Доклад №0200003411 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Каолиново за периода от 01. 01. 2010 г до 31. 12. 2010 г

№ 0200003411

*Одитният доклад е издаден с Разпореждане № 043/01.03.2012 г. на председателя на Сметната палата и е окончателен.

В изпълнение Програмата за одитна дейност на Сметната палата за 2011 г. е извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Каолиново за периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г. Община Каолиново е юридическо лице със самостоятелен бюджет и право на собственост съгласно конституционни разпоредби.

При одита са обхванати следните области: Съставяне и изпълнение на бюджета; Възлагане на обществени поръчки; Вътрешна организация по подготовка на проекти с външно финансиране и отчитане на разходваните извънбюджетни средства; Управление и разпореждане с общинско имущество.

Изследваните области са оценени като съществени по естество със следните мотиви: Чрез Закона за държавния бюджет на Република България /ЗДБРБ/ за 2010 г. и промени в данъчните закони е изведена като приоритет събираемостта на приходите по бюджета. Повишена е финансовата самостоятелност и отговорност на местните органи на власт и управление при администриране на собствените приходи. Правилното възлагане на обществени поръчки и реализирането на проекти с външно финансиране са пряко свързани с приоритета за оптимизиране на разходните политики.

Установено е, че допуснатите случаи на несъответствие на общинските наредби, като вътрешни нормативни актове със съдържанието и целите на съответните закони, са довели до намаляване на тяхната полезност и ефективност при прилагането на законовата регулация в процеса по съставяне и изпълнение на бюджета, и при управлението на общинско имущество.

Дейностите по съставянето на бюджета в своята цялост съответстват на нормативните изисквания. Предвидените приходи и разходи по местния бюджет са законосъобразни. Поради неприложените контроли, относно достатъчност на информацията при съставяне разчета за местните приходи не са обхванати и съответно не са определени като дължими за внасяне, неплатените към 31.12.2009 г. данъци и такса битови отпадъци в размер на 349 010 лв. От общинската администрация /ОбА/ не са планирани приходи от продажба на нефинансови активи, поради липса на съответните вътрешни документи – Стратегия и Годишна програма за управление и разпореждане с общинско имущество. С приемането на бюджета, общинският съвет /ОбС/ е определил правомощия на кмета да извършва промени при неговото изпълнение, част от които не съответстват на определените със закона.

В процеса по изпълнение на приходите по бюджета не са предприети предвидените в закона действия за повишаване събираемостта на просрочените вземания от данъци и такси, които в края на 2010 г. са в размер на 444 718 лв. Броят на данъчно-задължените лица с неизплатени задължения за пет и повече години съставлява 45 на сто от общия им брой. По време на одита е издадена заповед, с която кметът на общината определя служителите с права и задължения да възлагат ревизии и съответно служители с права и задължения на органи по приходите. При изпълнението на бюджета е спазено законовото изискване разходите от общинския бюджет да се извършват до размера на постъпилите приходи. По данни от отчета за изпълнението на бюджета към 31.12.2010 г., за нито един от извършените видове разходи по ЕБК общо по бюджета, за делегираните от държавата дейности и за местните дейности не е допуснато превишаване на уточнените годишни кредити. Не е организиран вътрешен контрол за съответствие на изплатените и фактически вложените материали, вода, горива, енергия за издръжка на дейностите с оглед управлението им с грижа на добър стопанин. Със заповед на кмета на общината от 14.01.2011 г. са извършени промени в бюджета за 2010 г., с което не е съобразена законовата разпоредба, че бюджетната година съвпада с календарната година.

Прилаганите вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки (ВП) не са актуализирани съобразно промените в действащото законодателство. Не са идентифицирани и оценени рискове при провеждане на процедури и при избора на изпълнител по реда на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки /НВМОП/.

Не е извършено планиране на обществените поръчки /ОбП/. Неефективното съгласуване от длъжностни лица при стартиране на процедури и неосъществяването на предварителен контрол преди сключване на договорите са довели до нарушения и негативни практики при възлагането на малки обществени поръчки.

