Доклад №0062300910 за извършен одит на финансовото управление на община Ихтиман за периода от 01. 01. 2008 г до 30. 09. 2010 г февруари 2012 г

№ 0062300910

Настоящият одитен доклад е издаден с Разпореждане № 014 от 02.02.2012 г. на председателя на Сметната палата и е окончателен.

С Ъ Д Ъ Р Ж А Н И Е

Община Ихтиман е административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. В състава на общината влизат 28 населени места, структурирани в 7 кметства и 8 кметски наместничества. Второстепенните разпоредители с кредити са определени със заповеди на кмета на общината (3 кметства, едно общинско предприятие, 4 училища, 4 детски заведения и 3 други институции).

Орган на изпълнителната власт и първостепенен разпоредител с бюджетни кредити е кметът на общината.

Общинският съвет, като орган на местното самоуправление, определя политиката за развитие на общината, приема и изменя годишния й бюджет и взима решения, свързани с управлението и разпореждането с общинско имущество.

При извършването на одита са проверени и оценени управленските решения, във връзка с: организацията на бюджетния процес; управлението и разпореждането с недвижимо имущество-общинска собственост; спазване на разпоредбите на нормативните актове, във връзка с възлагането на обществени поръчки.

Проектът за бюджет на общината е съставян и приеман в съответствие със законовите разпоредби, разпределен по функции, групи и дейности.

Приходната част на общинския бюджет се формира от собствени приходи, субсидии от Централния бюджет и трансфери от министерства и ведомства. Значителен дял от реализираните собствени приходи заемат приходите от разпоредителни сделки (за 2008 г. - 63 на сто, намалени през 2009 г. до 24 на сто, а за деветмесечието на 2010 г. -

В разходната част на бюджета най-голям е дела на разходите за заплати и осгурителни вноски (за 2008 г. - 37 на сто, за 2009 г. - 36 на сто, а за деветмесечието на 2010 г. - 51 на сто.). Отчетените капиталови разходи съставляват 25 на сто от всички разходи за 2008 г., 34 на сто за 2009 г., намалени до 13 на сто за деветмесечието на 2010 г. С цел законосъобразното извършване на разходите, в общината е осъществяван предварителен контрол.

Не е допуснато разходване на средства над утвърдените бюджетни кредити.

Извършвано е периодично отчитане пред ОбС на текущото изпълнение на бюджета.

Допуснато е отдаване под наем на язовири-собственост на общината, вместо предоставянето им за ползване да се извърши чрез отдаване на концесия.

Не са променяни наемните цени с инфлационния индекс, обявен от Националния статистически институт, каквито са изискванията на приета от ОбС разпоредба в НРПУРОИ.

Не са спазени изисквания, заложени в НРПУРОИ, относно възстановяване на средствата, платени на лицензирани оценители за оценка на имотите, подлежащи на продажба, както и наличие на валидна данъчна оценка при извършване на разпоредителни сделки с общински имоти.

Извършена е продажба на имот под данъчната му оценка, а за други имоти не е изготвяна данъчна оценка преди одобряване на продажната цена от общинския съвет.

Правата на общината в общински предприятия (ОП) и в търговски дружества с общинско участие се упражняват от Общинският съвет по ред и при условия, определени в съответния Правилник и Наредба.

Допуснати са несъответствия с Правилника, свързани с финансовите взаимоотношения между общината и общинското предприятие, които не са довели до закононарушения.

Не всички търговски дружества с общинско участие са представяли отчет за финансовия си резултат за всяка бюджетна година, което е показателно за неефективния контрол, упражняван от ОбС върху дейността им.

Кметът на общината е възложител на обществени поръчки. Процедурите са провеждани при спазване разпоредбите на ЗОП и НВМОП. Изплатените средства са в рамките на планираните и договорените.

В резултат на недостатъчен вътрешен контрол и не добра координация и разпределение на задачите между длъжностните лица, ангажирани с изпълнението на процеса по възлагане на обществените поръчки, са допуснати някои нарушения.

