Доклад №0200001412 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Дулово за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г

№ 0200001412

за извършен одит за съответствие при финансовото управление на
Община Дулово за периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г.

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждания № 227/22.11.2012 г. и

Одитът за съответствие при финансовото управление на общината обхваща периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г.

Проверени, анализирани и оценени са: организацията на бюджетния процес; спазване на изискванията на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (отм.); управленските решения относно придобиването и управлението на общинско имущество; законосъобразност на извършените разходи; извънбюджетни и набирателни сметки и действащата системата за финансово управление и контрол.

Общината е юридическо лице на бюджетна издръжка. Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити.

Наредба № 18 за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет не е актуализирана след нейното приемане през 2008 г. и не е приведена в съответствие с действащия през одитирания период Закон за общинските бюджети. Първоначално приетия бюджет за 2011 г. на Община Дулово е 12 201 хил. лв., а актуализираният е 13 848 хил. лв. ^ .............................................................................................

Постигната е добра събираемост от наеми на общинска собственост, земи и пасища. Не е осъществяван текущ контрол и анализ на задълженията на юридически и физически лица, притежаващи собствени превозни средства. Предприетите действия от общинската администрация за събиране на неплатените местни данъци и такси от юридически и физически лица не са достатъчно ефективни. Получените приходи от ТБО са изразходвани по предназначение за финансиране на дейности за сметосъбиране и сметоизвозване, в съответствие с изискванията на ЗМДТ.

Надвишен е нормативно регламентирания размер на възнаграждението на служители от общината. Констатирани са несъответствия в щатните разписания и при определянето на размера на трудовите възнаграждения. Трудовите и служебните досиета не са комплектовани. Допуснато е изплащане на допълнително трудово възнаграждение на кмета и на държавни служители за изпълнение на функции, вменени в утвърдените им длъжностни характеристики. * .......................................................................................................................................................

..........................................................................................................................................................

Предварителният контрол е незадоволителен и в повечето случаи е осъществяван формално и последващо, което е довело до нарушаване на бюджетната дисциплина при изпълнението на бюджета за 2011 г. на Община Дулово.

Разработени са проекти за кандидатстване по различни оперативни програми и проекти с цел подобряване на инфраструктурата в общината, проекти със социална насоченост и по образователни програми. Недостатъчната обезпеченост със собствени средства и външно финансиране е наложило прекратяване на сключени договори по различни проекти.

В съответствие с разпоредбите на чл. 7, т. 1 от ЗОП възложител на обществени поръчки е кметът на Община Дулово като орган на изпълнителната власт. За периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. кметът на общината организира провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки (ОП) и сключва договорите за тях от името на общината.

През одитирания период в Община Дулово са проведени общо 7 процедури, в т.ч. 4 по ЗОП и 3 по НВМОП (отм.). Възложени са 7 обществени поръчки по реда на чл. 2 от НВМОП (отм.). Констатирани са незначителни нарушения на процедурите за възлагане на обществени поръчки и са установени случаи на непровеждане на процедури при наличие на основание за това.

От общинското ръководство са предприети незаконосъобразни действия, свързани с ползване на безлихвен заем от чужди средства, съхранявани в набирателната сметка на общината.

Вътрешните актове, регламентиращи управлението, разпореждането с общинското имущество, търговските дружества с общинско участие и стопанисването на поземления фонд са в съответствие с изискванията на националното законодателство.

Създадена е добра организация по отношение стопанисването на обработваемите земеделски земи, пасищата и мерите като източник на собствени средства.

Не са констатирани нарушения при продажбата на недвижими имоти общинска собственост.

Управлението и разпореждането с общинско имущество в общината е осъществявано ефективно и в интерес на населението. Създадена е добра организация относно актуването на общинската собственост. През одитирания период събираемостта на наемите от общински имоти и земеделски земи и пасища е добра.
Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ

1. Основание за извършване на одита

Одитът за съответствие при финансовото управление на Община Дулово за периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. е извършен на основание чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата и в изпълнение на Заповед № ОД-2-014 от 22.02.2012 г. на Валери Апостолов, заместник-председател на Сметната палата.
2. Информация за одитирания обект

Община Дулово е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. По смисъла на чл. 14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), общината е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен общински бюджет.

Орган на местното самоуправление е Общински съвет (ОбС) – Дулово, който определя политиката за изграждане и развитие на общината. Правомощията на общинския съвет са определени в чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА. С Решение на ОбС № 4 от 06.12.2007 г. е приет Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (посл. изм. с Решение № 36 от 28.12.2011 г. на ОбС). Общинският съвет се състои от 29 общински съветници.

