Доклад на комисията до съвета и до европейския парламент

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

COM(2010)335 окончателен

SEC(2010)773

В целия свят 2009 г. беше трудна година. Ефектите от кризата с цените на храните през 2007—2008 г. бяха допълнително утежнени от икономическата и финансова криза, която доведе до световна рецесия. Европейският съюз реагира бързо, за да смекчи отрицателните последици за своите страни партньори. Съюзът също така увеличи усилията си, за да гарантира, че кризите няма да поставят под въпрос постигнатия през последните години напредък по целите на хилядолетието за развитие.

В отговор на кризата с цените на храните в края на 2008 г. беше създаден инструмент за продоволствена помощ на ЕС, който предостави платформа за конкретни действия. До края на 2009 г. от обещаните по инструмента 1 млрд. EUR бяха отпуснати 837 млн. EUR. Целта на инструмента е да се преодолее разликата между спешната помощ и средносрочното и дългосрочното подпомагане. Започналата през второто полугодие на 2008 г. икономическа и финансова криза допълнително влоши положението, особено в по-бедните страни. Смята се, че между 40 и 80 млн. души в развиващите се страни ще изпаднат в абсолютна бедност заради кризите. Въз основа на предложенията на Европейската комисия, направени през април 2009 г. ¹, беше съгласуван набор от широкообхватни, навременни, целенасочени и координирани мерки. В резултат на това до края на същата година вече бяха заделени 215 млн. EUR по т.нар. механизъм за защита срещу уязвимостта FLEX (V-FLEX) в помощ на 11 африкански и 2 карибски държави, имащи за цел да се намали недостигът на финансиране в бюджетите им за 2009 г. До края на 2009 г. бяха изплатени 160 млн. EUR, а останалите 55 млн. EUR — през първото тримесечие на 2010 г. Освен това междинният преглед през 2009 г. на стратегическите документи за страните беше извършен съвсем навреме, което позволи на ЕС да адаптира своите индивидуални програми за сътрудничество към развиващата се действителност.

Европейската комисия изигра активна роля на различните международни форуми (а именно Г-8, Г-20 и в ООН), за да гарантира, че ще бъде отделено цялото необходимо внимание на последиците от икономическата и финансовата криза за най-бедните страни и че ще бъдат взети конкретни мерки в тяхна помощ.

2009 г. беше белязана и от повече усилия за справяне с последиците от изменението на климата. В подготовката за преговорите по въпросите на климата в Копенхаген, провели се през декември 2009 г., ЕС засили своето сътрудничество и диалога с развиващите се страни партньори. Комисията изготви съобщение, озаглавено „Увеличаване на международното финансиране на борбата с изменението на климата: европейски план за споразумението от Копенхаген“², с което да помогне на развиващите се страни в борбата им срещу изменението на климата. През декември ЕС съгласува финансиране за незабавен старт в размер на 2,4 млрд. EUR годишно за периода 2010—2012 г., с което да подпомогне развиващите се страни в адаптирането им към изменението на климата и преминаването им към стратегии за ниски нива на въглеродни емисии. Намерението беше също така по този начин те да се подготвят за управлението на по-големите средства за финансиране за смекчаване на последствията и адаптиране, обещани за периода след 2012 г. През 2009 г. Световният алианс за борба с изменението на климата получи средства в размер на 35 млн. EUR в помощ на бедните страни, които са най–уязвими от изменението на климата, и по-специално най-слабо развитите страни и малките островни развиващи се страни. През февруари 2009 г. беше публикувано съобщение, озаглавено „Стратегия на ЕС за подкрепа на ограничаването на рисковете от бедствия в развиващите се страни“³. Неговата цел е да се намали тежестта, породена от бедствия, за най-уязвимите страни.

Активни взаимоотношения в целия свят

През 2009 г. Европейският съюз проведе срещи на върха с основни участници на световната сцена като Китай, Индия и Русия.