Не е спазван срокът за изпращане на информация до Агенцията за обществени поръчки (АОП) за пет сключени договора, в резултат на проведена процедура, а след 01.01.2009 г. - не е изпращане информация за всички изпълнени договори.

Нарушена е разпоредбата на НВМОП, забраняваща включването в обявлението на условия и изисквания, които дават предимство или ограничават участието на лица в обществената поръчка.

В обявлението за провеждане на две процедури по НВМОП не са посочени обстоятелствата, които биха довели до отстраняване на кандидата от участие в процедурата, а при седем процедури, проведени чрез “открит конкурс” по реда на НВМОП не са конкретизирани изискванията за доказване на техническите възможности и/или квалификацията на кандидатите за участие .

Сключвани са договори с различни изпълнители, без провеждане на процедура, както и след събрани три оферти за идентични обекти, включени в поименния списък на общината, с което е допуснато разделяне на обществените поръчки.

Допуснато е разделяне на обществени поръчки, довело до промяна на приложимите разпоредби на ЗОП и НВМОП.

Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ
В изпълнение на Заповед № ОД-6-009 от 15.09.2010 г. на директора на Териториалното поделение на Сметната палата - София, във връзка с Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2010 г., се извърши одит на финансовото управление на община Ихтиман за периода от 01.01.2008 г. до 30.09.2010 г.

При осъществяване на одита са приложени приетите от Сметната палата стандарти за одитната дейност.

Общината е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет, с който се определят и осигуряват паричните средства за финансиране на местните и делегираните от държавата дейности.

За одитирания период кмет на общината е Маргарита Петкова, която съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор носи управленска отговорност.¹,²

С осъществяването на одита се цели да се направи анализ и оценка на
управлението на бюджетните и извънбюджетни средства, управлението и разпореждането с общински имоти и участието на общината в търговски дружества и общински предприятия, възлагането на обществени поръчки и функционирането на счетоводната система и се дадат препоръки за подобряване изпълнението на тези дейности.

В обхвата на одита са включени: организацията на бюджетния процес, както и управленските решения във връзка с управлението и контрола на бюджетните средства и дейности; спазването на законовите разпоредби за възлагане на обществени поръчки; управлението и разпореждането с общинско имущество, в това число отдаване под наем и продажба на имоти-общинска собственост; организацията и функционирането на счетоводната система във връзка със законосъобразното и своевременно отразяване на финансовите и стопански събития.

1. Анализът на приходите, засягащи взаимоотношенията на общината с Централния бюджет и други министерства и ведомства, поради невъзможността ръководството на общината да влияе на техния размер.

2. Продажбата на земя на български граждани, придобили право на строеж до 13.07.1991 г. по реда и условията, регламентирани в §§ 1, 2 и 3 от Преходните и заключителни разпоредби на ПМС № 235 от 19.09.1996 г.³ (отм. с ПМС № 254 от 15.09.2006 г., обн. ДВ бр. 78 от 26.09.2006 г.).

3. Замяната на имоти - през 2008 г. е извършена замаяна на два имота-частна общинска собственост с два имота, собственост на физически лица, при които са спазени условията и реда, регламентирани в ЗОС и НРПУРОИ.⁴

4. Средствата по извънбюджетната сметка за приходи от приватизация, утвърждавани от ОбС всяка бюджетна година при приемане бюджета на общината.

5. Средствата, получени по оперативна програма (ОП) “Човешки ресурси” -

6. Средствата, авансово преведени от Разплащателната агенция към Държавен фонд “Земеделие” по ОП “Развитие на селските райони” в размер на 721 778 лв., налични по сметката на общината към 30.09.2010 г. (провежда се процедура за определяне на изпълнител).

Основните правомощия и задължения на кмета, заместник кмета, секретаря на общината и отделните структурни звена, както и взаимодействието между тях са определени с Устройствения правилник на общинската администрация (последно изменение от 20.03.2009 г.).

Организационната структура на общината включва обща и специализирана администрации.