Кметът на общината е орган на изпълнителната власт, чийто правомощия са регламентирани в чл. 44, ал. 1 от ЗМСМА. На основание чл. 19, ал. 3, т. 2 от Закона за администрацията (ЗА) органи на изпълнителната власт в Община Дулово са и кметовете на 25 кметства и 1 кметски наместник.

Дейността на общинския съвет, на кмета на общината и на кметовете на кметства се подпомага от общинска администрация, която е структурирана в обща и специализирана администрация, две дирекции – дирекция „Финанси” и „Местни приходи”. През одитирания период средната численост на персонала е 102,5 бройки, в т. ч. 4 заместник - кмета. Организацията, редът на дейност, функциите на общинска администрация – Дулово и нейните административни звена са определени с утвърден от кмета на общината Устройствен правилник.

Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (ВРБК) по бюджета на Община Дулово през 2011 г. са тринадесет.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор за одитирания период носят Гюнер Мехмед Рамис (за периода от 03.11.2009 г. до 08.11.2011 г.), Алтан Джевдетов Чаушев (за периода от 21.09.2011 г. до 08.11.2011 г.) и д-р Юксел Осман Ахмед (след 08.11.2011 г.) – изпълняващи длъжността кмет на Община Дулово.¹

3. Цели на одита

3.1. Да се анализират и оценят управленските решения по отношение на съответствието на бюджетния процес с приложимото законодателство и вътрешни актове.

3.2. Да се анализират и оценят управленските решения по отношение на спазването на законовите разпоредби за възлагането и изпълнението на обществени поръчки.

3.3. Да се анализират и оценят управленските решения по отношение на спазването на законовите разпоредби по управлението и разпореждането с имуществото на общината.

3.4. Да се оцени адекватността и ефективността на системите за финансово управление и контрол и вътрешен одит за всяка от изследваните области в съответствие със законодателството и вътрешните актове.

4.1. Анализ и оценка на организацията на бюджетния процес при планирането, изпълнението и контрола на бюджетните и извънбюджетни средства:

4.1.1. Спазване на процедурата по съставяне, приемане и изменение на бюджета;

4.1.2. Анализ и оценка на бюджетните приходи;

4.1.3. Анализ и оценка на бюджетните разходи;

4.1.4. Анализ и оценка на извънбюджетните средства.

4.2. Спазване на изисквания на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (отм.);

4.3. Анализ и оценка на управленските решения относно управлението и разпореждането с общинско имущество.

4.4. Ограничения в обхвата на одита се правят в следните области:

4.4.1. Собствени бюджетни приходи:

а) данъчни приходи – данък върху доходите на физически лица; патентен данък, глоби, санкции, неустойки и наказателни лихви; други неданъчни приходи – поради несъщественото им влияние в обема на приходите.

б) данъчни и неданъчни приходи, върху които общинската администрация не може да влияе пряко, чрез своите управленски решения.

4.4.2. Бюджетни разходи: разходи за лихви; обезщетения и помощи за домакинства; разходи за членски внос и участие в нетърговски организации и дейности; субсидии за нефинансови предприятия – поради несъщественото им влияние в обема на разходите;

4.4.3. При анализа и оценката на управленските решения по изпълнението на бюджета на Община Дулово за периода от 01.01.2011 г. до 31.12.2011 г. се изключват приходите и разходите на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (ВРБК).

При одита за съответствие при финансовото управление на Община Дулово ще се използват следните критерии за оценка:

5.1. Законосъобразност на управленските решения във връзка с планирането, управлението и контрола на бюджетните и/или другите публични средства и дейности.

5.2. Законосъобразност на управленските решения при възлагане на обществени поръчки.

5.3. Законосъобразност на управленските решения във връзка с управление и разпореждане с общинското имущество.

5.4. Адекватност и ефективност на системата за вътрешен контрол, която да осигурява: спазване на законодателството, вътрешните актове и други правила, определени за одитираните дейности на общината; въведени контролни дейности и документиране на резултатите от тях.

Бюджетният процес включва дейностите по съставянето, приемането, изпълнението, отчитането и контрола на общинския бюджет.

В изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА и съгласно изискванията на законовите разпоредби, от Общински съвет – Дулово са приети наредби, в които регламентираните условия и ред имат пряко отношение към бюджетния процес. С цел постигане на разумна увереност, че дейностите в общината се осъществяват съобразно законодателството и вътрешните актове, са въведени правила и процедури за финансово управление и контрол, утвърдени от кмета на общината.

