Доклад №0200000411 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Белоградчик за периода от 01. 01. 2010 г до 31. 12. 2010 г

*Одитният доклад е издаден с Разпореждане № 187/06.10.2011 г. на председателя на Сметната палата и е окончателен.

Основните констатации и изводи от извършения одит са:

За одитирания период се прилагат вътрешни актове, регламентиращи приемането и изпълнението на бюджета. Наредбата за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет (НУРСИОБ) преповтаря текстове от нормативни актове и с нея не е регламентиран ред за изготвянето на бюджета, който да конкретизира етапите и взаимодействието между различните звена в общинската администрация. В общината не е създадена вътрешна организация в процеса по планирането, управлението и контрола на бюджетните средства. В съответствие с действащото законодателство не е извършвана актуализация на наредбата.

Разработена е тригодишна бюджетна прогноза, която е актуализирана ежегодно. Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Белоградчик е в съответствие с действащата правна уредба.

За съставяне на общинския бюджет не е одобрен план - график и указания за разработването на проекта на бюджета, с което не е спазен регламентирания във вътрешните актове ред. Управленските решения, свързани със съставянето на проекта на бюджет, делегирането на правомощия на кмета на общината и актуализирането на бюджета са в съответствие с действащите нормативни и вътрешни актове. Бюджетът за 2010 г. не е приет в законовоопределения срок. Законовите изисквания за информиране на общинския съвет (ОбС) и местната общност за изпълнението на бюджета не са изпълнени.

По бюджета на община Белоградчик са отчетени приходи в размер на 5 416 981 лв., като изпълнението спрямо уточнения план е 74 на сто. Планираните приходи по бюджета за 2010 г. не са изпълнени, поради неправилно планиране и липсата на управленски решения за имотите - общинска собственост, които ще бъдат отдадени под наем. Планираните и реализираните приходи и доходи от собственост са законосъобразни.

Отчетените разходи са в размер на 5 416 981 лв., от които 211 103 лв. са капиталови разходи или 13 на сто от планираните - 1 637 056 лв. Законосъобразни са управленските решения за извършването на разходи за основен ремонт, придобиване на дълготрайни материални активи (ДМА) и разходи за външни услуги. Към 31.12.2010 г. община Белоградчик има просрочени задължения в размер на 1 492 254 лв.

Спазени са законовите изисквания и са приети вътрешни правила, регламентиращи процеса по възлагане на обществените поръчки. Вътрешните правила не съдържат детайлна регламентация на реда и условията за осъществяване на превантивен, текущ и последващ контрол по отношение на всеки етап от възлагането на обществените поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори. Не е определен ред за осъществяването на мониторинг и контрол по изпълнение на сключени договори за възложени обществени поръчки.

За одитирания период са възложени 2 обществени поръчки (открита процедура и договаряне без обявление) по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП). По реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) са възложени 3 обществени поръчки (открити конкурси). Възложени са 14 малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП чрез събиране на не по-малко от три оферти.

Управленските решения за възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП са законосъобразни.

При провеждането на процедури по реда на НВМОП са допуснати нарушения: не е прекратена процедура за възлагане на малка обществена поръчка при наличие на нормативно основание; в обявленията са поставяни необосновани изисквания за оборот, които ограничават участието на лица в процедурите; цената на документации за участие не съответства на нормативните изисквания; не е изпратена информация в Агенцията по обществени поръчки (АОП) за сключен и изпълнен договор в нормативноопределените срокове.

Допуснато е разделяне на обществени поръчки, с цел прилагане на по-облекчен ред на възлагане. При възлагането на малки обществени поръчки по реда на чл. 2 от НВМОП не във всички случаи са събрани не по-малко от три оферти, измежду които може да бъде избран изпълнител. Извършени са разходи за услуги, без провеждане на процедури за избор на изпълнител в нарушение на нормативните изисквания. Не е осъществен предварителен контрол за законосъобразност преди поемане на задължение и извършване на разход, не е прилагана системата на двойния подпис. Контролът върху организирането и провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки не е осъществяван последователно и непрекъснато.

Вътрешните актове на общината, регламентиращи придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество са в съответствие със законовите изисквания. С вътрешен акт не са определени отговорностите на длъжностните лица, участващи в процеса по управление и разпореждане с имоти.

