Доклад №0200006811 за извършен одит на възлагането и изпълнението на обществени поръчки във Военномедицинска академия за периода от 01. 01. 2010 г до 30. 09. 2011 г

Одитният доклад е издаден с Разпореждане 071/ 26.04.2012 г. на председателя на Сметната палата и е окончателен

1. Основание за извършване на одита 6

2. Информация за одитирания обект 6

3. Цели на одита 6

4. Обхват на одита 7

5. Критерии за оценка 7

І. Обща информация за проведените процедури 7

ІІ. Вътрешни актове за обществените поръчки 8

ІІІ. Планиране на обществени поръчки 9

ІV. Подготовка и обявяване на обществените поръчки 9

V. Възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП 10

1. Процедури по реда на ЗОП 10

1.1. Процедури по реда на ЗОП, проведени през 2010 г. 10

1.2. Процедури по реда на ЗОП, проведени за периода от 01.01.2011 г. до

30.09.2011 г. 16

2. Процедури по реда на НВМОП 23

2.1. Процедури по реда на НВМОП, проведени през 2010 г. 23

2.2. Процедури по реда на НВМОП, проведени за периода от 01.01.2011 г. до

30.09.2011 г. 26

3. Възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП 29

4. Непроведени процедури/ поръчки 29

VІ. Изпълнение на договорите за обществени поръчки 31
Част четвърта 33

Заключение

Част пета 34

Препоръки

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА
АОП Агенция по обществени поръчки

БДПЛР Болница за долекуване, продължително лечение и рехабилитация

ДВ Държавен вестник

ВМА Военномедицинска академия

ВПИФСФУК Вътрешни правила за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол

ЕБК Единна бюджетна класификация

ЕС Европейски съюз

ЗОВСРБ Закон за отбраната и въоръжените сили на Република България

ЗОП Закон за обществените поръчки

ЗФУКПС Закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор

КЗК Комисия за защита на конкуренцията

МБАЛ Многопрофилна болница за активно лечение

ММС Маркетинг и медицинско снабдяване

МО Министерство на отбраната

МОП Малка обществена поръчка

НВМОП Наредба за възлагане на малки обществени поръчки

НЗОК Национална здравноосигурителна каса

ОП Обществени поръчки

ПЗР Преходни и заключителни разпоредби

ПМС Постановление на Министерски съвет

ППЗОП Правилник за прилагане на Закона за обществените поръчки

РОП Регистър на обществените поръчки

СРР Строително-ремонтни работи

ЦЛ ”ИОТП” Централна лаборатория „Информационно осигуряване и техническа поддръжка”

Настоящият доклад е резултат от извършен одит на възлагането и изпълнението на обществени поръчки във Военномедицинска академия за периода от 01.01.2010 г. до

Военномедицинска академия (ВМА) е лечебно заведение по чл. 5, ал. 1 от Закона за лечебните заведения към Министерство на отбраната, за осъществяване на първична извънболнична и специализирана болнична медицинска помощ, профилактика и рехабилитация на военнослужещи, цивилни служители и граждани, медицинско осигуряване на Българската армия в страната и извън територията на страната, диагностично - лечебни и научно приложни дейности, медицински научни изследвания по прилагането на съвременни медицински технологии и други функции.

ВМА е юридическо лице на бюджетна издръжка, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на отбраната. Бюджетната сметка на ВМА за 2010 г. е в размер на 151 998 819 лв. За 2011 г. утвърдената първоначална бюджетна сметка на ВМА е в размер на 69 904 000 лв., която към 30.09.2011 г. е актуализирана в размер на 98 075 912 лв.

ВМА е възложител на обществените поръчки на основание чл. 7, т. 3 от ЗОП, в качеството й на публичноправна организация. През одитирания период фактическите действия по възлагане на обществените поръчки са извършвани от началника на ВМА, в качеството му на лице по чл. 8, ал. 3 от ЗОП.

Одитът обхваща планирането, подготовката, обявяването и възлагането на обществените поръчки, както и изпълнението на договорите за обществени поръчки.

Основните констатации и изводи от извършения одит са:

През одитирания период във ВМА не са разработени отделни правила за възлагане на обществени поръчки.

Със Заповед на началника на ВМА са утвърдени Вътрешни правила за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол във Военномедицинска академия (ВПИФСФУК), част от които са правилата за възлагане на обществени поръчки, регламентирани в Глава тринадесета „Възлагане на обществени поръчки”.

Действалите през одитирания период правила по възлагане на обществените поръчки не са разработени в съответствие с изискването на чл. 8, ал. 7 от ЗОП. Не съдържат ред за планиране на обществени поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори.

