъци и такси”.

а) Определеният данък съответства на приетия с Решение № 111 от Протокол

През 2009 г. в община Руен има 6 439 бр., а през 2010 г. - 6 396 бр. данъкоплатци на данък върху превозните средства, от които съответно 251 бр. и 256 бр. са юридически лица.¹⁹

б) При сравнение на плана за приход от данък върху превозните средства за 2009 г. - 180 000 лв. с фактическите постъпления - 276 488 лв. се установи събираемост от 154 %. Налице е преизпълнение на прихода от този данък за 2009 г. Сравнението на данните с тези за 2008 г. - план - 192 595 лв., отчет - 227 642 лв., събираемост - 118 %, показва тенденция на изпълнение на планирания данък, особено за 2009 г. Една от причините за това е увеличения брой на превозни средства през 2009 г. (540 бр. превозни средства в повече спрямо 2008 г.) в резултат на предприетите действия в тази насока от общинската администрация. Към 30.09.2010 г. изпълнението на отчетените приходи от данък върху превозните средства спрямо планираните е 88 %.²⁰

Друга причина за голямото изпълнение на този приход е, че размерът на плана за тях е 2.3 пъти за 2009 г. и 2.6 пъти за 2010 г. по-малък от годишното задължение, видно от информационния масив от база данни, което показва, че тези приходи са планирани неточно, без да се вземе предвид тенденцията на преизпълнение през предходните отчетни периоди и да се анализират наличните данни.²¹

в) Размерът на недобора от данък върху превозните средства към 31.12.2009 г. е 182 385 лв., а към 30.09.2010 г. размерът на недобора от този вид данък е увеличен на 305 752 лв.

Предприети са мерки за увеличаване на събираемостта на данъка върху превозните средства и на основание чл. 51 от ЗМДТ, с писмо № І-2-2176/01.09.2009 г. до КАТ - Бургас и писмо № І-2-2462/26.09.2009 г. до Община Бургас е поискана информация за извършените промени и нови регистрации на МПС. Община Бургас с писмо № 08-00-712/30.09.2009 г. е предоставила данни от „сведение за промените в регистрацията на ПС”. На основание получените данни на неподалите декларации собственици на превозни средства са изпратени 1200 бр. писма, с които същите са поканени да подадат декларации и внесат дължимия данък.²²

г) През 2009 г. са подадени 1297 бр., а до 30.09.2010 г. - 491 бр. декларации, които са входирани в регистър, съгласно Процедура „Проверка и обработка на декларации по ЗМДТ”.

По време на одита на случаен принцип се провериха 313 бр. подадени декларации по чл. 54 от ЗМДТ. Установи се, че декларациите са с попълнени реквизити, подадени са в сроковете, определени в разпоредбите на ЗМДТ и Наредба № 2а за определяне размера на местните данъци от 2008 г. на територията на община Руен, приложени са изискващите се документи.²³

При нарушения на срока за подаване на декларацията в 19 бр. декларации са съставени АУАН. В две от декларациите закъснението за подаване е повече от една година, поради което на основание чл. 34 от ЗАНН не е съставен АУАН.

д) На неподалите в определения двумесечен срок от датата на регистриране на ПС декларации и на основание чл. 127 от ЗМДТ през 2009 г. са съставени 70 бр. и до

Всички актове са записани в Регистър за движението на АУАН, който се води от началник отдел „МПДТ”. Въз основа на съставените АУАН са издадени наказателни постановления на основание чл. 53 от ЗАНН. От извършената проверка чрез ПП „Архимед” се установи, че за 2009 г. са платени 39 НП, а за 2010 г. - 14, което представлява съответно

Към 30.09.2010 г. не са определени служители, които да имат правата на публични изпълнители, съгласно чл. 5, ал. 4 от ЗМДТ и през одитирания период не са предприети мерки за събиране на неплатените НП.²⁴

е) Събраните приходи от данък върху превозните средства са отчетени правилно по