Доклад №0200007212 за извършен одит на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в Националната здравноосигурителна каса за периода от 01. 01. 2011 г до 30. 09. 2012 г

№ 0200007212

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 299 от 05.12.2013 г.

на председателя на Сметната палата
СЪДЪРЖАНИЕ

Списък на съкращенията..................................................................................................3

1. Основание за извършване на одита.............................................................................5

2. Информация за одитирания обект...............................................................................6

3. Цели на одита................................................................................................................6

4. Обхват на одита.............................................................................................................6

5. Критерии за оценка.......................................................................................................7

І. Обща информация за проведените процедури...........................................................7

ІІ. Вътрешни актове за обществените поръчки..............................................................7

ІІІ. Вътрешен контрол...................................................................................................... 9

ІV. Планиране на обществените поръчки.....................................................................10

V. Подготовка и обявяване на обществените поръчки................................................11

VІ. Възлагане на обществените поръчки по ЗОП и НВМОП (отм.)...........................13

1. Проверка на процедури по ЗОП.................................................................................13

2. Проверка на процедури по НВМОП (отм.)...............................................................23

3. Възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1

от НВМОП (отм.).............................................................................................................26

4. Възлагане на обществени поръчки чрез публична покана по реда

на глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.).......................................................27

VІІ. Изпълнение на договорите......................................................................................28

VІІІ. Съхраняване и архивиране на документацията

по обществените поръчки……………………………………………………………....29

ВАС Върховен административен съд

ДДС Данък добавена стойност

ДВ Държавен вестник

ДОПК Данъчно-осигурителен процесуален кодекс

ЕЗОК Европейска здравноосигурителна карта

ЕС Европейски съюз

ЗЗО   Закон за здравното осигуряване

ЗОП Закон за обществените поръчки

ЗПУ Закон за пощенските услуги

ЗФУКПС Закон за финансовото управление и контрол

в публичния сектор

ИПУС Инвестиционна политика и управление на собствеността

КЗК Комисия за защита на конкуренцията

НАП Национална агенция по приходите

НВМОП Наредба за възлагане на малки обществени поръчки

НЗОК Национална здравноосигурителна каса

НС Надзорен съвет

ПМС Постановление на Министерски съвет

ППЗОП Правилник за прилагане на Закона за обществените поръчки

РЗОК Районна здравноосигурителна каса

РОП Регистър на обществените поръчки

ТРЗ Труд и работна заплата

УИН Уникален идентификационен номер

УС Управителен съвет

Част първа

РЕЗЮМЕ

В изпълнение на Програмата за одитна дейност на Сметна палата за 2012 г. e извършен одит на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в Националната здравноосигурителна каса за периода от 01.01.2011 г. до 30.09.2012 г.

Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) е юридическо лице със седалище София и с предмет на дейност - осъществяване на задължителното здравно осигуряване.

НЗОК се състои от централно управление, районни здравноосигурителни каси (РЗОК) и поделения на районните здравноосигурителни каси. Седалищата на районните здравноосигурителни каси се определят съгласно списък, приет от Министерския съвет, а седалищата на техните поделения се определят със заповед на управителя на НЗОК.

НЗОК е възложител на обществени поръчки на основание чл. 7, т. 3 от ЗОП, в качеството й на публичноправна организация. През одитирания период фактическите действия по възлагане на обществените поръчки са извършвани от управителя на НЗОК, в качеството му на лице по чл. 8, ал. 3 от ЗОП, както и от директорите на РЗОК, упълномощени да възлагат конкретни поръчки със заповед на управителя на НЗОК.

Одитът обхваща планирането, подготовката, обявяването и възлагането на обществените поръчки, както и изпълнението на договорите за обществени поръчки. В обхвата на одитната задача не са включени процедурите, проведени от директорите на районните здравноосигурителни каси (РЗОК).

Организирането и провеждането на процедурите по възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.) се извършва от отдел „Обществени поръчки” в дирекция „Инвестиционна политика и управление на собствеността”.