Общата администрация се състои от една дирекция “Финансово-счетоводно управление” (ФСУ), седем отдела, два сектора и три други звена.

Специализираната администрация се състои от три отдела и три сектора.

Структурните звена на общинската администрация участват в изготвянето и реализирането на проекти за привличане на средства от националните и международни програми и фондове, подпомагат дейностите на общината и при разработването и реализирането на съвместни програми и проекти с неправителствени организации.

В изпълнение разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), Общинският съвет с приети решения, е одобрявал общата численост и структурата на общинската администрация за отделните години (Решение № 23 от 20.12.2007 г. - утвърждава числеността и структурата на ОА, считано от 01.01.2008 г. - спазено е изискването на § 23 от ПЗР на ЗДБРБ за

Дейността на общинската администрация се осъществява от държавни служители и служители по трудови правоотношения.

Правата, професионалните задължения и отговорностите на служителите са посочени в утвърдените им и връчени срещу подпис длъжностни характеристики.

Правилата за поведение на служителите от общинската администрация са определени с Етичния кодекс, като част от Вътрешните правила за финансово управление и контрол, в който са описани професионалното и лично поведение на служителите, отношението с гражданите и с колегите, недопускане конфликт на интереси и други норми на поведение.

С отделни заповеди от кметът на общината са определени второстепенните разпоредители с бюджетни кредити и са посочени правата и отговорностите на техните ръководители.⁵,⁶

За постигане целите на одита са приложени двата основни подхода: системно-базирания подход, основаващ се на адекватното функциониране на системите за финансово управление и контрол, и подхода на директните съществени проверки, основаващ се на пряка проверка на финансовата и оперативна информация.

При събиране на одитните доказателства е използвана одитна извадка по отношение на извършените продажби на имоти-общинска собственост, поради значителния обем на данните. При определяне на извадката са използвани критерии, подробно описани в работен документ.

В резултат на осъществения одит са констатирани незаконосъобразни управленски решения по отношение на отдаването под наем и при продажбата на имоти-общинска собственост. Допуснати са нарушения на ЗОП и НВМОП.

През 2005 г. е извършен одит на финансовото управление на бюджета и извънбюджетните средства и имуществото на община Ихтиман за периода от 01.01.2005 г. до 31.12.2005 г. от контролни органи на Сметната палата. Установено е: неправилно отнесени средства в набирателната сметка на общината; невъведени образци на АОС и регистри, утвърдени от министъра на регионалното развитие и благоустройството с Наредба № 5 от 2005 г.; незастраховани част от имотите-публична общинска собственост; неактувани общински имоти; неотразени промени в статута на имоти, обект на разпоредителни действия; неспазване на ЗОП и НВМОП.

За отстраняване на констатираните нарушения са предприети мерки, за които кметът на общината е уведомил директора на Териториалното поделение на Сметната палата-София с Писмо, изх. № 104-19-96 от 06.12.2006 г. Извършена и е последваща проверка относно изпълнението на дадените препоръки.
2. Адекватност на системите за финансово управление и контрол

В общината са въведени Системи за финансово управление и контрол, задължителни както за първостепенния разпоредител, така и за второстепенните разпоредители с кредити. Системите са допълнени през месец март 2010 г., когато са утвърдени елементите на финансовото управление и контрол, свързани с контролната среда, управлението на риска, контролните дейности, информация и комуникация, и мониторинг със съответните инструкции към тях. С утвърдената Стратегия за управление на риска са идентифицирани и оценени рисковете, на които е подложена общината в различните области от дейността (управление на човешките ресурси, бюджетен процес, провеждане на процедури за обществени поръчки, управление и разпореждане с общинска собственост и управление на средства, финансирани по програми на ЕС). Определени са мерки за минимизиране на съответните рискове.

Преди поемането на задължение и извършването на разход е осъществяван предварителен контрол за законосъобразност от финансовия контрольор на общината.

За одитирания период в общината няма назначен вътрешен одитор, поради което не е осъществяван контрол по спазване на въведените вътрешни правила, свързани с функционирането на финансовото управление и вътрешния контрол.

