Доклад №0200000213 за извършен одит на възлагането и изпълнението на обществените поръчки в Община Ямбол за периода от 01. 01. 2012 г до 31. 12. 2012 г

№ 0200000213

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 277 от 21.11.2013 г. на председателя на Сметната палата

При одита са проверени, анализирани и оценени организацията и управленските решения в областите „Възлагане на обществени поръчки” и „Изпълнение на сключените договори за обществени поръчки”. Извършен е анализ и е дадена оценка на ефективността на вътрешния контрол в изследваните области.

Финансовото управление и контрол в общината е осъществено чрез система за финансово управление и контрол (СФУК), включваща политики и процедури, които са регламентирани с вътрешни актове, утвърдени със заповеди на кмета на общината.

Общината е юридическо лице на бюджетна издръжка. Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити.

Бюджетът за 2012 г. на Община Ямбол е 35 672 хил. лв.¹ През 2012 г. от общината са усвоени общо 4 308 хил. лв. по две програми² на Европейския социален фонд, по две програми³ на Европейския фонд за регионално развитие и от Разплащателна агенция към Държавен фонд „Земеделие“.

В общината са въведени писмени правила за реда за планиране и организация на провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори за обществени поръчки. Правилата обхващат етапите на възлагане и изпълнение на обществените поръчки, но не създават организация, гарантираща законосъобразното провеждане на процедурите за обществени поръчки. В съдържанието на правилата съществуват пропуски свързани със: срокове при планирането; реда за стартиране на процедурите; правила за подбор за членовете на комисиите за провеждане на процедури за обществени поръчки; възлагане на отговорност на конкретно длъжностно лице за контрола по изпълнението на договор; реда за изпращане на информация за изпълнен договор до Регистъра за обществени поръчки (РОП) и други. Установените пропуски създават възможност за възникване на рискове за законосъобразното възлагане и изпълнение на обществените поръчки.

Спазен е определеният ред за изготвяне на план-графика на обществените поръчки. В създадената организация за възлагане на обществените поръчки съществуват слабости, които са довели до непровеждане на процедури за обществени поръчки и на възлагане чрез публична покана.

През одитирания период са допуснати нарушения на действащото законодателство при провеждането на процедурите за обществени поръчки относно: не е изпратено обявление за обществена поръчка за публикуване в „Официален вестник“ на Европейския съюз (ЕС); в стойността на договор за строителство са включени услуги, които не са необходими за изпълнението на строителните работи; приложени са съкратени срокове за получаване на оферти без да са изпратени предварителни обявления; в комисиите за провеждане на процедури са включвани лица, чиято професионална квалификация и практически опит несъответства на предмета и сложността на поръчките и други.

Взетите управленски решения при възлагане на обществени поръчки чрез публична покана в голяма степен са законосъобразни. Допуснато е подписване на договор без да е представен задължителен документ от съответните компетентни органи.

При изразходването на бюджетните средства не във всички случаи са вземани законосъобразни управленски решения относно приложимия ред за възлагане на обществени поръчки. Разходите за доставка на хранителни продукти, за услуги по поддържане чистотата на териториите за обществено ползване и за услуги по дезинфекция, дезинсекция и дератизация са извършени без проведени процедури за възлагане на обществени поръчки. Разходи за архитектурно заснемане и конструктивно обследване, за далекосъобщителни услуги и за услуги с подемна техника са извършени без възлагане чрез публична покана по Закона за обществените поръчки (ЗОП). От възложителя не са използвани всички правни възможности за избор на изпълнител за доставка на горива за автомобилите на общината.

Изпълнението на договорите за възложени обществени поръчки е извършено в съответствие с договорените условия.

Контролът при провеждане на процедурите за възлагане на обществените поръчки и при изразходването на бюджетните средства не във всички случаи е изпълняван ефективно през целия одитиран период, тъй като не са предотвратени и коригирани грешки и нередности. Контролните дейности при възлагането на обществени поръчки чрез публична покана и при изпълнението на договорите за обществени поръчки са осъществени ефективно.

1. 
   Основание за извършване на одита
   

Одитът е извършен на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 и чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата, Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2013 г. и в изпълнение на Заповед № ОД-2-002 от 10.01.2013 г. на заместник-председател на Сметната палата.

2. 
   Информация за одитирания обект
   

Община Ямбол е юридическо лице със самостоятелен бюджет и с право на собственост, съгласно чл. 14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

Като административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, Община Ямбол е град - община с административен център гр. Ямбол.