През 2009 г. продължи и укрепването на политическите отношения с Латинска Америка. През септември Комисията прие съобщение, в което се установява нова политическа рамка за отношенията между ЕС и Латинска Америка. През декември беше приет инструментът за инвестиции в Латинска Америка, възлизащ на 10,8 млн. EUR и имащ за цел да привлече допълнителни инвестиции в секторите на транспорта, енергетиката и околната среда, както и да подпомогне социалния и частния сектор.

Преговорите с държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) относно второто преразглеждане на Споразумението от Котону бяха официално открити през май 2009 г. През същата година започна и 10-ят междинен преглед на Европейския фонд за развитие, в който ще бъде отчетен постигнатият към момента напредък и ще се актуализират стратегията за сътрудничество и отпуснатите средства за засегнатите страни.

Стратегическите отношения с Африка бяха допълнително засилени в рамките на съвместната стратегия Африка—ЕС, така че да бъдат посрещани съвместно предизвикателствата на континентално и световно равнище. Политическият диалог беше интензифициран, а изготвянето на пътни карти за изпълнение в рамките на осемте тематични партньорства доведе до действителен напредък в полза и на двата континента.

На базата на силната ангажираност на Южна Африка в управлението на конфликти в Африка през 2009 г. ЕС и Южна Африка значително засилиха диалога помежду по въпросите на мира и сигурността.

Първата среща на върха между ЕС и Пакистан се проведе в Брюксел през юни 2009 г. Също така през ноември 2009 г. ЕС приключи преговорите по споразумение за партньорство и сътрудничество с Ирак, което се очаква да бъде подписано през 2010 г. и с което ще се предостави първата по рода си основа за договорни отношения между ЕС и Ирак.

Като част от Европейската политика за съседство (ЕПС) с Инструмента за инвестиции в рамките на ЕПС бяха финансирани 25 проекта в периода 2008—2009 г. в секторите на транспорта, околната среда и енергетиката, както и в социалния и частния сектор, с безвъзмездни средства на обща стойност 170 млн. EUR. Това спомогна за мобилизирането на инвестиции в размер на 7,35 млрд. EUR от страна на международни финансови институции.

През последните години беше отбелязан цялостен напредък в постигането на конкретни цели и показатели, свързани с различните цели на хилядолетието за развитие. Въпреки това напредъкът е неравномерен и някои страни и региони изостават, особено тези в Африка на юг от Сахара. Освен това световната икономическа криза, в комбинация с изменението на климата и последиците от предишните сътресения в цените на храните и горивата, застрашава перспективите за устойчив напредък.

През 2009 г. Европейската комисия изготви подготвителни документи за ключовите области на ЦХР, свързани с човешкото развитие, а именно здравеопазване, образование и равенство между половете. Приемането на тези политики в хода на 2010 г. ще обособи вътрешния за ЕС дебат относно ЦХР и ще залегне в основата на приноса на ЕС към срещата на високо равнище на ООН през септември 2010 г. за преглед на целите на хилядолетието за развитие. Комисията е загрижена за това ЕС да съгласува широкообхватен подход за ускоряване на напредъка по постигането на целите на хилядолетието за развитие до 2015 г. и за консолидиране на постигнатите резултати, така че те да бъдат дълготрайни. В тези документи бяха включени също и няколко инициативи, включително съобщение относно управлението на данъчното облагане в развиващите се страни и преглед на тематични политики в сферата на продоволствената сигурност.

Посредством различни инструменти и канали, включително бюджетна подкрепа, Комисията даде своя принос в сферите на здравеопазването, образованието, заетостта, социалната закрила и културата, с цел да се укрепят националните системи и да се адаптират помощите към националните политики.

Като член на борда на Глобалния фонд за борба със СПИН, туберкулоза и малария (GFATM) и представлявайки ЕС като основен донор (872,5 млн. EUR от 2002 г. до 2009 г.), Комисията продължи да играе активна роля в тази инициатива и участва не по-малко активно в Световния алианс за ваксини и имунизация (GAVI). В качеството си на постоянен член на борда на ускорената инициатива „Образование за всички“ Комисията съсредоточи вниманието си върху ефективността на помощите, нуждите на нестабилните държави и проблемите на управлението.

