Доклад №0200007312 за извършен одит на администрирането на такса битови отпадъци и на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в община Чепеларе

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 153 от 25.04.2013 г. на председателя на Сметната палата

В изпълнение на Програмата за одитна дейност на Сметната палата за 2012 г. е извършен одит на администрирането на такса битови отпадъци и на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в община Чепеларе за периода от 01.01.2011 г. до 30.09.2012 г.

Общината е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет. Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити.

Бюджетът на община Чепеларе за 2011 г. е в размер на 6 934 339 лв., а за 2012 г. по уточнен план към 30.09.2012 г. е 8 181 959 лв.

Одитирани са областите: администриране на такса за битови отпадъци и възлагане и изпълнение на обществени поръчки.

Вътрешните правила в областта на администрирането на такса за битови отпадъци не обхващат в цялост всички необходими части по администрирането и не създават ред по определянето й. Не са регламентирани частите на план-сметката за дейностите, свързани с битовите отпадъци и не са определени отговорните длъжностни лица и конкретните им задължения във връзка с изготвянето на план-сметката.

При определянето на таксата за битови отпадъци за 2011 г. не са спазени изискванията на чл. 66, ал. 1 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). План-сметката въз основа, на която е определен размерът на таксата за битови отпадъци, не е изготвена по населени места, не съдържа разчет за прогнозните приходи и не е ясно, дали при така определеният й размер очакваните приходи биха съответствали на заложените в одобрената план-сметка разходи.

При определянето на таксата за битови отпадъци за 2012 г. не са спазени изискванията на чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ. План-сметката въз основа, на която е определен размерът й, не е изготвена по населени места и при така определения размер на таксата за битови отпадъци, очакваните приходи не съответстват на заложените в одобрената план-сметка разходи.

Налице е тенденция при определянето на таксата за битови отпадъци да не се взема предвид преходния остатък от таксата за битови отпадъци от предходната година.

При определянето на границите на районите и видът на предлаганите услуги не са спазени изискванията на чл. 63, ал. 2 от ЗМДТ. Със заповеди е определено предоставянето на услугата по поддържане на чистота на териториите за обществено ползване, без да са определени районите, в които се предоставя услугата.

Нарушен е чл. 71 от ЗМДТ, тъй като е събирана такса за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване за населени места, в които услугата не е предоставяна от общината.

Организацията по събирането на таксата за битови отпадъци през одитирания период е в съответствие със ЗМДТ и Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги в община Чепеларе (НОАМТЦУ).

……….…………………………….……………………………………………………………….

……….…………………………….……………………………………………………………….

Към 31.12.2011 г. община Чепеларе има неразплатени разходи за сметосъбиране и сметоизвозване, обезвреждане на битови отпадъци и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване в размер на 1 008 310 лв., а към 30.09.2012 г. – 314 494 лв.

От общинската администрация е осъществяван контрол по изпълнението на дейностите по сметосъбиране и сметоизвозване, обезвреждане на битовите отпадъци и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване.

Системата за финансово управление и контрол (СФУК) на община Чепеларе не съдържа контролни дейности, които да осигуряват изразходване по предназначение на целево събраните средства от такса за битови отпадъци.

Възложител на обществените поръчки е кметът на общината. За периода от 01.01.2011 г. до 30.09.2012 г. в общината са проведени и приключили общо 6 процедури за възлагане на обществени поръчки, от които 4 по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и 2 по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки
(НВМОП) (отм.). Прекратена e една процедура по реда на ЗОП.

От кмета на общината са утвърдени вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки, с които е създадена вътрешна организация при възлагането на обществените поръчки. Същите са съобразени с действащата правна уредба, с изключение на съществуващото противоречие с ЗОП по отношение на определянето на цената на документацията за участие в процедурите. Правилата не съдържат вътрешни регламенти относно възлагането на обществени поръчки чрез публична покана по реда на глава осма „а“ от ЗОП.

Не са прилагани предвидените с вътрешните правила процедури по планиране на обществени поръчки, с което са създадени предпоставки за неправилно планиране на потребностите, което крие риск от разделяне на обществени поръчки, както и от непровеждане на процедури при наличие на основание за това.

При проверките по възлагането на обществени поръчки са установени нарушения, свързани с: провеждане на процедури на договаряне без обявление по реда на ЗОП, без да са налице предвидените в закона основания за това; незаконосъобразно определяне на цената на документацията за участие в процедурите; нарушаване на нормативните изисквания при определянето на срока за получаването на оферти за участие в процедурите; неизискване на писмена обосновка за начина на образуване на предложение, което е с повече от 30 на сто по-благоприятно от средната стойност на предложенията в останалите оферти; при възлагането на поръчки чрез публични покани по реда на глава осма „а“ от ЗОП е допуснато при сключването на договора да не са представени всички изискуеми документи от определения изпълнител; при възлагането на обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.) е допуснато да не са събрани три валидни оферти, както и съставен протокол за събирането, разглеждането и оценката на офертите да не съдържа подписите на всички членове на комисията; обществени поръчки са разделени на части, в резултат на което е приложен по-лек ред за възлагане.