Кметът на общината е първостепенен разпоредител с 35 второстепенни разпоредители с бюджетни кредити - Общински детски комплекс, Астрономическа обсерватория, 14 училища, 9 детски градини, 3 социални заведения, Детска ясла и Детска кухня, 4 културни института и 2 общински предприятия.

Системата „делегиран бюджет“ е прилагана в училищата, в „Общински детски комплекс”, в Астрономическа обсерватория и в културните институти.⁴

Орган на изпълнителната власт е кметът на общината, който ръководи дейността, организира изпълнението на общинския бюджет, на задачите, които произтичат от законите, от актовете на общинския съвет и изпълнява други функции, определени в ЗМСМА. При осъществяване на функциите си кметът е подпомаган от трима заместник-кметове. Във връзка с осъществяване правомощията на кмета и функциите на общинската администрация със заповед⁵ са разпределени отговорностите между заместник-кметовете.

В структурата на общинската администрация функционират седем дирекции⁶. Общата администрация е организирана в една дирекция „Административно, правно и техническо обслужване и информационни технологии”. Специализираната администрация е организирана в шест дирекции – „Стратегии и програми”, „Устройство на територията и строителството“, „Общинска собственост и икономически дейности“, „Хуманитарни дейности“, „Регистрация на гражданското състояние“ и „Финанси, местни данъци и такси“. Функционалните задължения на административните звена са регламентирани с Устройствен правилник на Община Ямбол⁷, на основание чл. 44, ал. 1, т. 17 от ЗМСМА, във връзка с чл. 11 от Закона за администрацията (ЗА).

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носи Георги Иванов Славов, кмет на Община Ямбол.⁸

а) Да се оцени законосъобразността на управленските решения при възлагането на обществени поръчки;

б) Да се оцени законосъобразността на управленските решения при изпълнението на сключените договори за обществени поръчки;

в) Да се оцени законосъобразността на управленските решения относно приложения ред за възлагане на обществени поръчки при изразходването на бюджетните средства;

г) Да се оцени адекватността и ефективността на вътрешния контрол при възлагането и изпълнението на обществени поръчки.
4. Обхват на одита и ограничения в обхвата
В обхвата на одита са включени област „Възлагане на обществени поръчки“ и област „Изпълнение на сключените договори за обществени поръчки“.

Ограниченията в обхвата на одита са: възлагането на обществени поръчки чрез проведени процедури на „договаряне без обявление“; възложените обществени поръчки след проведени процедури по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) (отм.); възложените обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.); проведените процедури за възлагане на обществени поръчки от второстепенните разпоредители с бюджетни кредити, които са възложители по чл. 7, т. 3 от ЗОП; извършените разходите за вода, газ и ел. енергия, за медикаменти, за учебни и научно-изследователски разходи, за постелен инвентар и облекло, за текущ ремонт, за основен ремонт на дълготрайни материални активи, за придобиване на дълготрайни материални активи, разходите от извънбюджетните сметки на общината; изпълнението на договори за обществени поръчки, сключени по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.).

Ограниченията в обхвата на одита произтичат от невъзможност в рамките на конкретния одит да бъдат обхванати всички въпроси, липса на достатъчен времеви и човешки ресурс, извършен предварителен контрол от Агенцията за обществени поръчки (АОП), наличие на възложители по чл. 7, т. 3 от ЗОП и оценката на присъщия риск.
5. Критерии за оценка
При одита на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в Община Ямбол са приложени следните критерии за оценка:

а) Законосъобразност на управленските решения във връзка с възлагането на обществените поръчки.

б) Законосъобразност на управленските решения във връзка с изпълнението на сключените договори за обществени поръчки.

в) Адекватност и ефективност на СФУК, която да осигурява спазване на нормативните изисквания при възлагането и при изпълнението на обществените поръчки.

1. 
   Обща информация за проведените процедури
   

На основание чл. 7, т. 1 от ЗОП кметът на Община Ямбол е възложител на обществените поръчки. През одитирания период фактическите действия по възлагане на поръчките за нуждите на общинските структури, които осъществяват бюджетни дейности⁹ и не са възложители по смисъла на ЗОП, са извършвани от кмета на общината.