През 2010 г. са проведени общо 8 търга, от които: 5 публични търга с явно наддаване и 3 публични търга с тайно наддаване, в резултат на което са сключени 8 договора за отдаване под наем на имоти частна общинска собственост. За одитирания период са извършени две разпоредителни сделки: една за продажба на земя - частна общинска собственост, при другата чрез публичен търг с явно наддаване е учредено възмездно право на строеж на имот - частна общинска собственост.

Актуването, вписването и отписването на имоти; управлението и разпореждането с имоти и вещи са в съответствие с нормативните изисквания. Не са спазени нормативните изисквания за създаване на регистър за общинските предприятия, регистър за търговските дружества с общинско участие, регистър за юридическите лица с нестопанска цел и регистър за гражданските дружества, в които участва общината.

Предприети са действия за събиране на дължими суми от наематели. Не са взети управленски решения за застраховане на имотите - публична общинска собственост. При управлението и разпореждането с имоти не е извършван предварителен контрол за законосъобразност и не е прилагана системата на двоен подпис при сключването на договорите.

1. 
   Основание за извършване на одита
   

Одитът на финансовото управление на общината за периода 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г. е извършен на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 и чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата, Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2011 г. и в изпълнение на Заповед № ОД-2-004 от 28.03.2011 г. на заместник - председателя на Сметната палата.

2. 
   Информация за одитирания обект
   

Община Белоградчик е юридическо лице със самостоятелен бюджет и собственост, в съответствие с чл. 14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

Орган на местното самоуправление е ОбС. Дейността на кмета, в качеството му на орган на изпълнителната власт на общината се подпомага от общинска администрация. Дейността на общинската администрация се осъществява от обща и специализирана администрация. Общата и специализираната администрации включват 3 дирекции: „Обща администрация”, „Устойчиво развитие и евроинтеграция” „Стопански дейности”. Структурата и функционалните задължения на общинската администрация са утвърдени с Устройствения правилник на общинската администрация.

Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити. Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носи Емил Евгениев Цанков, кмет на община Белоградчик.

3. 
   Цели на одита
   

Целите на одита за съответствие при финансовото управление на община Белоградчик са: да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните и другите публични средства и дейности в община Белоградчик; да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществени поръчки; да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с управлението и разпореждането с имоти - общинска собственост; да се оцени адекватността и ефективността на системата за вътрешен контрол в одитираните дейности.

4. 
   Обхват на одита, ограничения в обхвата
   

В обхвата на одита са включени областите „бюджетен процес”, „възлагане и изпълнение на обществени поръчки” и „управление и разпореждане с имоти - общинска собственост”.

Поради липса на човешки и времеви ресурс ограниченията в обхвата на одита са: процесите по администриране на местните приходи от имуществени данъци и други неданъчни приходи (внесен ДДС и данък върху приходите от стопанска дейност); взаимоотношения с централния бюджет (получени трансфери; разходи за заплати на персонала, държавно обществено осигуряване и здравноосигурителни вноски); разходите за издръжка, с изключение на извършените разходи за текущи ремонти и външни услуги, и субсидии за нефинансови предприятия.

5. 
   Критерии за оценка
   

Критериите за оценка при одита за съответствие при финансовото управление на община Белоградчик са: законосъобразност на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните средства; законосъобразност на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществените поръчки; законосъобразност на управленските решения във връзка с управлението и разпореждането с имоти - общинска собственост; адекватност и ефективност на система за финансово управление и контрол (СФУК), която осигурява спазване на нормативните изисквания.

1. 
   Вътрешни актове
   

Процедурите по съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета на община Белоградчик за 2010 г. са регламентирани в НУРСИОБ, приетата на основание чл. 9а от Закона за общинските бюджети (ЗОБ)¹ и Наредба за определяне размера на местните данъци на територията на община Белоградчик².

С НУРСИОБ са определени процедурите, свързани с организация, съставяне и приемане, изпълнение на бюджета на общината, определени са отговорностите на кмета, във връзка с: организацията на бюджетния процес; формирането на приходната и разходната част на бюджета по параграфи, в съответствие с Единната бюджетна класификация (ЕБК) за съответната година; публично обсъждане на проектобюджета от населението на общината; процедура по приемане на бюджета.

Като цяло НУРСИОБ е съобразена с действащата през одитирания период правна уредба, преповтаря тестове от нормативни актове и не са установени противоречия. В НУРСИОБ не е регламентиран ред за изготвянето на бюджета, който да конкретизира етапите и взаимодействието между различните звена в общинската администрация³. В общината не е създадена вътрешна организация в процеса по планирането, управлението и контрола на бюджетните средства.