Договорите за обществените поръчки са изпълнявани при спазване на законодателството и заложените в тях клаузи, с изключение на установен случай на неспазване на срока за изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) по договор, за което на изпълнителя е наложена санкция.

Предвидените със СФУК на община Чепеларе контролни дейности при възлагането на обществените поръчки не са прилагани непрекъснато през целия одитиран период и не са били достатъчно ефективни, в следствие на което не са постигнали предназначението си да минимизират и предотвратят допускането на грешки.

При изпълнението на договорите са прилагани предвидените контролни дейности - извършване на инвеститорски контрол, система на двойния подпис и предварителен контрол за законосъобразност преди извършване на разхода.

Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ

1. 
   Основание за извършване на одита
   

Одитът на администрирането на такса битови отпадъци и на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в община Чепеларе за периода от 01.01.2011 г. до 30.09.2012 г., е извършен на основание Заповед № ОД-2-073 от 14.09.2012 г. на заместник-председател на Сметната палата и във връзка с изпълнението на одитна задача от Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2012 г.

2. 
   Информация за одитирания обект
   

Община Чепеларе е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местно самоуправление. Общината обхваща 13 населени места, обособени в 4 съставни административно-териториални единици (гр. Чепеларе и 3 кметства) и 7 населени места с кметски наместници. На територията на общината е разположена и част от курортен комплекс (к.к.) Пампорово.

Общината е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет.

Структурата, дейността и управлението на финансите и имуществото на общината са уредени с вътрешни актове - правилници и наредби, приети от общинския съвет и със заповеди на кмета.

Организацията на дейността и функционалните задължения на административните звена в общинската администрация са регламентирани с Устройствен правилник на общинска администрация Чепеларе, утвърден от кмета на общината на основание чл. 44, ал. 1, т. 17 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

Орган на изпълнителната власт е кметът, който ръководи цялата дейност на общината, организира изпълнението на общинския бюджет, представлява общината пред физически и юридически лица, и пред съда.

При осъществяване на дейността си кметът се подпомага от двама заместник-кметове.¹ Функциите им във връзка с оперативното ръководство на конкретните дирекции и специализирани звена са определени в устройствения правилник на общинската администрация и със заповед на кмета на общината.² Организацията на дейността на общинската администрация, на деловодното обслужване и документооборота в общинската администрация се осъществява от секретаря на общината.

Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити в общината са дванадесет през 2011 г. и единадесет през 2012 г. Със заповеди на кмета на общината като първостепенен разпоредител с бюджетни кредити са определени правата и отговорностите на второстепенните разпоредители.³

Организационната структура на общинската администрация през одитирания период е определена с решения на общинския съвет от 2008 г. и от 2011 г.⁴

В съответствие със Закона за администрацията (ЗА), общинската администрация е структурирана в обща и специализирана администрация, като през 2011 г. е организирана в четири дирекции – „Административно и информационно обслужване”, „Финансово счетоводна дейност”, „Териториално и селищно устройство, инвестиционна дейност, икономическо развитие и общинска собственост” и „Евроинтеграция и хуманитарни дейности“, а през 2012 г. в пет дирекции – „Административно правно, информационно и техническо обслужване”, „Финансово счетоводна дейност”, „Устройство на територията“, „Общинска собственост, инвестиционна политика, търговия и туризъм“ и „Европейска интеграция и управление на проекти“. На директорите на дирекции са делегирани правомощия, задължения и отговорности във връзка с осъществяваното от тях административно ръководство.

Общата численост на персонала в общинската администрация към края на одитирания период е 57 щатни бройки.

В началото на одитирания период, звеното за вътрешен одит в общината е закрито. Предвид измененията в Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС, ДВ, бр. 54 от 2010 г.) и размера на общинския бюджет (под 10 млн. лв.), община Чепеларе няма законово задължение за изграждане на звено за вътрешен одит.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), за одитирания период носят: Георги Попов – кмет на община Чепеларе до 21.09.2011 г., Георги Пепеланов – временно изпълняващ длъжността кмет от 21.09.2011 г. до 03.11.2011 г. и Тодор Бозуков – кмет от 03.11.2011 г.