Не е описан ясно и точно начинът на оценяване на офертите по част от показателите за оценка при открит конкурс по НВМОП и при възлагания по реда на чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Нарушени са изискванията при определяне цената на документацията за участие, при излъчване на изпълнител след класиране на оферти без осигурена минимална конкуренция от три валидни оферти или само въз основа на една оферта. Управленските решения при разходите за хранителни продукти, и получените услуги от мобилен оператор не са осигурили възлагане на обществените поръчки в съответствие с приложимата правна уредба.

Създадената организация за управление и изпълнение на проекти с външно финансиране съответства на нормативните изисквания. Спазени са указанията за организиране на отчетността на средствата, получени по програми и фондове на Европейския съюз /ЕС/ чрез извънбюджетни сметки. Предоставените средства са изразходени в съответствие с целевото предназначение и параметрите на одобрените по проектите бюджети. Контролните дейности при изпълнение на проектите не са осигурили пълно съответствие със законодателството при заемообразно ползване на средства и отчитане на непризнати разходи.

Установените случаи на несъответствие на Общинската наредба по чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОС) със съдържанието и целите на ЗОС намаляват нейната полезност и ефективност при прилагането на законовата регулация в процеса по управление и разпореждане с общинско имущество. Създадени са предпоставки за нарушаване на разпоредбите на ЗОС. Прилагането на разпоредби от вътрешната Наредба, които не съответстват на съдържанието и целите на закона е довело до сключване на 19 договори за отдаване под наем на общински имоти без провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс, с което е нарушена разпоредбата на чл. 14 от ЗОС. Взетите управленски решения и проведените процедури по разпореждане с общинско имущество са законосъобразни. Продажбите са отразени в актовите книги и съответно като намаление по счетоводни сметки. Не са създадени и не се поддържат съответно главен регистър за публичната общинска собственост и главен регистър за частната общинска собственост, което противоречи на разпоредбата на чл. 63, ал. 1 от ЗОС.

Одитът е извършен на основание чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата и в изпълнение на Заповед № ОД-2-034 от 12.04.2011 г. на г-н Валери Апостолов - заместник- председател на Сметната палата, изменена със Заповед № ОД-2-048 от 06.07.2011 г.

Община Каолиново обхваща територията на 16 населени места в област Шумен, от които 1 град и 15 села.¹ За финансиране на регламентираните дейности чрез общинския бюджет през 2010 г. са разходвани 6 195 474 лв., които в сравнение с тези през 2009 г. са намалени с 34,5 на сто. Общата сума на балансово представените активи е 9 913 622 лв.

Съгласно утвърдения устройствен правилник, финансовото управление в Община Каолиново се осъществява от кмета на общината, двама негови заместници, секретар, 13 кметове на кметства, един кметски наместник и общинска администрация, структурирана в три дирекции - „Бюджет и финанси”, „Европейски фондове, международни програми и проекти” и „Административно обслужване и човешки ресурси”. Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити са 6 училища на делегирани бюджети.

Съгласно разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор /ЗФУКПС/, кметът на община Каолиново² Нида Ахмедов носи отговорност за постигане на целите на общината, като управлява публичните средства по законосъобразен, икономичен, ефикасен и ефективен начин.

Да се установи:

1/ Съответствието на приетите вътрешни наредби и правила със съдържанието и целите на законовите разпоредби, валидни за одитирания период;

2/ Законосъобразността на управленските решения и процедурите при: съставяне и изпълнение на бюджета; възлагане на обществени поръчки; управление на проекти с външно финансиране; управление и разпореждане с общинско имущество;

3/ Адекватността и ефективността на вътрешния контрол.
4. Обхват на одита и ограничения в обхвата

Въз основа на правната рамка, регулираща дейността на одитирания обект, основните приоритети за публичния сектор през 2010 г. и стандартите за одит на съответствие са обхванати следните области от финансовото управление на Община Каолиново:

1/ Съставяне и изпълнение на бюджета за 2010 г.;

2/ Възлагане на обществени поръчки;

3/ Вътрешна организация по подготовка и изпълнение на проекти с външно финансиране;

4/ Управление и разпореждане с общинско имущество.