С чл. 2, ал. 1 от Вътрешните правила за възложители са определени тримата заместник-кметовете на общината, на които са делегирани правомощия по реда на чл. 8, ал. 2 от ЗОП за организиране и провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки. За одитирания период в шест случая от кмета са делегирани правомощия на заместник-кметове за организиране и провеждане на процедури.¹⁰

Второстепенните разпоредители, за които кметът на общината е възложител на обществени поръчки, са определени с чл. 2, ал. 2 от Вътрешните правила. През 2012 г. в един случай¹¹ е упражнено правото на кмета, като първостепенен разпоредител, да проведе обща обществена поръчка в обема, на която са включени доставките освен за тези разпоредители и за детските градини на общината.¹²

През одитирания период са открити 31 процедури по реда на ЗОП и 4 процедури по реда на НВМОП (отм.). От тях със сключване на договор или с решение за прекратяване са завършени 28 процедури по ЗОП и 4 процедури по НВМОП (отм.).¹³ Стартирани са 8 малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и 18 поръчки чрез публична покана.¹⁴

Изразходвани са бюджетни средства по 60 договора, сключени през одитирания период, за които възложителят не е длъжен да прилага процедурите по закона и реда на глава осма „а“ от ЗОП (ред. ДВ, бр. 93 от 2011 г., в сила от 26.02.2012 г.). ¹⁵

В изпълнение на чл. 8б от ЗОП (нов - ДВ, бр. 93 от 2011 г.) от кмета на общината са утвърдени¹⁷ нови Вътрешни правила за реда за планиране и организация на провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори за обществени поръчки (Вътрешни правила), в сила от 15.02.2012 г. Вътрешните правила са актуализирани¹⁸ през месец ноември 2012 г., поради приети изменения в организационната структура на общинската администрация.¹⁹

а) правилата обхващат в съдържанието си всички предвидени в ЗОП части - ред за планиране и организация на провеждането на процедурите и за контрол на изпълнението на сключените договори за обществени поръчки;

б) включени са текстове, които определят задълженията на длъжностните лица при: подготовката и провеждането на процедурите; изготвянето, съгласуването и утвърждаването на документацията; възлагането чрез публична покана; контрола на изпълнението на сключените договори за обществени поръчки; съхраняването на документацията за обществените поръчки;

в) въведени са адекватни правила за предварителен контрол на отделните етапи от възлагането на обществените поръчки.²⁰

а) срокове за изготвяне и утвърждаване на план-графика за обществените поръчки;

б) срок и длъжностно лице, отговорно за предаване на утвърдения план-график на главния юрисконсулт за изпращане на предварителните обявления до АОП;

в) ред за планиране необходимостта от публикуване на предварителни обявления в „Официален вестник” на ЕС;

г) изискване към доклада за стартиране на процедура за периодично повтаряща се доставка или услуга да са приложени справки/информации за размера на разходите от второстепенните разпоредители, за които кметът на общината е възложител;

д) ред и длъжностно лице за публикуване на документацията за участие в процедурата в електронен вид в Интернет адреса на общината;

е) съдържание и образец на входящ регистър на оферти;

ж) срок за изготвяне и предаване на възложителя на решението за класиране на участниците и участника, определен за изпълнител;

з) правила за подбор за членовете на комисиите за провеждане на процедури за обществени поръчки с професионална квалификация и практически опит;

и) ред за възлагане на отговорност на конкретно длъжностно лице за осъществяване на контрол по изпълнение на договор за обществена поръчка;

й) ред за уведомяване на юриста, за изпращане на информация до РОП за изпълнен договор за обществена поръчка;

к) ред за връщане или задържане на гаранциите за изпълнение;

л) ред за изготвяне и изпращане на обобщената информация за всички изразходвани средства във връзка с обществени поръчки на стойност по чл. 14, ал. 4 и ал. 5 от ЗОП (образец на справка; отговорни длъжностни лица, които да изготвят и които да изпращат информацията до АОП; срокове за изготвяне и изпращане на информацията до АОП и други);

м) конкретните отговорности на всяко длъжностно лице, на което е възложено да съгласува документацията за участие в обществена поръчка;

н) ред за документиране на контролната дейност „съгласуване“ на документацията за обществената поръчка, включващ: писмено изразяване на становище на длъжностните лица, датиране на действието, полагане на подпис;

о) ред за осъществяване на контрол върху работата на комисията за провеждане на процедура за обществена поръчка;

п) ред за иницииране на предложение за възлагане чрез публична покана и изготвянето на образец на оферта;

р) длъжностно лице, което да публикува публичните покани в „профила на купувача“;

с) ред за документиране работата на комисията за провеждане на процедурата.

С наличието на пропуски във Вътрешните правила е създаден риск за законосъобразното провеждане на обществените поръчки. ²¹

Определено е, че обхватът на предварителния контрол при провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки включва: проверки на проведената процедура и нейните етапи; участници; актове; задължения, които ще бъдат поети със сключването на договора.

Предвидено е извършеният предварителен контрол преди поемане на задължение/вземане на решение и преди извършване на разхода/действието да се документира чрез попълване на Контролен лист (Приложения № 1 и № 2).

Определени са длъжностните лица, които извършват предварителен контрол.²³