При съставянето на бюджета общинската администрация се е ръководила от разпоредбите на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) и Постановлението за неговото изпълнение за отделните години, Закона за общинските бюджети (ЗОБ), Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), Закона ма местните данъци и такси (ЗМДТ).

Проектобюджетът на общината за одитираните години е разработван в условията на финансова децентрализация, разделяща дейностите, финансирани чрез общинските бюджети на местни и делегирани от държавата и за определяне на стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности.

В изпълнение изискването на чл. 9а от ЗОБ, ОбС е приел Наредба за управление на общинския бюджет, с която се урежда реда за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет (Решение № 360 от 22.04.2005 г.).

Съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 2 от ЗОБ, съставянето на проекта на общинския бюджет се организира от кмета на общината, със съдействието на кметовете на населените места и кметските наместници, съобразявайки се с приоритетите, заложени в Общинския план за развитие на общината през периода 2007-2013 г., свързани със: създаване на условия за привличане на инвестиции чрез развитие на обслужващата инфраструктура и изграждане на устойчива бизнес среда; създаване на условия за развитие на дребен и среден бизнес; обновяване и създаване на битова инфраструктура и административни услуги; подобряване качеството на образованието и обучението в контекста на икономическото развитие на общината.

Съгласно Устройствения правилник на ОА, основните функции по бюджетния процес са възложени на Дирекция “Финансово-счетоводно управление” (ФСУ), към която е отдел “Финанси и бюджет” и сектор “Местни приходи”. Дейността на дирекцията се ръководи от директор, който изпълнява функциите и на главен счетоводител. Основните му задължения са да ръководи дейността по разработването, приемането и актуализирането на общинския бюджет, да контролира разходването на бюджетните средства и стопанисването на материалните активи на общината, както и да контролира финансирането на бюджетните дейности към общината, да полага втори подпис, съгласно ЗФУК в публичния сектор.

Съставянето на проектобюджета за следващата финансова година започва след актуализиране на целите, заложени в стратегическия план на общината, съобразявайки се със сроковете, определени от Министерския съвет за откриване на бюджетната процедура. В съответствие с бюджетния календар, кметът на общината е издавал заповед и е одобрявал план-график, с който е давал указания до всички разпоредители с кредити, относно разработването на проектобюджета, определял е отговорниците и сроковете за изпълнение на отделните процедури.

На основание чл. 1, ал. 2 и чл. 9 от ЗМДТ, ОбС е приел Наредба за определяне на местните данъци на територията на община Ихтиман (Решение № 49 от 2008 г., доп. и изм. с Решение № 489 от 2010 г.) и Наредба за определяне и администриране на местните такси и цени на услугите (Решение № 50 от 2008 г., посл. изм и доп. с Решения №№ 527, 573 и 581 от 2010 г.). Размерът на данъците и таксите както и броя на данъчно задължените лица са базата, върху която се прогнозират местните приходи в общинския бюджет.

В съответствие с указанията на Министъра на финансите, при разработване на проектобюджетите за одитираните години са изготвяни тригодишни прогнози на постъпленията от местни приходи и на разходите за местни дейности.

В изпълнение на изискването на чл. 66 от ЗМДТ, Общинският съвет е одобрявал план-сметката на разходите за услугите по сметосъбиране, сметоизвозване, обезвреждане на битови отпадъци и поддържане чистотата на територията за обществено ползване за всяка бюджетна година (Решения №№ 55 от 01.02.2008 г., 285 и 286 от 19.12.2008 г., 474 и 475 от 18.12.2009 г.). Общинският съвет не е приемал решение размерът на таксата да не възстановява пълния размер на разходите на общината по предоставяне на посочените видове услуги (чл. 8, ал. 3 от ЗМДТ).

Размерът на таксите за детски градини/ясли и за технически и административни услуги се е формирал на основание средната посещаемост на заведенията и поредността на децата (първо, второ и т.н.) и анализиране на най-често срещаните услуги на населението.