Управленските решения в областта на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в НЗОК като цяло са в съответствие със законовите изисквания и Вътрешните правила, с изключение на отделни случаи, при които са допуснати нарушения на ЗОП и НВМОП (отм.). През одитирания период са въведени и прилагани 2 вътрешни акта: Вътрешни правила за организация на дейностите по възлагане на обществени поръчки и контрола върху изпълнението им в НЗОК, в сила от 20.03.2009 г. и Вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки в системата на НЗОК, в сила от 13.07.2012 г. Вътрешните правила, в сила от 20.03.2009 г. не са актуализирани в съответствие със структурните промени в НЗОК и действащото законодателство през одитирания период.

В съответствие с изискването на чл. 8, ал. 7 от ЗОП (ред. ДВ, бр.94/ 2008 г.), съответно чл. 8б от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.) правилата съдържат реда и условията за организация на провеждането на процедурите за обществени поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори, но не съдържат детайлна регламентация на процеса на планиране на обществените поръчки.

През одитирания период не е извършено планиране на обществените поръчки. Изготвени са проекти на Инвестиционни програми, в които са включени потребностите от дълготрайни материални и нематериални активи и основен ремонт, утвърдени от Надзорния съвет на НЗОК, но не е извършено обобщаване и уточняване на потребностите от услуги и доставка на краткотрайни материални активи и не е изготвен план на обществените поръчки за доставки, услуги и строителство, които възложителят е възнамерявал да възложи през съответната календарна година. Не е изготвен и график за провеждане на процедурите.

През одитирания период в НЗОК са открити и приключили 27 процедури по реда на ЗОП и НВМОП (отм.), от които 17 процедури по реда на ЗОП и 10 по НВМОП (отм.). Извършени са 25 възлагания на обществени поръчки, от които 17 възлагания по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и 8 възлагания чрез публична покана по реда на глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г. ).

Изцяло прекратени са 4 процедури по реда на ЗОП и НВМОП (отм.) и частично прекратени са 2 процедури, както и 2 възлагания по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.). По време на одита са проверени 19 процедури (70 на сто) по ЗОП и НВМОП (отм.) и 11 възлагания (44 на сто) по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.).

Процедурите са откривани с решения на управителя на НЗОК, с които са одобрявани обявленията за поръчките и документацията за участие.

Със заповед на управителя на НЗОК са назначавани комисии за разглеждане, оценка и класиране на офертите. В преобладаващата част от процедурите е спазено изискването за численост и състав на комисията, привличани са и външни експерти.

Договорите за обществени поръчки са сключвани в съответствие със законовите изисквания.

Въведените с Вътрешните правила контролни процедури са прилагани постоянно и последователно, с изключение на липсата на съгласие от Надзорния съвет на НЗОК за провеждане на процедури по ЗОП, което съгласие се дава с решение на Надзорния съвет. От проверените процедури по ЗОП, за половината не е дадено съгласие от Надзорния съвет за провеждането им.

Въпреки прилаганите контролни дейности, в отделни случаи са допуснати нарушения на нормативните изисквания и Вътрешните правила.

Една процедура не е проведена по реда на ЗОП при наличие на основания за това. В обявленията на две процедури са поставени изисквания, които необосновано ограничават участието на лица в обществените поръчки. Една процедура е незаконосъобразно прекратена. В отделни случаи е допуснато определените гаранции за участие и гаранции за изпълнение да са над законоустановения размер. При три процедури не е спазен срока за стартиране на процедурите в нарушение на Вътрешните правила, което е довело до влизане в сила на три договора със задна дата.

Причините за допуснатите нарушения са неефективен предварителен контрол, в резултат на което контролните дейности не са постигнали целта си да минимизират риска от незаконосъобразно провеждане на процедурите и нe са предотвратили допуснатите нарушения.

Възлаганията на обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и възлаганията чрез публична покана по реда на глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.) са в съответствие с нормативните изисквания и Вътрешните правила, с изключение на определянето на длъжностните лица за получаване, разглеждане и оценка на офертите по чл. 101г, ал. 1 от ЗОП, след изтичане на срока за получаване на офертите в нарушение на ЗОП.

Съставени са досиета на обществените поръчки, които са окомплектовани и съдържат цялата документация по провеждане на процедурите.

Изпълнението на договорите за обществени поръчки е в съответствие със законовите изисквания и договорните клаузи. В нормативно определените срокове е изпращана информация за изпълнението на договорите до АОП, с изключение на два договора, при които информацията е изпратена със закъснение.

