Доклад №0060100410 за извършен одит на финансовото управление на община Кочериново за периода от 01. 01. 2008 г до 31. 12. 2009 г

№ 0060100410*

март 2011 г.

Община Кочериново е административно-териториална единица‚ в която се осъществява местно самоуправление. Дългосрочните цели и приоритети в развитието на общината са дефинирани в Стратегия за развитие на община Кочериново за периода 2007-2013 г., Общински план за развитие 2007-2013 г., Стратегия за управление на общинската собственост 2008-2011 г. и други планове и програми, разработени в отделните области на местното самоуправление.

В съответствие с разпоредбите на чл. 38, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, орган на изпълнителната власт е кметът на общината, а в кметствата кметът на кметството. Със заповед на кмета са определени правата и отговорностите на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити на общината, които са общо две на брой - учебни и детски заведения.

Чрез общинския бюджет се финансират местните и делегираните от държавата дейности.

През одитирания период в общината са действали вътрешни актове, уреждащи процесите от обхвата на одитната задача, а именно - планиране, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет, управление и разпореждане с недвижими имоти - общинска собственост, участието на общината в търговски дружества, възлагането на обществени поръчки. Въведените вътрешни актове в община Кочериново за изследваните процеси съответстват на приложимото законодателство. Контролната среда в общината е създала достатъчно условия за законосъобразното протичане на дейностите, изследвани в рамките на одита. Създадени са организационни и нормативни предпоставки за ефективно изпълнение на дейностите.

В общината има въведени системи за финансово управление и контрол, които включват процедури за процесите от обхвата на одита. Системите са адаптирани към спецификите на организацията и се прилагат непрекъснато. Системата на текущ мониторинг в рамките на изследваните процеси като цяло е адекватна. В общината има регламентиран ред за съхраняване и архивиране на информацията.

При анализа на основните области от обхвата на одита са идентифицирани проблеми, свързани с: разпореждането с имоти - общинска собственост, възлагането на обществени поръчки и управлението на търговските дружества.
Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ

На основание чл. 5, ал. 1, т. 4 и чл. 36, ал. 1, т. 1 от Закона за Сметната палата и във връзка с изпълнение на одитна задача № 480 от Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2010 г. и в изпълнение на заповед № ОД-6-004 от 22.03.2010 г. на директора на ТП - София на Сметната палата е извършен одит на финансовото управление на община Кочериново за периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2009 г.

Одитът се осъществи от екип в състав:

1. Александра Илиева Гълъбова - главен одитор, ръководител на екипа, от ТП-София на Сметната палата, сектор Благоевград;

2. Станислава Иванова Славева-Петрова, одитор от ТП-София на Сметната палата, сектор Кюстендил.

При извършването на одита са приложени стандартите, приети от Сметната палата (обн. „ДВ”, бр. 79, 2006 г.). Одитната задача е изпълнена в съответствие с одитните стандарти, приети от Сметната палата, с изключение на Одитен стандарт № 4 “Одит на изпълнението”.

Населените места в община Кочериново са структурирани в 6 кметства и 5 кметски наместничества. Към 31.12.2009 г. са определени 2 второстепенни разпоредители: Направление “Образование”, включващо ЦДГ, ОДЗ и други дейности по образованието и СОУ “Христо Ботев” гр. Кочериново.

Общинската администрация е разделена на обща администрация, структурирана в Дирекция “Административно правно-информационно обслужване, финансово стопански дейности и управление на собствеността” и специализирана администрация в Дирекция “Благоустрояване, социални дейности и образование”.

Процесите и дейностите, осъществявани от общината, управлението на финансите и имуществото й, са регламентирани с вътрешни актове, приети от общинския съвет или утвърдени от кмета на общината.

За одитирания период кмет на общината е инж. Констадин Петров Катин¹, който съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) носи управленската отговорност за постигане на целите на общината, като управлява публичните средства по законосъобразен, икономичен, ефикасен и ефективен начин.

Целите на одита са: да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението, отчитането и контрола на бюджетните и другите публични средства, дейности и имущество; да се оцени законосъобразността на събраните приходи и извършените разходи по бюджета на общината за одитирания период; да се оцени законосъобразността на събирането, съхраняването, управлението, разходването и отчитането на имуществото в одитирания обект; да се оцени законосъобразността на проведените процедури по възлагане на обществени поръчки; да се оцени адекватността и ефективността на системата за вътрешен контрол в одитираните дейности във връзка с осигуряване на законосъобразното им изпълнение.

Използвани са следните критерии за оценка: законосъобразност на управленските решения във връзка с планирането, управлението, отчитането и контрола на бюджетните и/или другите публични средства и дейности; законосъобразност на управленските решения във връзка с придобиването, управлението и разпореждането с общинското имущество; законосъобразност на управленските решения във връзка с провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки и сключването на договори за извършване на строителство, доставка и услуги по реда на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от НВМОП; адекватност на системата за вътрешен контрол и вътрешен одит.