През одитирания период не е извършено планиране на обществените поръчки. Не са изготвени годишни планове за обществените поръчки, на база предварително заявени, анализирани и приоритизирани потребности.

Липсата на планиране на годишна база създава риск от разделяне на обществени поръчки, което води до възлагане на идентични и/или сходни дейности при по-лек ред от изискващия се, както и непровеждане на процедури по ЗОП или НВМОП, при наличие на основания за това.

През одитирания период във ВМА са открити и приключили 44 процедури, от които 37 по реда на ЗОП и 7 по НВМОП. По реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП са възложени 48 малки обществени поръчки. Изцяло прекратени са 6 процедури и 3 са частично прекратени. По време на одита са проверени 22 процедури (43 на сто) по реда на ЗОП и НВМОП и 14 възлагания (29 на сто) на малки обществени поръчки по чл. 2, ал. 1 от НВМОП.

В преобладаващата част от проверените процедури е спазен вътрешният ред за подготовка и обявяване на обществените поръчки. С решения на началника на ВМА са откривани процедурите за възлагане на обществени поръчки, с които са одобрявани обявлението и документацията за участие. В съответствие с принципите за публичност и прозрачност същите са изпращани в нормативните срокове до „Държавен вестник”, АОП и до „Официален вестник” на ЕС.

Установени са редица нарушения и пропуски при изготвяне на обявленията за обществени поръчки: непосочване на обстоятелствата по чл. 47, ал. 2 от ЗОП, наличието на които водят до отстраняване на кандидатите или участниците в процедурата; поставяне на условия за представяне на поредица от документи по чл. 50 и чл. 51 от ЗОП, които не са обвързани с конкретни минимални изисквания за икономическото и финансово състояние и техническите възможности на кандидатите; поставяне на условия за представяне на документи за обстоятелства, които в хода на процедурата се доказват с декларация.

В част от проверените процедури в обявленията не е отбелязано, че поръчките са с обособени позиции, а на практика изборът на изпълнител е по позиции (групи), в резултат на което са сключени договори с няколко изпълнители.

Липсата на обособени позиции в обявлението е довело и до неоснователно частично прекратяване на процедурите по отделни групи.

Не са изпращани предварителни обявления до „Официален вестник” на Европейския съюз за обществените поръчки, чиито стойности надхвърлят праговете, посочени в чл. 45а, ал. 3 от ЗОП. (ред. ДВ, бр. 52/2010 г.)

Спазени са изискванията по отношение числеността и състава на комисиите за разглеждане, оценка и класиране на офертите. В комисиите е участвал правоспособен юрист, определяни са и резервни членове.

В преобладаваща част от проверените процедури при избран критерий „икономически най-изгодна оферта” е приложена методика за оценка на офертите, която не съдържа ясни и точни указания за определяне на оценката по всеки показател.

Установено е, че в преобладаващия случай при проведените процедури по ЗОП, в методиките по показател „качество” е предвидено офертите да се оценяват на база „опит и сертификати за качество” - показатели, които имат характер на критерии за подбор. В тези случаи оценката е извършена като са отчетени функционални и качествени характеристики на продуктите. В този смисъл, на практика не е налице смесване на критерии за подбор с показатели за оценка на офертите, но в противоречие с принципите за прозрачност и равнопоставеност, възложителят е обявил условия за оценяване на офертите, които не са приложени от комисията. В повечето проверени процедури, определената цена на документацията за участие надхвърля разходите за копирането й.

Допуснат е незаконосъобразен избор на процедура „договаряне с покана”, поради отсъствие на фактически обстоятелства, даващи основание за прилагане на този вид процедура за избор на изпълнител.

При възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП е спазено изискването за събиране и разглеждане на не по-малко от 3 оферти, които съдържат техническо и финансово предложение (с изключение на 1 малка обществена поръчка).

За преобладаващата част от договорите е изпращана информация до АОП, като е спазван нормативно определения срок.

За всяка обществена поръчка, възложена по реда на ЗОП и НВМОП е съставено досие, в което е приложена цялата документация по процедурата.

Проверените процедури и сключените в резултат на тях договори са открити без осигурено финансиране. Негативният ефект от взетите управленски решения за възлагане на обществени поръчки без осигурено финансиране е акумулирането на значителен размер неразплатени задължения за реализирани доставки и услуги.

Част втора
ВЪВЕДЕНИЕ
1. Основание за извършване на одита

Одитът е извършен на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 и чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата, Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2011 г. и в изпълнение на Заповед № ОД -2-68 от 26.09.2011 г. и Заповед № ОД-2-092 от 19.12.2011 г. на Валери Апостолов – заместник председател на Сметната палата.