Съставени са досиета за разход, в които са приложени съответните платежни документи.
Част втора
ВЪВЕДЕНИЕ
1. Основание за извършване на одита

Одитът е извършен на основание чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата, Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2012 г. и в изпълнение на Заповед № ОД-2-072 от 14.09.2012 г., изм. със Заповеди №№ ОД-2-095 от 29.11.2012 г. и ОД-2-008 от 11.01.2013 г. на заместник-председателя на Сметната палата.

Националната здравноосигурителна каса (НЗОК ) е юридическо лице със седалище София и с предмет на дейност - осъществяване на задължителното здравно осигуряване.

НЗОК се състои от централно управление, районни здравноосигурителни каси (РЗОК) и поделения на районните здравноосигурителни каси. Седалищата на районните здравноосигурителни каси се определят съгласно списък, приет от Министерския съвет, а седалищата на техните поделения се определят със заповед на управителя на НЗОК. Органи на управление на НЗОК са: Надзорен съвет и Управител.

НЗОК е възложител на обществените поръчки на основание чл. 7, т. 3 от ЗОП, в качеството й на публичноправна организация. През одитирания период фактическите действия по възлагане на обществените поръчки са извършвани от управителя на НЗОК, в качеството му на лице по чл. 8, ал. 3 от ЗОП, както и от упълномощени от него длъжностни лица по чл. 8, ал. 2 от ЗОП.¹

Съгласно Правилника за устройството и дейността на НЗОК², отдел „Обществени поръчки” в дирекция „Инвестиционна политика и управление на собствеността”(ИПУС) планира, организира и изпълнява всички дейности във връзка с подготовката, възлагането и провеждането на обществени поръчки в системата на НЗОК. Изготвя и организира сключването на договори за възлагане на обществени поръчки и осъществява наблюдение и контрол по изпълнението им съвместно със съответните дирекции, инициирали провеждането на поръчката.

За одитирания период управители на НЗОК са: за периода от 05.05.2010 г. до 28.02.2012 г. – д-р Нели Петкова Нешева, от 28.02.2012 г. до 05.04.2012 г. – изпълняващ длъжността – доц. Марияна Василева Василева – Иванова и от 05.04.2012 г. – д-р Пламен Георгиев Цеков, които съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор носят управленската отговорност.³

1. Да се оцени законосъобразността на процеса на възлагане и изпълнение на обществените поръчки.

2. Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с планирането, подготовката, обявяването и възлагането на обществени поръчки, както и изпълнението на договорите.
4. Обхват на одита

Одитната задача обхваща процесите по планиране, подготовка и обявяване, възлагане на обществените поръчки и изпълнението на договорите за обществени поръчки. В обхвата на одитната задача не са включени процедурите, проведени от директорите на РЗОК.

При одита на процедурите за обществени поръчки по реда на ЗОП е приложен метода на нестатистическа извадка, формирана по два критерия: обект на поръчката и начин на приключване на процедурата. По първия критерий в извадката са включени 6 процедури с най-висока стойност на поръчката, а по втория критерий в извадката са включени 3 процедури, избрани чрез случаен подбор.

Поради малкия брой процедури по реда на НВМОП (отм.) не е правена извадка и са проверени всичките 10 процедури.

За проверка на възлаганията по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) е формирана извадка по два критерия: обект на поръчката и начин на приключване на възлагането. По първия критерий в извадката са включени 5 възлагания на обществени поръчки с най-висока стойност, а по втория критерий 1 възлагане, избрано чрез случаен подбор.

Проверени са и 5 възлагания на обществени поръчки чрез публична покана по реда на глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр. 93/ 2011 г.) с най-висока стойност на поръчката.

При одита на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в НЗОК са използвани следните критерии:

1. Законосъобразност на управленските решения във връзка с планирането, подготовката, обявяването и възлагането на обществените поръчки, както и изпълнението на договорите.

2. Законосъобразност на процеса на възлагане и изпълнение на обществените поръчки.