3. 
   Цели на одита
   

Целите на одита са:

а) Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с администрирането на такса за битови отпадъци в община Чепеларе;

б) Да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществени поръчки в община Чепеларе;

в) Да се оцени адекватността и ефективността на вътрешния контрол във връзка с администрирането на такса за битови отпадъци и на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в община Чепеларе.

4. 
   Обхват на одита и ограничение в обхвата
   

Одитната задача обхваща:

а) Администриране на такса за битови отпадъци;

б) Възлагане и изпълнение на обществени поръчки.

В обхвата на одита няма ограничения.

Оценката на системата за вътрешен контрол е извършена през призмата на всяка от двете области, включени в обхвата на одита.

5. 
   Критерии за оценка
   

При одита са използвани следните критерии за оценка:

а) Законосъобразност на управленските решения във връзка с администрирането на такса за битови отпадъци.

б) Законосъобразност на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществени поръчки.

в) Адекватност и ефективност на системата за вътрешен контрол, която да осигурява спазване на нормативните изисквания, вътрешните актове и правила, регламентиращи администрирането на такса за битови отпадъци и възлагането и изпълнението на обществени поръчки.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ

І. Администриране на такса за битови отпадъци

1. Вътрешни актове

С решение⁵ на общинския съвет е приета НОАМТЦУ. Наредбата е актуализирана и допълвана с последващи решения на общинския съвет. Наредбата е съобразена с действащата през одитирания период правна уредба и с нея са уредени отношенията, свързани с определянето и администрирането на таксата за битови отпадъци, сроковете и начините за нейното събиране.

Други вътрешни актове, имащи връзка с администрирането на таксата за битови отпадъци в общината са: Устройствен правилник на Общинска администрация Чепеларе, СФУК в община Чепеларе и утвърдени длъжностни характеристики на служителите.

С Устройствения правилник и длъжностните характеристики на служителите в звеното за местни данъци и такси е регламентиран контролът по събирането на таксата за битови отпадъци. С утвърдената СФУК са въведени контролни дейности, включващи система на двоен подпис и предварителен контрол за законосъобразност преди извършване на разход.

Съществуващите в община Чепеларе вътрешни правила не обхващат в цялост всички необходими части по администрирането на таксата за битови отпадъци. С правилата не е създаден вътрешен ред по определянето на таксата за битови отпадъци, не са регламентирани частите на план-сметката за дейностите, свързани с битовите отпадъци и не са определени отговорните длъжностни лица и конкретните им задължения във връзка с изготвянето на план-сметката.

В СФУК на общината не са предвидени и системата не съдържа контролни дейности, които да осигуряват изразходване по предназначение на целево събраните средства от такса за битови отпадъци.⁶

2.1. Съгласно изискванията на чл. 63, ал. 2 от ЗМДТ границите на районите и видът на предлаганите услуги в съответния район, както и честотата на сметоизвозването се определят със заповед на кмета на общината и се обявяват публично до 30 октомври на предходната година.

В законовоопределения срок със заповеди на кмета на общината са определени видът на предлаганите услуги – сметосъбиране и сметоизвозване и поддържане чистотата на териториите за обществено ползване. Със заповедите са определени границите на районите, в които се предлага услугата по сметосъбиране и сметоизвозване, както и честотата на сметоизвозването за 2011 г. и за 2012 г. Със заповедите не са определени границите на районите, в които се предлага услугата по поддържане чистотата на териториите за обществено ползване.

При определянето на границите на районите и видът на предлаганите услуги не са спазени изискванията на чл. 63, ал. 2 от ЗМДТ, тъй като в заповедите и за двете години е определено предоставянето на услугата по поддържане на чистота на териториите за обществено ползване, без да са определени районите, в които се предоставя услугата.⁷

Таксата за битови отпадъци за 2011 г. и за 2012 г. е определена с решения № 831 от 27.01.2011 г. и № 32 от 29.12.2011 г. на общинския съвет в законовоопределения срок. Със същите решения са одобрени и план-сметките за разходите за всяка услуга поотделно.

С решенията си общинският съвет е приел размерът на таксата за битови отпадъци за жилищните имоти на населението и на предприятията (юридическите лица) да се определя пропорционално в промили върху данъчната оценка на имотите. За нежилищните имоти на предприятията е прието таксата за битови отпадъци да се определя на база количеството на битовите отпадъци, съобразно декларирания брой необходими съдове за битови отпадъци, а за предприятията, които не са декларирали броя на необходимите съдове, таксата за битови отпадъци да се определя в промили върху данъчната им оценка.

Таксата за битови отпадъци за 2011 г. е определена в еднакъв размер за всички населени места, като само за к.к. Пампорово е определен различен размер за жилищни имоти. За 2012 г. таксата за битови отпадъци е определена за всички населени места в еднакъв размер.