Военномедицинска академия е лечебно заведение по чл. 5, ал. 1 от Закона за лечебните заведения към министерството на отбраната за осъществяване на първична извънболнична и специализирана болнична медицинска помощ, профилактика и рехабилитация на военнослужещи, цивилни служители и граждани, медицинско осигуряване на Българската армия в страната и извън територията на страната, диагностично-лечебни и научноприложни дейности, медицински научни изследвания по прилагането на съвременни медицински технологии и други функции.

ВМА е юридическо лице на бюджетна издръжка, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на отбраната. Бюджетната сметка на ВМА за 2010 г. е в размер на 151 998 819 лв. За 2011 г., първоначалния бюджет на ВМА е в размер на
69 904 000 лв., актуализиран към 30.09.2011 г. - в размер на 98 075 912 лв. ¹

Организационната структура на ВМА е регламентирана в Правилник за устройството и дейността на ВМА, приет с ПМС №168 от 02.07.2009 г.²

ВМА включва в структурата си: ръководство и централна администрация, 5 многопрофилни болници за активно лечение - в София, Варна, Пловдив, Сливен и Плевен, 3 болници за долекуване, продължително лечение и рехабилитация в Банкя, Хисаря и Поморие и медицински пунктове. Посочените структурни звена не са юридически лица, респ. не са самостоятелни възложители.

ВМА е възложител на обществените поръчки на основание чл. 7, т. 3 от ЗОП, в качеството й на публичноправна организация. През одитирания период фактическите действия по възлагане на обществените поръчки са извършвани от началника на ВМА, в качеството му на лице по чл. 8, ал. 3 от ЗОП.

Във ВМА няма самостоятелно звено за обществени поръчки. Съгласно Вътрешните правила за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол във ВМА (ВПИФСФУК) организацията и провеждането на процедурите за възлагане на обществени поръчки е възложена на няколко отдела от Централната администрация на ВМА.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор за одитирания период носи

Целите на одита са:

1. Да се оцени законосъобразността на процеса на възлагане и изпълнение на обществените поръчки.

2. Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с планирането, подготовката, обявяването и възлагането на обществени поръчки, както и изпълнението на договорите.

Одитната задача обхваща:

- планиране;

- подготовка и обявяване;

- възлагане на обществените поръчки;

- изпълнение на договорите за обществени поръчки.

При одита на възлагането и изпълнението на обществени поръчки във ВМА са използвани следните критерии:

1. Законосъобразност на управленските решения във връзка с планирането, подготовката, обявяването и възлагането на обществените поръчки, както и изпълнение на договорите.

2. Законосъобразност на процеса на възлагане и изпълнение на обществените поръчки.

По време на одита са проверени 15 процедури (40,5 на сто) по реда на ЗОП, които са стартирали и приключили през одитирания период. Извадката е формирана на база случаен подбор, чрез определяне на случайно начало и избрана стъпка (3) от предоставената справка от ВМА за проведените процедури по ЗОП.

Проверени са всичките 7 процедури по реда на НВМОП, проведени през одитирания период, както и 14 възлагания на малки обществени поръчки (29 на сто) по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП. Извадката е определена на база случаен подбор чрез определяне на случайно начало и избрана стъпка (3) от предоставената справка от ВМА за възлаганията на малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП. ⁵
ІІ. Вътрешни актове за обществените поръчки
Със Заповед⁶ на началника на ВМА са утвърдени Вътрешни правила за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол във Военномедицинска академия (ВПИФСФУК), част от които са правилата за възлагане на обществени поръчки, регламентирани в Глава тринадесета „Възлагане на обществени поръчки”.

В правилата са посочени обектите на възлагане по смисъла на ЗОП, вкл. и свързаните със спецификата на дейността на ВМА - доставка на лекарствени продукти, превързочни материали, медицински консумативи, медицинска апаратура, медицински инструменти и др.

Съгласно вътрешните правила, организацията и провеждането на процедури за възлагане на обществени поръчки е възложено на началниците на отдели от Централната администрация на ВМА, както следва: отдел „Информационна и физическа сигурност”, „Учебно-научен отдел”, „Маркетинг и медицинско снабдяване”, отдел „Военна фармация”, сектор „Комуникационни и информационни системи”, отдел „Инвестиции и експлоатация”, отдел „Логистика” и Централна лаборатория „Информационно осигуряване и техническа поддръжка”. На същите е вменено задължението да подготвят: проекто – решенията, обявленията, документацията за участие и други дейности.