През одитирания период в НЗОК са открити и приключили 27 процедури по реда на ЗОП и НВМОП (отм.), от които 17 процедури по реда на ЗОП и 10 по НВМОП (отм.). Извършени са 25 възлагания на обществени поръчки, от които 17 възлагания по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и 8 възлагания чрез публична покана по реда на глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.).⁴

Изцяло прекратени са 4 процедури по реда на ЗОП и НВМОП (отм.) и частично прекратени са 2 процедури. Изцяло прекратени са и 2 възлагания по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.).

По време на одита са проверени 19 процедури (70 на сто) по ЗОП и НВМОП (отм.) и 11 възлагания (44 на сто) по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) и чрез публична покана по глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.).⁵

През одитирания период са действали 2 вътрешни нормативни акта.

1. До 13.07.2012 г. са прилагани Вътрешни правила за организация на дейностите по възлагане на обществени поръчки и контрола върху изпълнението им в НЗОК,⁶ утвърдени от директора на НЗОК.⁷ С правилата е регламентирана вътрешната организация на процеса по възлагане и изпълнение на обществени поръчки в НЗОК. Определен е и редът за възлагане на малки обществени поръчки по чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.).

Съгласно Вътрешните правила обектите на обществени поръчки в НЗОК се класифицират като:

- Доставка на дълготрайни материални и нематериални активи и основен ремонт на дълготрайни активи, които се отчитат като капиталови разходи и се финансират чрез Инвестиционната програма на НЗОК;

- Доставка на краткотрайни активи и предоставяне на услуги, които се отчитат като разходи по икономически елементи и се финансират за сметка на административния бюджет на НЗОК.

С правилата са определени структурните звена и длъжностните лица, отговорни за обществените поръчки на всеки етап от процеса по възлагане и изпълнение на поръчките в НЗОК. Определени са сроковете за извършване на съответните действия и са посочени документите, които се изготвят.

Регламентирани са съгласувателните процедури и са определени отговорните длъжностни лица за извършването им.

Съгласно чл. 6 от правилата при възлагане на обществени поръчки със стойности в съответствие с изискването на чл. 14 от ЗОП, директорът на НЗОК внася в Управителния съвет предложение за даване на съгласие за провеждане на процедурите, което съгласие се дава с решение.

Определен е редът, сроковете и отговорните длъжностни лица за изпращане на информация до АОП, Държавен вестник и Официален вестник на Европейския съюз.

Регламентиран е и контролът върху процедурите по възлагане на обществени поръчки в НЗОК, който в различните фази се осъществява от директора на НЗОК, началника на отдел „Секретариат”, директора на дирекция „Бюджет и финансови параметри”, началника на отдел „Правен”, главния счетоводител.

Вътрешните правила не са приведени в съответствие със структурните промени в НЗОК към 01.01.2011 г. Самостоятелен отдел „Секретариат” към който се е водил сектор „Обществени поръчки”, е закрит от 01.04.2010 г. със заповед на директора на НЗОК. От 17.12.2010 г. отдел „Обществени поръчки” е включен в дирекция „Административни дейности”, а от 11.03.2011 г. отделът преминава към дирекция „Инвестиционна политика”, която от 22.06.2012 г. е трансформирана в дирекция „Инвестиционна политика и управление на собствеността”.^8,9 Тези промени не са намерили отражение във Вътрешните правила. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за здравното осигуряване (ЗЗО)¹⁰ от 2009 г., Управителният съвет на НЗОК, е отпаднал като орган на НЗОК и е създаден Надзорен съвет. С изменение на ЗЗО ¹¹ от 2010 г.”директор” на НЗОК е заменен с „управител” на НЗОК, които промени също не са намерили отражение в правилата.

Със Закона за изменение и допълнение на ЗОП ¹²са направени съществени промени в ЗОП, които не са намерили регламентация във Вътрешните правила.

2. От 13.07.2012 г. в НЗОК са прилагани Вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки в системата на НЗОК,¹³ утвърдени от управителя на НЗОК, които отменят предходните правила.¹⁴

Правилата, в сила от 13.07.2012 г., са приведени в съответствие с организационната структура на НЗОК и действащото законодателство през одитирания период. Определен е и редът за възлагане на обществени поръчки чрез публична покана по реда на глава осма „а” от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г.).