В обхвата на одита са включени онези процеси, развиващи се в община Кочериново, които на етапа на предварителното проучване са определени като съществени поради това, че: планирането и изпълнението на общинския бюджет е от особена важност за осигуряване защита интересите на местната общност; получените приходи от разпореждане с недвижими имоти - общинска собственост представляват значителна част от собствените приходи в общинския бюджет; разходите при възлагане изпълнението на обществените поръчки заемат основен дял в разходите на общинския бюджет и са обект на засилен обществен интерес.

При изпълнение на одита се извърши тестване на контролните процедури в изследваните области и оценка на ефективността от тяхното прилагане. Одитният екип извърши и тестове по същество, с цел установяване на законосъобразността на управленските решения и изразяване на мнение по въпросите, свързани с целите на одита.

Извън обхвата на одита остават други непосочени процеси, развиващи се в община Кочериново, като: процеса на администриране на местните приходи; процеса на управление на човешките ресурси; процеса по управление на делегираните бюджети и др. Това се налага от факта, че одитният екип разполага с ограничени човешки и времеви ресурси, поради което изследването е ограничено до посочените по-горе процеси и то в тази им част, в която са установени значими рискове.

Извършен е Одит на изпълнението на дейността по възлагане на обществените поръчки и на сключените в тази връзка договори в община Кочериново за периода от 01.01.2005 г. до 30.06.2006 г. Дадените препоръки са изпълнени.

За заверката на Годишния финансов отчет на община Кочериново за 2008 г. е изготвено одитно становище за заверка без резерви с обръщане на внимание по следните показатели:

- Не са отнесени по съответните параграфи на ЕБК за 2008 г. следните разходи: изплатени суми за представителни разходи; разходи за материали; разходи за придобиване на ДМА; внесени и възстановени гаранции за участие в търгове за продажба на имущество - общинска собственост.

- Отчетени като приход на общината чужди средства.

Част трета

КОНСТАТАЦИИ
І. Вътрешен контрол и вътрешен одит

1. 1. Вътрешен контрол в община Кочериново²,³

Кметът на община Кочериново е утвърдил Вътрешни правила за финансово управление и контрол в Община Кочериново, в сила от 01.06.2006 г. С тях се уреждат обхвата, принципите и изискванията към системите за финансово управление и контрол в съответствие с изискванията на ЗФУКПС⁴,⁵.

С Етичен кодекс на общинския служителите⁶ са определени етичните правила, с които са запознати всички служители. Въведени са механизми за установяване на неетично поведение и е регламентиран ред за докладване на такива случаи, както и предприемането на мерки. Определен е ред за осъществяване на взаимоотношенията с гражданите. Разпределението на функциите на дирекциите е направено с Устройствен правилник за организацията и дейността на кмета на община Кочериново и общинската администрация. Отговорностите, задълженията и правомощията са делегирани на всеки служител в длъжностни характеристики и във вътрешни правила и процедури за определена дейност. Всички вменени функции на община Кочериново са разпределени между нейните структурни звена.

За одитирания период са извършени два вътрешни одита за съответствие на съществуващите в община Кочериново системи за финансово управление и контрол със ЗФУКПС, за периода от 01.10.2006 г. до 30.06.2008 г. и за периода от 01.07.2008 г. до 30.06.2009 г.

В общината е утвърден Устройствен правилник, с който е определена организационната структура на общината с описание на функциите на структурните й звена, изготвена е органограма за функционална подчиненост.

Подборът и назначаването на персонала се осъществява след провеждането на конкурс по документи, съобразно утвърдените образователни квалификационни изисквания за съответната длъжност. Утвърдените вътрешни правила за работната заплата (в сила от 01.01.2007 г. и нови, в сила от 01.01.2009 г.) регламентират формирането и разпределението на средствата за работна заплата и определят елементите, изграждащи брутната работна заплата на персонала. С Правилника за вътрешния трудов ред са конкретизирани възникването и изменението на трудовото и служебно правоотношение със служителите и дисциплинарната им отговорност.

През одитирания период в община Кочериново няма утвърдена програма за обучение и повишаване на квалификацията на персонала.

В община Кочериново са разработени и утвърдени длъжностни характеристики за всеки служител, съответстващи на заеманата от него длъжност.

На етапа на изпълнение на одитната задача се потвърждава дадената на етапа на планиране „добра” обща оценка на елемента „контролна среда”.

В общината са въведени правила за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност. За проверявания период в община Кочериново няма назначен финансов контрольор⁷.

Във вътрешните правила за финансово управление и контрол е определен реда за заявяване на разходи в общината. Домакинът на общината до 5-число на текущия месец представя заявка за закупуване на материали и други консумативи за текуща издръжка. Главния счетоводител на общината обобщава заявените от отговорните длъжностни лица предстоящи разходи и ги представя на кмета за одобрение.