Предвидени са съгласувателни процедури с началника на „Правно нормативен” на проекто-решенията и с началник „Финансов” отдел по отношение финансовата обезпеченост на съответната обществена поръчка. Предвидено е извършването на предварителен контрол за законосъобразност от финансов контрольор преди сключването на договора за обществена поръчка и преди всяко плащане, който се документира с попълване на контролен лист, в който се изразява мнение за одобрение или отказ да се одобри задължението или разхода.

Вътрешните правила не съдържат регламентация на реда и сроковете за планиране на потребностите от доставки, услуги и строителство, не са определени отговорните длъжностни лица за анализиране и обобщаване на потребностите и тяхното приоритизиране при планиране на обществените поръчки за предстоящата финансова година.

На началниците на отдели, отговорни за изпълнението на поръчките, е възложено да следят за изпълнението на сключените договори, но не е регламентиран редът за осъществяване на контрол.

Не е регламентиран редът за информиране и взаимодействие между отделите, отговорни за изпълнението на поръчките и структурите – потребители на обществени поръчки (болници, санаториуми, клиники, отделения, кабинети и други), както и взаимодействието с финансовия отдел по отношение плащанията и приключването на изпълнението на договорите, с оглед своевременно изпращане на информация до АОП.

Не е регламентиран редът за съставяне, съхраняване, предаване и архивиране на досиетата за обществени поръчки. ⁷

Не са изпращани предварителни обявления за публикуване в „Официален вестник” на ЕС за поръчките, чиито стойности надхвърлят праговете, посочени в чл. 45а, ал. 3 от ЗОП (ред. ДВ, бр. 52/2010 г.).⁹

При проверката на 22 досиета на обществени поръчки, възложени по реда на ЗОП и НВМОП през одитирания период, е установено следното:

- от съответния началник на структурата-потребител е подавана докладна записка с информация за необходимостта от съответната доставка или услуга и ориентировъчни количества. Към докладните са приложени становища от началника на отдела, отговорен за изпълнението на поръчката относно ориентировъчната стойност на съответната поръчка и вида на процедурата, както и от началника на „Финансов отдел” за наличието на бюджетен кредит към момента на поемане на задължението. За проверените процедури е установено, че началника на „Финансов отдел” е изразил отрицателно становище по отношение на финансовата обезпеченост на съответната обществена поръчка. ¹⁰

- проекто-решенията за откриване на процедурите са съгласувани с началника на „Правно-нормативен” отдел. След подписване на решенията от началника на ВМА, с които са одобрявани обявленията и документацията за участие, същите са изпращани до АОП и „Държавен вестник”, като е спазен нормативно определения срок за изпращане.

- през одитирания период по-голямата част от обявленията са изпращани по електронен път. От началника на ВМА са определени лицата, упълномощени с електронен подпис да попълват и подават on line формуляри за обществени поръчки. Спазен е регламентираният в ЗОП и НВМОП срок между датата на изпращане на обявлението и крайната дата за получаване на офертите.



В преобладаващата част от проверените процедури е спазен вътрешният ред за подготовка и обявяване на обществените поръчки. Процедурите са открити без осигурено финансиране, което създава риск от неизпълнение на поети финансови ангажименти.
V. Възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП
Със заповед на началника на ВМА са назначавани комисии за разглеждане, оценка и класиране на офертите, като е спазено изискването за състав и брой членове. Във всички комисии е участвал правоспособен юрист, определяни са и резервни членове. В комисиите са участвали и външни експерти.

В преобладаващата част от проверените досиета е установено, че преди започване на работата на комисиите, от деловодството са предавани списъци на лицата, закупили документация, а не списъци на участниците, подали оферти, с което не е спазено изискването на чл. 68, ал. 1 от ЗОП и чл. 38, ал. 1 от НВМОП.¹¹

Решенията на комисията са отразявани в протоколи, които са подписани от всички членове и е отбелязвана датата на предаването им на възложителя (рег. № от деловодството). В нормативно определения срок с решение на началника е обявявано класирането, изборът на изпълнител или прекратяването на процедурата.

В съответствие с вътрешните правила, същите са съгласувани с ръководителя на структурата–потребител, началника на отдела, отговорен за изпълнението на поръчката и началника на „Правно-нормативен” отдел.

Осъществяван е предварителен контрол от финансовия контрольор, който е документиран в контролен лист, приложен във всяко от проверените досиета.

Съставени са досиета на обществените поръчки, съдържащи цялата документация по процедурата, заедно с опис на приложените документи.