Функциите и отговорностите на всички звена, участващи в бюджетния процес, са определени най-общо в длъжностните характеристики на служителите.

От приемането през 2005 г. до момента на извършване на одита не е извършена актуализация, на Наредбата, независимо че за този период ЗОБ е изменен и допълнен шест пъти.

2. 
   Бюджетна процедура
   

Стратегическите цели определят главните насоки за развитие на общината в дългосрочен аспект и са заложени в плана за развитие на община Белоградчик за периода 2007 г. - 2013 г. За одитирания период общината е разработила тригодишна бюджетна прогноза, която е актуализирана ежегодно.

Основните функции по планиране и съставянето на бюджета са възложени на Дирекция „Обща администрация”. Проектът на бюджет, по параграфи и подпараграфи на ЕБК, се съставя от началник „Финанси” и се съгласува с директора на Дирекция “Обща администрация”. Окончателният проект на бюджет на общината се разработва за обсъждане от ОбС - по функции, дейности и основни разходи, заедно с приложения към него.

Дирекция „Обща администрация” организира и осъществява дейностите по разработване, приемане, актуализация и отчитане на бюджета по пълна бюджетна класификация, определени в НУРСИОБ. Осъществява оперативен контрол върху финансирането на второстепенните и от по-ниска степен разпоредители с бюджетни кредити. Бюджетът на общината за 2010 г. е разработен в съответствие със задачите, заложени в общинския план за развитие и прогнозата за местните данъци и такси. От директорите на дирекции, ръководителите на звена, кметовете и служителите от местни данъци и такси периодично са изготвяни анализи на: размерите на приходите и разходите за проекта на бюджет; несъбраните вземания на общината; задълженията от имуществени данъци; размерите на таксите и цените на услугите; приходите от държавни трансфери за съответствие на размерите, определени със Закона за държавния бюджет на Република България за 2010 г. (ЗДБРБ).

За съставяне на общинския бюджет не е разработен и одобрен план-график и указания относно разработването на проекта на бюджет, с което не са спазени изискванията на чл. 7 от НУРСИОБ.

За делегираните от държавата дейности, бюджетът е планиран на базата на определените с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. - субсидия за финансиране и целевата субсидия за капиталови разходи. В частта за местните дейности, общинският бюджет е разработен на база прогнозата за местните данъци и такси, очакваните постъпления от операции с общинско имущество, глоби, лихви и други неданъчни приходи.

Планирането на разходната част на бюджета е извършено въз основа на изготвената прогноза за очакваните разходи на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити; остойностяването на видовете общински услуги - за дейностите общинска отговорност, а чрез единни разходни стандарти за делегираните от държавата дейности.

Бюджетът на община Белоградчик е съставен по пълна бюджетна класификация в съответствие с приходните и разходните параграфи, дейности и функции на бюджета, определени с ЕБК. Проектът на бюджет е предоставен на публично обсъждане от местната общност по реда, определен в чл. 11, ал. 6 от ЗОБ. В съответствие със законовите изисквания, за постъпилите предложения е съставен протокол⁵, неразделна част от проекта на бюджет.⁶

Проектът на бюджет е внесен от кмета на общината⁷ в ОбС, след приемането на ЗДБРБ за 2010 г., в съответствие с чл. 11, ал. 7 от ЗОБ (ред. ДВ, бр. 107, 2003 г.). В срок до 45 дни от приемането на ЗДБРБ за 2010 г. (обн. ДВ, бр. 99 от 15.12.2009 г.), бюджетът не е приет от ОбС⁸, с което не са спазени изискванията на чл. 12 от ЗОБ (ред. ДВ, бр. 107 от 2003 г.).

От ОбС е приет бюджет за 2010 г. в размер на 7 274 869 лв. по приходната и разходната част, утвърден е поименния списък за капиталови разходи, трансфери и собствени приходи на общината.

По бюджета са утвърдени приходи: делегирани от държавата дейности в размер на 3 404 744 лв. и приходи от местни дейности - 3 870 125 лв.