Комисията удвои усилията си за напредък по целта за развитие на хилядолетието, свързана с равенството между половете. През 2009 г. беше оказана помощ на недържавни участници в борбата им срещу неграмотността сред възрастните и за правото на жените на собственост.

Също така в унисон с ЦХР 7 Комисията съсредоточи вниманието си върху основни екологични проблеми, като например изменението на климата, опустиняването, биологичното разнообразие и опазването на рибните запаси и горите. Тя продължи да оказва помощ за увеличаване способността на развиващите се страни да изпълняват многостранни споразумения за околната среда.

През годината Комисията продължи да полага усилия за подобряване на наличността и качеството на данните, свързани с ЦХР, с произход от развиващите се страни. Бяха проведени проучвания на данните и беше предоставена помощ, за да се подобри статистическият капацитет на развиващите се страни. Днешната картина е далеч по-добра в сравнение с предходните години, но продължават да са налице значителни пропуски в показателите, които се използват за измерването на напредъка по ЦХР.

С Европейския консенсус за развитие⁴ се установи за първи път обща визия за развитието от страна на ЕС и неговите държави-членки. Основните ѝ компоненти са: повече помощи, по-добри помощи, по-добра съгласуваност на политиките за развитие и съсредоточаване на вниманието върху Африка. През 2009 г., четири години след приемането му, Комисията извърши предварителна оценка на прилагането на Консенсуса, която се превърна в общоприет и ценен източник за справка за всички участващи в дейностите по развитие.

Помощите сами по себе си не са достатъчни, за да се подпомогне развитието на най-бедните страни и затова през последните години Комисията се опитва усилено да гарантира, че всички политики на ЕС са в унисон в усилията ѝ да се постигнат целите на хилядолетието за развитие. Ето защо последователността на политиките за развитие е допълнителен и необходим елемент, допринасящ за развитието.

През септември 2009 г. Комисията представи своя втори голям доклад, обхващащ 12 области на политиката, които оказват влияние върху развитието. Тези области са: търговия, околна среда, изменение на климата, сигурност, селско стопанство, рибарство, социално измерение на глобализацията, заетост и достоен труд, миграция, научни изследвания и иновации, информационно общество, транспорт и енергетика. Друга област, в която Комисията търси положителна синергия с целите за развитие, е доброто управление на данъчното облагане.

От доклада ясно личи силното въздействие, което ЕС оказва върху развиващите се страни чрез широката си гама от политики, процеси и инструменти. В областите на изследователската дейност, околната среда и енергетиката политиките на ЕС имат особено положителен ефект. В областта на научните изследвания ЕС и развиващите се страни работят заедно в такива сфери на интерес за развиващите се страни като здравеопазване или продоволствена сигурност. Насърчава се участието на изследователи от развиващите се страни в изследователски програми и схеми за мобилност. В областта на политиката за околната среда ЕС пое водещата роля в опазването на горите навсякъде по света. В рамките на своята инициатива за прилагане на законодателството в областта на горите, управлението и търговията с дървен материал (FLEGT), която се бори с незаконната сеч, ЕС внася единствено сертифициран дървен материал от своите страни партньори. В сектора на енергетиката с обвързващата цел от Директивата за възобновяемата енергия (през 2020 г. 20 % от енергията да се произвежда от възобновяеми източници) ще се стимулира износът на биогорива от развиващите се страни. Схемата за устойчиво развитие задължава вносителите на биогорива да спазват екологични критерии и да докладват за евентуални отрицателни икономически и социални ефекти в третите страни.

Въз основа на натрупания практически опит и поуките от него през ноември 2009 г. Съветът на министрите се ангажира⁵ с пет области за приоритетно действие в рамките на съществуващите 12 области на политиката: търговия и финанси, изменение на климата, продоволствена сигурност, миграция, мир и сигурност.