Изследваните области са оценени като съществени по естество. Извън обхвата на одита са следните области: Служебните промени на бюджетните кредити по писма на министъра на финансите относно изменения в размера на бюджетните взаимоотношения на основание чл. 34 от Закона за устройството на държавния бюджет /ЗУДБ/. Съобразено е обстоятелството, че са осъществени предварителни контроли от Министерството на финансите /МФ/ за правилност на тези промени преди представяне на периодичните отчети и съответно на годишния отчет за изпълнението на бюджета на касова основа; В областта „Проекти с външно финансиране“ одита обхваща вътрешния ред по подготовка на проекти, процедурите по възлагане на обществени поръчки и отчитането на средствата съобразно указанията на МФ. Извън обхвата на одита е изпълнението на проектите, поради регламентирани и осъществени контроли от управляващия орган; извънбюджетната сметка за средства от приватизация, тъй като няма движение на средства по нея; управлението на земеделските земи и отделните договори за отдадени под наем общински земи, т.к. заплащането на дължимия наем за стопанската
2010 г. - 2011 г. по цени, определени от общинския съвет /ОбС/ е осъществено при сключването на договорите, с което са защитени интересите на общината; разпределението на средствата от централния бюджет /ЦБ/ за делегираните от държавата дейности предвид това, че на основание § 52 от ЗДБРБ за 2010 г. със заповед на кмета на общината № 44 от 15.02.2010 г. и след проведено съгласуване с ръководителите на звената с делегиран бюджет са утвърдени формулите за разпределение на средствата.

5. Критерии за оценка

Оценките за съответствие при финансовото управление в Община Каолиново са изградени въз основа на следните критерии:

1/ Съответствие на текстовете от вътрешните наредби и правила със съдържанието и целите на нормативните разпоредби, приложими през одитирания период;

2/ Законосъобразност на управленските решения и процедурите във връзка със съставянето и изпълнението на бюджета, при възлагане на обществени поръчки, при подготовка на проекти с външно финансиране и отчитане на средствата по тях, при управление и разпореждане с общинско имущество.

Нормативната основа на бюджетния процес в Община Каолиново като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити е ЗУДБ – глава шеста, ЗДБРБ за 2010 г., Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 324 от 30.12.2009 г. за неговото изпълнение и Закона за общинските бюджети /ЗОБ/ като специален закон.

В изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и съобразно изискванията на законови разпоредби, ОбС на Община Каолиново е приел наредби, с които се уреждат въпроси от местно значение, и въз основа на които се осъществява дейността на местната администрация. С цел постигане на разумна увереност, че дейностите в общината се осъществяват съобразно законодателството и вътрешните нормативни актове, кметът на общината е утвърдил пакет от документи, регламентиращи правила и процедури за финансово управление и контрол.

а) При съставянето на плана за приходи от местни данъци се разчита на съдействие от „данъчната администрация” вместо на „приходната администрация” какъвто е текста на чл. 11, ал. 2 от ЗОБ.

б) Чрез Наредбата е определено, че проектът на бюджета се съставя на основата на определените със ЗДБРБ „преотстъпени държавни данъци”, както и че разпределя одобрените от ОбС бюджетни кредити „по тримесечия и месеци” което не съответства на разпоредбите на чл. 11 и чл. 13 от ЗОБ.

в) С текста на чл. 28, ал. 3 от Наредба № 9 е регламентирано, че когато в процеса на изпълнение на бюджета, одобрените тримесечни разпределения на кредити по даден параграф се окажат недостатъчни или при възникване на нови неотложни нужди, кметът на общината ги осигурява без да променя общия обем на бюджетните кредити по дейности и параграфи чрез: 1/ прехвърляне на бюджетни кредити от следващи тримесечия по параграфи с установен недостиг; 2/ прехвърляне на бюджетни кредити в следващи тримесечия по параграфи с реализирани икономии. Предоставените по този ред правомощия на кмета чрез вътрешната наредба превишават определените от законодателя чрез разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от ЗОБ.

г) Общинската Наредба № 9 за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет не отразява промените в ЗОБ, обнародвани чрез ДВ, бр.107 от 2003 г. и ДВ, бр. 108 от 2007 г., което намалява нейната полезност като вътрешен нормативен акт.

Установените случаи на несъответствие на Наредбата на ОбС - Каолиново със законовите разпоредби създават рискове за организацията по съставяне и изпълнение на бюджета.