За приходите от собственост (наем на имущество) е извършван преглед на сключените договори за наем, а приходите от разпоредителни сделки с имущество са определяни на база приета от Общинския съвет Програма за управление и разпореждане с общински имоти и списък на евентуалните продажби на общински имоти за всяка бюджетна година.

В разходната част на общинския бюджет кредитите са разпределяни за финансиране на делегираните от държавата дейности, за финансиране на местните дейности и за дофинансиране на делегираните от държавата дейности с местни приходи на база утвърдената структура на общинската администрация, разработеното щатно разписание, преходния остатък от бюджетни средства, списъкът на капиталовите разходи, утвърдените стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности и анализ на текущите разходи (ел. енергия, вода, телефон, горива и други).

Съставеният проект за бюджет на общината е предоставян от кмета за обсъждане от постоянните комисии към ОбС, от ръководителите на бюджетните звена и от населението на общината, след което в отдел “Финанси и бюджет” се е извършвала съответната корекция при запазване на баланса между приходите и разходите.

Проектобюджетът, разпределен по параграфи, дейности, групи и функции, определени с ЕБК за отделните години е приеман с решение на Общинския съвет.

На основание чл. 27, ал. 1 от ЗОБ, ОбС е предоставял правомощия на кмета, при спазване общия размер на бюджета: да изменя размера на бюджетните кредити за различните видове разходи на една бюджетна дейност, без средствата за заплати, осигурителни вноски и стипендии в частта на делегираните от държавата дейности; да прехвърля бюджетни кредити за различни видове разходи в една дейност или от една дейност в друга в границите на една бюджетна група, без да изменя общия й размер в частта на местните дейности и да се разпорежда с резервния бюджетен кредит в делегираните от държавата дейности (Решения №№ 68 от 28.02.2008 г., 320 от 27.02.2009 г. и 510 от 26.02.2010 г.).

С приемането на бюджета за отделните години, ОбС е разпределял преходния остатък за делегираните от държавата дейности и за местните дейности, в изпълнение изискванията на ПЗР на ЗДБРБ за одитираните години и е утвърждавал списъка на извънбюджетните сметки и фондове (фонд “Приватизация”).

Предвиждани са средства под формата на субсидия за финансиране на читалищната дейност в съответствие със Закона за народните читалища.

В частта на делегираните от държавата дейности, бюджетът е съставен на основата на държавен трансфер под формата на обща допълваща субсидия, определена с чл. 10,

Държавните приходи съставляват 41 на сто от общия бюджет на общината. При планирането им са спазени изискванията на чл.чл. 11 и 12 от ЗДБРБ за 2008 г., за стойностните показатели за делегираните от държавата дейности и разпределението на държавния трансфер по тримесечия.

Приходите с общински характер (местни приходи) включват постъпления от имуществени и други данъци, неданъчни приходи (в т.ч. постъпления от операции с общинско имущество), трансфер от ЦБ под формата на обща изравнителна субсидия и целева субсидия за капиталови разходи, както и преходен остатък от 2007 г.

С най-голям относителен дял в общия размер на собствените приходи са планираните постъпления от продажба на нефинансови активи - сгради и земи (49 на сто).

В разходната част на бюджета са заложени разходи за финансиране на делегираните от държавата дейности в размер на 4 330 005 лв., (375 865 лв. се дофинансират с местни приходи), които са в съответствие с утвърдените натурални и стойностни показатели за прилагане на стандартите за финансиране на делегираните от държавата дейности. Разходите за финансиране на местните дейности са в размер на 5 413 609 лв.

В изпълнение разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от ЗДБРБ, разчетът за финансиране на капиталовите разходи със средства от целевата субсидия е утвърден от министъра на финансите, въз основа на изготвен поименен списък на обектите за строителство, основен ремонт и за придобиване на дълготрайни материални активи (ДМА).

В изпълнение изискванията на чл. 9 от Закона за общинската собственост, в разходната част на бюджета са предвидени средства за застраховане на имотите, публична общинска собственост (полица № 110207 от 07.02.2008 г.).