Стремежът външните политики на ЕС да бъдат съсредоточени в по-голяма степен върху развитието трябва да съответства на солидни вътрешни политики в развиващите се страни. За ЕС управлението на държавно равнище е ключов елемент за борба с бедността чрез подобряване на инвестиционния климат и на управлението на публичните финанси, намаляване на корупцията, подобряване на управлението на данъчното облагане и събирането на приходите за развитие, укрепването на институциите, отговорни за проверките и балансите, с цел да се подобрят отчетността и стабилността. Макар да признава, че подобряването на демократичното управление е вътрешен процес за всяка страна, Комисията е решена да обърне внимание на демократичното управление както като конкретна област на политиката, така и като трансверсален проблем, засягащ всички програми и сектори. Така например ЕС продължава редовно да повдига въпросите на равенството между половете и правата на жените в диалозите относно политическите и човешките права със страните партньори. В някои страни Комисията подпомага проекти, занимаващи се с проблемите на децата, жертви на въоръжени конфликти и на насилие над деца. За първи път през 2009 г. беше организиран регионален семинар по въпросите на местното население, малцинствата и дискриминацията въз основа на кастов признак, в чийто фокус бяха Южна и Югоизточна Азия. Доброто държавно управление и зачитането на човешките права в страните партньори не само подобряват качеството на предоставяната от ЕС помощ, но са и част от фундаменталните ценности на ЕС.

Европейската помощ – повече и по-добре използвани средства

През 2009 г. ЕС (27-те държави-членки и Европейската комисия) потвърди отново своята позиция на основен източник на помощи за развитие, предоставяйки повече от половината⁶ от световната официална помощ за развитие, т.е. 48,2 млрд. EUR. Само Комисията е поела задължения за 12 млрд. EUR и е отпуснала 10 млрд. EUR.

През 2009 г. Комисията продължи да работи за това помощта ѝ да бъде по-ефикасна. Тя беше начело на инициативи, приети на форумите на високо равнище по въпросите на ефективността на помощите, организирани от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие/Комитета за подпомагане на развитието (ОИСР/КПР). За да се ускори напредъкът и за да се покажат навременни и конкретни резултати преди следващият форум, който ще се състои в Сеул през 2011 г., Комисията играе ролята на катализатор и координатор, така че да се подобри синергията между държавите-членки. Това позволи през ноември 2009 г. Съветът да приеме оперативна рамка на ЕС, която е съсредоточена върху трите основни приоритета, свързани с ефективността на помощта, съгласувани на последния форум в Акра през 2008 г.: намаляване на фрагментацията на помощите посредством разпределение на работата между донорите, увеличаване използването на системите в самите страни и подобряване на качеството на техническото сътрудничество. В този контекст през януари 2009 г. Комисията прие амбициозен план за действие.

Комисията потвърди своето предпочитание да предоставя помощи под формата на бюджетна подкрепа (вж. по-долу) и преустрои начина си на предоставяне на техническа помощ, така че ползите от нея да са по-дълготрайни. Тя работи по-тясно с други донори и дори делегира на държавите-членки на ЕС отговорността за изпълнението на някои програми на ЕС за подпомагане. ЕС разгърна помощ с изключителни размери и също така промени подхода си към обусловеността и предприе действия за това помощта да бъде по-предсказуема и прозрачна.

Комисията работи в тясно сътрудничество с международните организации, по-специално с ООН и с групата на Световната банка. През 2009 г. с организациите на ООН бяха подписани споразумения на обща стойност 935 млн. EUR, представляващи близо 10 % от общите поети задължения на ЕС за помощи. Подписаните с групата на Световната банка споразумения възлизат на 469 млн. EUR. Въпреки че тези средства се управляват от международни организации в съответствие с техните собствени процедури, Комисията проверява дали средствата са правилно управлявани в съответствие със стандартите и, когато е приложимо, с процедурите на ЕС. Оперативни споразумения, в които се установяват условията за тези проверки, бяха подписани през 2009 г. с ООН, с групата на Световната банка и с Международния валутен фонд. Споразумението с МВФ също така улесни сътрудничеството на Комисията с него по програми за борба с изпирането на пари.