Разходите за делегирани от държавата дейности са в размер на 3 404 744 лв. и за местни дейности - 2 931 774 лв. За дофинансиране на държавните дейности средствата са в размер на 938 351 лв. Включени са просрочени задължения от минали години -

В съответствие с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ за 2010 г. целева субсидия за капиталови разходи на общината е в размер на 203 600 лв., в т.ч. 118 300 лв. за основен ремонт на общински пътища. Одобреният поименен списък на капиталови разходи през 2010 г. от ОбС е на обща стойност от 1 651 587 лв., в т.ч. субсидия в размер на 203 600 лв. и собствени средства - 1 442 743 лв. Средствата за ремонт на общински пътища са предвидени за изпълнението на пет обекта по § 51-00 „Основен ремонт на ДМА”, функция 08 „Икономически дейности” и един обект по § 52-03 „Придобиване на друго оборудване, машини и съоръжения” - „Вертикална планировка на общинска пътна мрежа”. Останалите 85 300 лв. са за финансиране на други обекти по капиталовия списък. Разчетът за финансиране на капиталовите разходи на общината е утвърден от министъра на финансите.

Утвърден е резерв за неотложни и непредвидени разходи за местни дейности в размер на 40 000 лв., съгласно чл. 14, т. 2 от ЗОБ.

Бюджетът е разпределен по месеци и утвърден от кмета, съгласно изискванията на чл. 13 от ЗОБ. Представен е в Министерството на финансите (МФ) и Сметна палата⁹, в срока определен в чл. 15, ал. 1 от ЗОБ.

В съответствие с чл. 27, ал. 1 от ЗОБ, на кмета на общината са делегирани правомощия от ОбС¹⁰ за: ограничаване или спиране на финансирането на бюджетни организации при нарушаване на финансовата дисциплина; при временен недостиг на бюджетни средства да прави предложения до министъра на финансите; да отразява служебно промените по общинския бюджет с размера на постъпилите приходи и изразходвани средства; да прави предложения до ОбС за прехвърляне на средства от един вид разходи в друг в съответната делегирана дейност; да изменя размера на бюджетните кредити за отделни разходи без тези за заплати, осигурителни вноски, стипендии в частта за делегираните от държавата дейности; да се разпорежда с резервния бюджетен кредит и др.¹¹

Бюджетът на общината е изменен, по реда на чл. 18 от ЗОБ. През 2010 г. с писма от МФ и решения на ОбС са извършени общо 40 корекции по бюджета, в резултат, на което е увеличен с 14 558 лв. и уточненият план към 31.12.2010 г. е 7 289 427 лв. Промените в бюджета, произтичат от Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗДБРБ за 2010 г. (ДВ, бр. 56, 23.07.2010 г.) и са приети от ОбС¹², в определения 30-дневен срок. При актуализирането на бюджета са спазени указанията¹³, дадени от министъра на финансите.

Общо приходите и разходите по актуализирания бюджет са в размер на
7 058 396 лв. в т.ч.: приходи от делегирани от държавата дейности - 3 644 710 лв.; приходи от местна дейност - 3 413 686 лв.; разходи за делегирани от държавата дейности - 3 644 710 лв.; разходи за местна дейност - 2 505 335 лв. и е актуализиран списък за капиталови разходи.¹⁴

Утвърдената субсидия за държавни дейности е в размер на 3 509 726 лв., а след актуализацията на бюджета е 2 866 227 лв. В съответствие с разпоредбите на § 12 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на ЗДБРБ за 2010 г., измененията на бюджетните взаимоотношения на общината с централния бюджет са отразени служебно по приходната и разходната част на общинския бюджет.

Извършена е корекция в целевата субсидия за капиталови разходи на одитирания обект: обща субсидия от републиканския бюджет - 173 000 лв., в т.ч. 100 500 лв. за основен ремонт на общински пътища.

С решения на ОбС¹⁵ са извършени вътрешни компенсирани промени между разходните параграфи, функциите, групите и дейностите, както и между отделните обекти и другите видове разходи с инвестиционно предназначение.¹⁶

От кмета на общината не е внесена информация в ОбС за текущото изпълнение на бюджета за първото полугодие на 2010 г. и не е информирал местната общност за изпълнението на бюджета. Нарушени са изискванията на чл. 25, ал. 1 и ал. 2 от ЗОБ.

Съставянето на проект на бюджет, делегирането на правомощия на кмета на общината и актуализирането на бюджета са в съответствие с действащите нормативни и вътрешни актове. Бюджетът за 2010 г. не е приет в законовоопределения срок. Законовите изисквания за информиране на ОбС и местната общност за изпълнението на бюджета не са изпълнени.