Разделянето на отговорностите е определено в утвърдените вътрешни правила от една страна и от друга с длъжностните характеристики на всеки служител са определени неговите права, задължения и отговорности.

Системата за двоен подпис за проверявания период е спазвана по отношение извършване на разход и поемане на финансови задължения и е осъществявана след полагането на подписите на кмета и главния счетоводител на общината. Със заповед
№ 391 от 12.11.2007 г. на кмета на общината е упълномощен Иван Симеонов Минков – заместник кмет на община Кочериново да изпълнява всички правомощия, предвидени в чл. 44 от ЗМСМА и във всички други закони и подзаконови нормативни актове на Република България за времето от 12.11.2007 г. до 12.11.2011 г., като се подписва за кмет на общината.

В община Кочериново са разработени и утвърдени инструкции по отношение на правилата за достъп до активите и информацията и Наръчник за вътрешните контроли, чрез които са регламентирани правата, задълженията и отговорностите на съответните длъжностни лица от Общинската администрация.

В счетоводството на община Кочериново са съставяни досиета за разходи и поети финансови задължения над 10 000 лв.

За да се установи дали основните контроли фактически съществуват и действат непрекъснато, последователно и ефективно, независимо от стойността, се направи извадка чрез случаен подбор по критерия: касови плащания от първо до 31 число на месеца за три месеца, независимо от стойността на плащанията. В извадката попадат касовите плащания за: м. март и м. декември 2008 г., както и м. декември 2009 г. Резултатите от тестването на контролите показа, че основните контроли при извършването на разходи, фактически съществуват, действат непрекъснато, последователно и ефективно. Установиха се съществени пропуски при отпускането, разходването и отчитането на служебните аванси от подотчетните лица на общината, които са допуснати поради неупражнен контрол и липса на разписани правила, които да регламентират реда за отпускане, разходване и отчитане на служебните аванси, нивата на контрол и отговорностите за некоректните лица.⁸,⁹,¹⁰

В длъжностните характеристики на заместник кметовете, експерт “Връзки с обществеността”, директори, старши специалист “Бюджет и ТРЗ” и главен счетоводител са им вменени контролни функции, свързани с рутинния оперативен контрол.

На етапа на изпълнение на одитната задача се потвърждава дадената на етапа на планиране „добра” обща оценка на елемента „контролни дейности”.

През 2008 г. са утвърдени правила за специфичните контролни дейности, свързани с информационните системи в общинска администрация Кочериново. Актуална информация относно нормативната уредба, отнасяща се за дейността на общината, служителите получават от интернет и програми “АПИС”, „РААБЕ” и “СИЕЛА”. Изградена е система за вътрешна комуникация в общината, която подпомага ръководството да получава своевременна, уместна, точна и вярна информация за цялата дейност на общината. За поставените задачи и тяхното изпълнение са съставяни протоколи. Издаваните заповеди от кмета са свеждани до знанието на засегнатите чрез полагане на подпис от тях.

На етапа на изпълнение на одитната задача се потвърждава дадената на етапа на планиране „добра” обща оценка на елемента „информация и комуникация”.

1.1.4. Управление на риска

Целите на община Кочериново са определени в плана за развитие на община Кочериново за периода 2007-2013 г.

Със заповед № 72 от 04.04.2008 г. са въведени вътрешни правила за определяне на критериите и методите за оценка на риска при упражняване на предварителен, текущ и последващ контрол. В заповедта са определени и лицата, които да извършват анализ, оценка и мониторинг на идентифицираните рискове.

На етапа на изпълнение на одитната задача се потвърждава дадената на етапа на планиране „добра” обща оценка на елемента „управление на риска”.

С разработените вътрешни актове са създадени условия за гарантиране изпълнението на контролните дейности. В утвърдените вътрешни правила за финансово управление и контрол са разписани нивата на докладване, обратната връзка и мониторинга на СФУК. За изпълнението на оперативните цели са издадени заповеди от кмета № 161 от 21.06.2006 г. и № 164 до № 167 от 22.06.2006 г., с които са определени функционалните задачи и разделяне на отговорности, линиите на докладване и контрол.

През одитирания период в общината са изготвяни доклади и са правени оценки на състоянието и съответствието на СФУК с нормативните разпоредби. Изготвените доклади са изпратени в определените срокове на МФ.

Прилаганата СФУК в Община Кочериново е адекватна и функционира през одитирания период. Реализирана е управленска отговорност за въвеждане на адекватни контролни дейности. Идентифицираните на етапа на планиране на одитната задача основни контроли при извършването на разходи, фактически съществуват и действат непрекъснато и последователно. Не е упражняван предварителен контрол преди поемане на задължение и извършване на разход.