В общия обем на разходите, най-голям е делът на планираните разходи за издръжка на общината - 33 на сто, където разходите за външни услуги съставляват 37 на сто, а за текущ ремонт - 20 на сто. Планираните разходи за основен ремонт и за придобиване на ДМА и НДА са 27 на сто от общия бюджет на общината и са свързани с асфалтиране на улици и междуселищни пътища, изграждане и ремонт на водопроводни отводнителни системи, закупуване на сгради и земя.

Предвидените приходи за делегираните от държавата дейности са 45 на сто от общинския бюджет и се формират от обща допълваща субсидия, целева субсидия за капиталови разходи, неданъчни приходи в образованието (приход от наем на имущество) и преходен остатък.

Приходите с общински характер включват постъпления от имуществени и други данъци, неданъчни приходи (в т.ч. приходи от продажба на общинско имущество - 75 на сто от неданъчните приходи), обща изравнителна субсидия, целева субсидия за капиталови разходи и преходен остатък.

Запазен е размерът на постъпленията от имуществени данъци с изключение на данъкът при придобиването на имущество по дарение и възмезден начин (увеличен с 49 на сто спрямо плана по бюджета за 2008 г.).

Незначителен е ръстът на планираните приходи от общински такси (10 на сто) и от продажба на нефинансови активи (6 на сто).

По бюджета на общината са предвидени бюджетни кредити за финансиране на делегираните от държавата дейности, за които дофинансирането със собствени приходи е 2.5 на сто, както и за финансиране на местните дейности.

При разпределение на разходната част на бюджета са спазени изискванията на чл. 11 от ЗДБРБ за 2009 г., относно стойностните и натурални показатели на делегираните от държавата дейности. Бюджетите на училищата в общината са разработени въз основа на формула на база единни разходни стандарти за един ученик, одобрени от Министерския съвет, в изпълнение разпоредбата на § 68 от ПЗР на ЗДБРБ за 2009 г.

В разходната част на бюджета, най-голям е процентът на разходите за заплати и осигурителни вноски (35 на сто от всички разходи). За издръжка са предвидени 29 на сто от разходите, а за капиталови разходи - 27 на сто.

В изпълнение изискванията на чл. 9 от Закона за общинската собственост, в разходната част на бюджета са предвидени средства за застраховане на имотите, публична общинска собственост (полица № 110207 от 06.02.2009 г.).

По решение на Общинския съвет е определен резерв за непредвидени и неотложни разходи (651 186 лв.) в съответствие с чл. 14 от ЗОБ.

В приходната част на бюджета е заложена със знак “минус” сумата от 45 124 лв., дължима за възстановяване на ПУДООС, във връзка с отпуснат през 2008 г. безлихвен заем в размер на 180 900 лв., за закупуване на контейнери тип “Бобър”. Общинският дълг е поет след Решение на ОбС (№ 231 от 31.10.2008 г.), като плащанията стартират от 10.01.2010 г. за 48 месеца, съгласно приет погасителен план.

Приходите за делегираните от държавата дейности, включващи обща допълваща субсидия, остатък от предходния период и неданъчни приходи в образованието, съставляват 47 на сто от всички приходи, а приходите с местен характер включват: изравнителна субсидия и субсидия за капиталови разходи (24 на сто от местните приходи); приходи от имуществени данъци и неданъчни приходи (70 на сто) и преходен остатък.

В неданъчните приходи най-голям дял заемат приходите от продажба на земя и друго общинско имущество (66 на сто).

В разходната част на бюджета най-много са средствата, определени за заплати и осигурителни вноски (42 на сто), следвани от капиталовите разходи (28 на сто) и разходите за издръжка (27 на сто). Средствата за застраховане на имотите, публична общинска собственост са предвидени съгласно полица № 1102097 от 05.02.2010 г.

Предвидено е част от делегираните от държавата дейности (4.9 на сто) да се дофинансират с местни приходи.