3. Двата вътрешни нормативни акта съдържат реда и условията за организация на провеждането на процедурите за обществени поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори в съответствие със законовите изисквания, но не е уреден подробно процеса на планиране на обществените поръчки. Предвидено е изготвяне на график за провеждане на процедурите, но не е посочено съдържанието и срока за изготвянето на графика, не е предвидено и утвърждаването му от управителя на НЗОК. Не е определен и ред за възстановяване на участниците на разходите за закупена документация за участие, при прекратяване на процедурата.

4. По време на одита от управителя на НЗОК са утвърдени Вътрешни правила по чл. 8б от ЗОП за възлагане на обществени поръчки в системата на НЗОК, в сила от 17.12.2012 г.,¹⁵ които отменят предходните правила. С Вътрешните правила, в сила от 17.12.2012 г., е дадена по-детайлна регламентация на процеса по планиране, но и в тях не е определено съдържанието на план – графика на обществените поръчки и не е регламентиран ред за възстановяване на разходите за закупена документация при прекратяване на процедурата. ¹⁶
Вътрешните правила, в сила от 20.03.2009 г. не са актуализирани в съответствие със структурните промени в НЗОК и действащото законодателство през одитирания период.

В съответствие с изискването на чл. 8, ал. 7 от ЗОП (ред. ДВ, бр. 94/2008 г.), съответно чл. 8б от ЗОП (ред. ДВ, бр.93/ 2011 г. ) Вътрешните правила съдържат реда и условията за организация на провеждането на процедурите за обществени поръчки и за контрол на изпълнението на сключените договори, но не съдържат детайлна регламентация на процеса на планиране на обществените поръчки.
ІІІ. Вътрешен контрол
С Вътрешните правила за организация на дейностите по възлагане на обществени поръчки и контрола върху изпълнението им в НЗОК¹⁷ и Вътрешните правила за възлагане на обществени поръчки в системата на НЗОК,¹⁸ са регламентирани контролни процедури на всеки етап от процеса на възлагане и изпълнение на обществените поръчки.

При извършените тестове на контрола на проверените процедури, възлагания и договори за обществени поръчки е установено следното:

За всички проведени процедури е осъществен предварителен контрол преди стартиране на процедурата, в съответствие с чл. 5, ал. 1 от Вътрешните правила. Изготвени са докладни записки за иницииране на всяка отделна процедура от ръководителя на структурното звено, докладна записка от началник отдел „Обществени поръчки” с мотовирано предложение за избор на процедурата за възлагане на обществена поръчка на база прогнозна стойност и приложена документация, която е съгласувана от директора на дирекция „Правна”.¹⁹

Не е спазено изискването на чл. 6 от Вътрешните правила за даване на съгласие от Надзорния съвет за провеждане на процедури за обществени поръчки със стойности в съответствие с изискването на чл. 14 от ЗОП. От проверените 9 процедури по ЗОП, за 4 не е дадено съгласие за провеждането им с Решение на Надзорния съвет.²⁰

Преди сключване на договор за обществена поръчка, същият е съгласуван с директорите на дирекции „Правна”, „Бюджет и финансови параметри” и ръководителя на иницииращата дирекция,²¹ в съответствие с разпоредбата на чл. 11 от Вътрешните правила с изключение на един договор за обществена поръчка, който не е съгласуван с отговорните длъжностни лица.^{22, 23}

Осъществен е предварителен контрол за законосъобразност преди сключване на договора от съответните длъжностни лица и от финансовия контрольор, който е документиран с попълване на контролен лист (контролен лист 1а).²⁴

Всички договори са подписани от управителя на НЗОК и длъжностното лице, отговорно за счетоводните записвания, с което е приложена системата на двоен подпис, съгласно чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС.

За всички плащания по сключените договори има контролни листа с дата и подписи на отговорните длъжностни лица и на финансовия контрольор за извършен предварителен контрол преди извършване на разхода (контролен лист 1б).²⁵

При извършените тестове на контрола на процедурите, възлаганията и на договорите за обществени поръчки е установено, че контролните процедури са в съответствие с действащата нормативна уредба и вътрешните актове, прилагани са непрекъснато и последователно с изключение на липсата на съгласие на Надзорния съвет на НЗОК за провеждане на 4 процедури по реда на ЗОП и липсата на съгласуване с отговорните длъжностни лица на 1 договор за обществена поръчка. Съставени са съответните документи, в които са документирани извършените контролни дейности.