В одобрената с Решение № 831 от 27.01.2011 г. на общинския съвет план-сметка за дейностите, свързани с битовите отпадъци за 2011 г. са посочени разходите по видове дейности - за сметосъбиране и сметоизвозване, обработка на депо и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване в размер общо на 1 017 005 лв. Разчетът за разходите не е изготвен по населени места. План-сметката за дейностите, свързани с битовите отпадъци, не съдържа разчет за очакваните приходи, от който да е видно, че предложените и приети размери на таксата за битови отпадъци в промили ще осигурят приходи, които да съответстват на посочените разходи. В общината не са изготвени точни разчети за очакваните приходи при така предложените размери на таксата за битови отпадъци и при разглеждането и приемането й за 2011 г. на общинския съвет не са представени разчети за очакваните приходи.

При определянето на таксата за битови отпадъци за 2011 г. не са спазени изискванията на чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, тъй като план-сметката въз основа, на която е определен размерът на таксата за битови отпадъци, не е изготвена по населени места, не съдържа разчет за прогнозните приходи и не е ясно, дали при така определеният й размер очакваните приходи биха съответствали на заложените в одобрената план-сметка разходи.

В одобрената с Решение № 32 от 29.12.2011 г. на общинския съвет план-сметка за дейностите, свързани с битовите отпадъци за 2012 г. са посочени разходите по видове дейности - за сметосъбиране и сметоизвозване, обработка на депо и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване в размер общо на 853 354 лв. Разчетът за разходите не е изготвен по населени места. План-сметката за дейностите, свързани с битовите отпадъци, не съдържа разчет за очакваните приходи, от който да е видно, че предложените и приети размери на таксата за битови отпадъци в промили ще осигурят приходи, които да съответстват на посочените в план-сметката разходи. Изготвените в общината разчети за очакваните приходи от таксата за битови отпадъци за 2012 г. при така предложените размери на промили са в размер на 992 472 лв. и надвишават разчетените разходи. Разчетите за приходите не са представени на общинския съвет при разглеждането и приемането на таксата за битови отпадъци.

При определянето на таксата за битови отпадъци за 2012 г. не са спазени изискванията на чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, тъй като план-сметката въз основа, на която е определен размерът й, не е изготвена по населени места и при така определения размер на таксата за битови отпадъци, очакваните приходи не съответстват на заложените в одобрената план-сметка разходи.

Към 31.12.2010 г. събраните, но неизразходвани за целта средства от такса за битови отпадъци са в размер на 595 143 лв. Средствата са изразходени и не са налични по банковата бюджетна сметка към 31.12.2010 г. Преходният остатък не е взет предвид при определянето на таксата за битови отпадъци за 2011 г.

Към 31.12.2011 г. събраните, но неизразходвани за целта средства от такса за битови отпадъци са в размер на 703 694 лв. Средствата са изразходени и не са налични по банковата бюджетна сметка към 31.12.2011 г. Преходният остатък не е взет предвид при определянето на таксата за битови отпадъци за 2012 г.

В община Чепеларе е налице тенденция при определянето на таксата за битови отпадъци да не се взима предвид преходния остатък от таксата за битови отпадъци от предходната година.

Необвързването на размера на таксата за битови отпадъци с план-сметките за разходите противоречи на принципа за постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси, регламентиран с чл. 8, ал. 1, т. 3 от ЗМДТ.⁸
В течение на 2011 г. и деветмесечието на 2012 г. не са допуснати изменения в приетите от общинския съвет начин на определяне и размер на таксата за битови отпадъци.
2.3. Съгласно чл. 71, т. 2 от ЗМДТ не се събира такса за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване - когато услугата не се предоставя от общината.

И през двете години от общинския съвет е определена и е събирана от всички населени места в община Чепеларе такса за услугата по поддържане чистотата на териториите за обществено ползване.

През 2011 г. услугата по поддържане чистотата на териториите не е предоставяна в 8 населени места – с. Забърдо, с. Малево, с. Студенец, с. Богутево, с. Дряновец,
с. Острица, с. Лилеково и с. Зорница. През деветмесечието на 2012 г. тази услуга не е предоставяна в 9 населени места – с. Забърдо, с. Орехово, с. Малево, с. Студенец,
с. Богутево, с. Дряновец, с. Острица, с. Лилеково и с. Зорница. И през двете години таксата за услугата по поддържане чистотата на териториите за обществено ползване е събирана от всички населени места в община Чепеларе.

Нарушен е чл. 71 от ЗМДТ, тъй като е събирана такса за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване за населени места, в които услугата не е предоставяна от общината.⁹