Що се отнася до сътрудничеството между Европейската комисия и местните органи, през 2009 г. станахме свидетели на първите етапи от изпълнението на стратегията, определена от Комисията през 2008 г. в съобщение, озаглавено „Местните власти: фактор за развитие“⁷. В първата „Конференция по въпросите на децентрализираното сътрудничество“, провела се в Брюксел през декември 2009 г., участваха над 300 представители на местните власти от ЕС и развиващите се страни. Сътрудничеството с недържавни участници продължи през цялата година както посредством тяхното участие в определянето на стратегии за развитие, така и чрез ролята им на изпълнители на дейностите за развитие.

Бюджетната подкрепа е предпочитаната форма, под която Комисията предоставя помощ в съответствие с принципите за повече местно ангажиране, насърчаване на капацитета за развитие в страните партньори, осигуряване на съгласуваност на помощта с националната политика и намаляване на разходите за транзакции при предоставянето на помощ.

Бюджетната помощ е механизъм, при който средствата се прехвърлят към държавната хазна на страната бенефициер, при условие че тя спазва договорените условия за плащане. По този начин през 2009 г. Комисията пое задължения за 2,4 млрд. EUR от средствата на ЕС за помощ по линията на външното сътрудничество⁸. Средствата се предоставят като обща бюджетна подкрепа, с която се спомага за изпълнението на националната политика/стратегия за развитие, или като секторноспецифична бюджетна подкрепа, чрез която да се помогне на страната партньор да отбележи напредък в даден сектор.

През 2009 г. задълженията за обща бюджетна подкрепа представляваха 35 % от всички нови операции за бюджетна подкрепа, възлизащи на стойност 869 млн. EUR. Всички 23 страни бенефициери се намират в региона на АКТБ. През 2009 г. близо 10 % от новите операции за обща бюджетна подкрепа бяха направени за страни, в които ситуацията е несигурна (вж. карето).

Използването на секторноспецифична бюджетна подкрепа леко се повиши през 2009 г. Общите задължения за секторноспецифична бюджетна подкрепа възлизат на 1,6 млрд. EUR, т.е. около 65 % от новите операции за бюджетна подкрепа за 2009 г. На практика тя беше използвана за всички нови операции за бюджетна подкрепа извън региона на АКТБ. В съседните на ЕС страни и в Южна Африка операциите за бюджетна подкрепа са съсредоточени в сферата на професионалното образование и обучение, реформите в общественото здравеопазване, управлението на водите и отпадъчните води, транспорта, околната среда, заетостта и началното образование. В Азия повечето от задълженията бяха поети в социалните сектори. В Латинска Америка основните сектори бяха образованието и социалното сближаване. В региона на АКТБ операциите за секторноспецифична бюджетна подкрепа бяха съсредоточени върху традиционните сектори (пътища, здравеопазване и образование) и върху някои новопоявили се сектори като децентрализираното селско стопанство и развитието на човешки ресурси.

Въз основа на информация, изнесена за ОИСР/КПР, в момента ЕС изпробва нова методология за оценяване на бюджетната подкрепа. Пилотните оценки започнаха през 2009 г. в Тунис, Мали и Замбия. Ако пилотните проверки дадат положителен резултат, до средата на 2011 г. във всички страни бенефициери ще бъде налице съгласуваната методология с хармонизирани процедури за оценка.

Географските оценки на Комисията, финализирани през 2009 г., показват, че в почти всички страни и региони въвеждането на бюджетната подкрепа е имало положителен ефект върху, например, диалога между страните партньори, координацията между донорите, управлението на публичните финанси и политическите реформи в страните бенефициери. Тези заключения обаче се основават на ограничен брой случаи и нямат всеобща валидност.

Укрепването на системите за управление на публичните финанси продължава да бъде от голямо значение за предоставянето на бюджетна подкрепа, като гаранция за това, че правителствата отговарят за усвояването на своя бюджет пред собствените си данъкоплатци и пред тези в Европейския съюз. Диагностичният инструмент за публичните разходи и финансовата отчетност, разработен от Комисията съвместно със Световната банка и с някои други организации, се използва за установяването на основни линии за измерване на това дали страните отбелязват напредък в своите системи за управление на публичните финанси. От юни 2005 г. до края на 2009 г. беше направено оценяване на публичните разходи и финансовата отчетност в 105 страни, 62 от които са от региона на АКТБ. То обхвана почти всички страни, които се ползват от бюджетна подкрепа със средства на ЕС.