1.1. В изпълнение на чл. 9а от Закона за общинските бюджети (ЗОБ), от ОбС² е приета Наредба № 18, която регламентира условията и редът за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет и извънбюджетните средства на общината, както и взаимоотношенията на общинския бюджет с централния бюджет, с банки и други финансови институции.

Установени са следните несъответствия в резултат на извършения анализ на съдържанието на Наредба № 18 със законовите разпоредби:³

а) в чл. 12, ал. 1, т. 4 от Наредбата е регламентирано, че проектобюджетът се съставя въз основа на предложенията на кметовете на кметствата и кметските наместници и ръководителите на бюджетните звена, но не е упоменато, че се взема под внимание и предложението на председателя на ОбС за дейността на общинския съвет;

б) в Наредба № 18 не е отразена основната функция на приходната администрация да оказва съдействие на общината при определяне на годишния размер и месечните постъпления от приходите по чл. 7 от ЗОБ;

в) с чл. 12, ал. 2 от Наредба № 18 е възложено на кмета на общината да съставя проекта на общинския бюджет. В Наредбата не е определен ред и срок, в който да се организира процеса по съставяне на проекта на бюджет за съответната година;

г) в чл. 12, ал. 7 е предвидено проектът за бюджет да се внесе от кмета на общината в общинския съвет за обсъждане и приемане. Не е регламентиран срока, в който да се внесе проектобюджета, съгласно чл. 11, ал. 7 от ЗОБ;

д) в общинската наредба за съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета не е регламентирано разпределението на общинския бюджет по месеци и утвърждаването му от кмета на общината, в нарушение на чл. 13 от ЗОБ;

е) съгласно чл. 31 от Наредбата представените и заверени отчети и бюджети в Информационно-изчислителния център на Министерството на финансите (МФ) се представят в Сметната палата в седемдневен срок от заверката. Разпоредбата е в противоречие с чл. 30, ал. 2 от ЗОБ относно определянето на срока за представянето им от съответните органи;

ж) от Общинския съвет не е определен ред за публично обсъждане на проекта и отчета на бюджета, както и за периодично информиране на местната общност за изпълнението на бюджета, в нарушение на чл. 11, ал. 2; чл. 25, ал. 2 и чл. 30, ал. 4 от ЗОБ.

з) в Наредба № 18 не са отразени измененията в ЗОБ, приети с ДВ, бр. 16 от 22.02.2011 г. относно: внасянето на проектобюджета на общината за приемане от общинския съвет в 30-дневен срок след обнародването на ЗДБРБ за съответната година, неизплащане на възнаграждение на кмета при неспазване на посочения срок, определяне на срок за приемане на бюджета от общинския съвет в хипотезата на неспазен срок за внасянето му от кмета на общината, определянето на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити от общинския съвет и приемането на бюджетните им сметки заедно с приемането на бюджета на общината по предложение на кмета

С Наредба № 18 са регламентирани условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет. Утвърдените процедури в по-голямата си част съответстват на законовото изискване. В Наредбата не са намерили отражение измененията на разпоредби от Закона за общинските бюджети.
1.2. Наредба № 15 за определяне размера на местните данъци на територията на Община Дулово, приета с Решение № 334 от 21.12.2009 г., изм. и доп. с Решение № 516 от 27.01.2011 г. на ОбС е актуализирана и приведена в съответствие със Закона за местните данъци и такси.

1.3. Наредба № 11 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Дулово, приета с Решение № 353 от 05.03.2003 г. и посл. изм. и доп. с Решение № 515 от 27.01.2011 г. на ОбС е актуализирана и приведена в съответствие със Закона за местните данъци и такси.

1.4. От кмета е утвърден Правилник за работа на Община Дулово. Неразделна част от Правилника са процедурните наръчници за всеки сектор и дирекция от специализираната и общата администрация на общината. Контролните дейности, свързани с бюджетния процес са регламентирани в процедурните наръчници на дирекциите „Финанси” и „Местни приходи”. В тях са описани дейностите и процесите по отделни елементи на системите за финансово управление и контрол по специфичните дейности в тях. С цел качественото и навременното изпълнение на всички функции в дирекциите са изготвени вътрешни разпореждания за определяне на отговорностите на съответните служители, утвърдени от кмета на общината.
От общинския съвет са приети основните наредби, имащи отношение към бюджетния процес, които са съобразени с действащата към момента нормативна уредба с изключение на Наредба № 18. Съдържанието им обхваща етапите на планиране, управление и контрол на бюджетните средства с посочени отговорни длъжностни лица, с което е създадена вътрешна организация на бюджетния процес.