Провеждат се обучения, чиято цел е да се подобри способността на служителите на Комисията да изработват и изпълняват програми за бюджетна подкрепа. В тези обучения обикновено може да участват служители от всички правителства партньори, както и персонал от други донорски агенции.

Европейската комисия смята, че за някои нестабилни държави, намиращи се в период след кризи или конфликти, бюджетната подкрепа представлява най-доброто средство за помощ, дори и тези страни формално да не се квалифицират за нея. Според Комисията бюджетната подкрепа може да улесни стабилизирането и да спомогне да се избегне допълнително влошаване на икономическата и политическата ситуация. Поради това през 2009 г. тя изготви нови насоки, с които адаптира критериите за бюджетна подкрепа към тези специфични ситуации. В резултат на това програмите за бюджетна подкрепа ще бъдат така изготвяни, че рисковете да са ограничени, като същевременно обаче се използват по подходящ начин възможностите, които се появяват веднага след приключването на конфликти или кризи.  За повече информация вж. точка 5.1.2 в пълния доклад.

Комисията прави всичко възможно, за да измери влиянието, което оказват нейните дейности за сътрудничество за развитие. Това е важен приоритет за всички донори, който позволява помощта да се насочва там, където е най-ефективна. Досега повечето донори съсредоточаваха вниманието си най-вече върху заделянето на средства, усвояването им и техническите подробности, а не толкова върху резултатите, въздействието и дълготрайността. Измерването на резултатите, въздействието и дълготрайността на проектите и програмите е основен елемент в оценяването на ефектите от помощта за действителното премахване на бедността.

В действителност в последните години Комисията се стреми да повиши стандартите за предоставяне на помощ, качествен контрол, отчетност и мониторинг на резултатите. Тя се ангажира с реформа в своите процеси, така че да ги направи по-прости и с по-голям фокус върху качеството и резултатите в съответствие с международно съгласуваните цели за ефективност на помощите. Комисията също така разработи и по-динамични форми на партньорство с бенефициерите и с другите донори и опрости процедурите си и изясни правилата си за отпускане и предоставяне.

През 2009 г. усилията бяха насочени към:

• 
  осъществяването на реформа в техническото сътрудничество на Комисията, така че да се подобри ефективността на помощите. Основните елементи на този етап бяха разработването на насоки и изграждането на система за мониторинг на резултатите от реформата;
  
• 
  приемането на редица методологични инструменти през 2009 г., така че да се опрости и рационализира предоставянето от ЕС на външна помощ;
  
• 
  развитието на уменията и капацитета на персонала, участващ в предоставянето на външна подкрепа на равнище централно управление и делегации;
  
• 
  преразглеждането на основния инструмент за качество, използван на етапа на изготвянето на проекта, който представлява механизъм за партньорска проверка, наричан „oQSG“ (ведомствена група за поддържане на качеството), и който през 2009 г. обхвана почти 100 % от допустимите проекти и програми.
  

През 2009 г. бяха изготвени общо 1548 доклада за ориентирания към резултатите мониторинг. Техният брой се е увеличил с 24 % в хода на 2008 г. Резултатите за 2009 г. показват, че изпълнението на проектите се е подобрило в сравнение с 2008 г.

Накратко, Комисията реагира бързо, за да разреши проблемите, причинени от кризите в периода 2008—2009 г. и за да гарантира, че нейните ресурси водят до максимално добри резултати. ЕС показа способността си да прави нововъведения и да адаптира своите инструменти за помощ, за да посреща нови предизвикателства. Динамиката на този процес доведе до създаването на нови синергии и повече действителни резултати.

Комисията ще продължи да работи за постигането на целите на хилядолетието за развитие, които предстои да бъдат основно преразгледани на международно равнище през 2010 г.