Доклад на комисията относно прилагането на Директива 96/67/eо на Съвета от 15 октомври 1996 г. Доклад на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2006) 821 окончателен

1. На 15 октомври 1996 г. Съветът прие Директива 96/67/EО относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността. Директивата беше първата стъпка към постепенното отваряне на достъпа до пазара на наземни услуги с цел да спомогне за намаляването на текущите разходи на авиопревозвачите, както и подобряване качеството на обслужването. Член 22 от директивата поставя изискване към Комисията да състави доклад за прилагането на директивата. Настоящият доклад на Комисията е изготвен в съответствие с това изискване.

2. По молба на Комисията през 2002 г. се направи проучване „за качеството и ефективността на наземните услуги в летищата на ЕС, в резултат от прилагането на Директивата 96/67/EО на Съвета“. Комисията публикува проучването на своята Интернет страница¹, тъй като то съдържа ценна информация за икономическото отражение на директивата в различните държави-членки.

3. Напомня се, че директивата прави разлика между два типа услуги за наземно летищно обслужване: (1) категории от услуги, при които летищата достигат до определен праг, съществува свободен достъп за доставчиците на наземни услуги, за които на потребителите им се предоставя правото на самообслужване; както и (2) ограничен брой от специфични дейности по наземното обслужване², които могат на определени летища да бъдат запазени за ограничен брой доставчици на дейности по наземното обслужване, а също и, съответно, за самообслужващи се потребители. Последните обикновено се наричат ограничени услуги и тази терминология ще се използва в текста по-нататък.

4. Tранспониране на директивата в националното законодателство

Tранспонирането на директивата в законодателството на държавите-членки в повечето случаи протече безпроблемно, даже и когато за някои държави-членки Комисията трябваше да се ангажира с обмен на кореспонденция и консултации за обясняване, предоставяне на информация и помощ за правилното транспониране на директивата. Друг проблем беше доста забавения ход, с който бе извършено транспонирането: в повечето страни националното законодателство бе прието преди 1999 г., докато в четири държави-членки това стана през 1999 г., а в една от тях - чак през 2000 г.

5. В два случая Комисията изрази несъгласие с държавите-членки за начина на транспониране на член 18 от директивата, който постановява, че държавите-членки могат да предприемат необходимите мерки за гарантиране на правата на работниците. Комисията счита, че националното законодателство, прието от някои държави-членки, е в противоречие с директивата. Европейският съд излезе със съответно решение³, като една от държавите-членки вече се съобрази със съдебното решение. Комисията възнамерява да предприеме правни действия срещу другата държава-членка, на базата на член 228 от Договора.

6. Изключения на основание член 9 от директивата

Там, където има специфични за дадено летище ограничения в наличното пространство или капацитет, държавите-членки могат да решат да ограничат броя на обслужващите оператори. Държавите-членки трябва да уведомят Комисията за направените от тях изключения. Въз основа на член 9 Комисията е получила десет уведомления. След проучване Комисията разреши осем изключения и отказа две. По-долу е представен списък с летищата, за които става дума.

7. Прилагане на директивата

Член 1, параграф 4 от директивата изисква от Комисията всяка година да публикува списък с летища в рамките на Общността, в които пазарът на наземното обслужване трябва да се отвори, в съответствие със заложените в нея разпоредби. Най-новият списък бе публикуван на 17 ноември 2006 г⁵. Този списък се базира на статистиката за трафика на пътници и товари за 2005 г. и се съдържа в приложение Б. В него се отчита, че през тази година е имало 95 летища с повече от 2 милиона пътника или 50 000 тона товари и че 49 летища са били под този праг, но са имали годишен трафик от над 1 милион пътници или 25 000 тона товари.

От тези 144 летища само 13 летища от новоприетите в ЕС през 2004 година страни са в съответствие с минималния праг от 1 милион пътника/25 000 тона товари⁶.

Ефектите от приложението на директивата, описани по-долу, са предимно свързани с летищата в 15-те държави-членки, тъй като „новите“ държави-членки все още имат малък опит с прилагането на директивата.

8. Разходи за наземно обслужване

Всеобщо признато е, че цените на наземните услуги са спаднали в почти всички държави-членки след приемането на директивата за наземното обслужване и този спад е по-явен в тези държави-членки, които са поддържали монопол в обслужването или силно регулиран пазар преди 1996 г. С това се признава, че директивата има положителен ефект върху конкуренцията, която може да е спомогнала за този спад, макар и също да е спорно дали промените в авиационния сектор са изиграли важна роля за натиска върху цените, тъй като нискотарифните авиокомпании оказват натиск върху доставчиците на наземно обслужване да ги понижат. Приложение В показва ценовите промени в редица летища на ЕС, настъпили след приложението на директивата. Приложението илюстрира всеобщия спад на цените от гледната точка на съответните действащи лица на пазара, макар че има различия в точните проценти. Следователно, усещането за явен спад в цените не е всеобхватно.

9. Качество на наземното обслужване

След приемането и прилагането на директивата промените в нивото на качеството, изглежда, са били различни в различните летища. Заинтересованите страни имат различни виждания, най-вече относно перспективата за собствените си конкурентни позиции на пазара преди и след приложението на директивата, но примерите, в които участниците признават, че повишението на качеството с много превишава отделните случаи, където се наблюдава понижение. Освен тези два варианта – по-високи или по-ниски нива на качество, има и примери на липса на промени в нивата на качеството. Общото усещане е, че ползите от разширения достъп до пазара са: по-високата конкурентност, увеличението на свободния избор между доставчиците на услуги и намалението на разходите за тези услуги. Авиопревозвачите са основните бенефициенти от това развитие, но те са се възползвали от това, главно за да противопоставят различните доставчици един на друг, за да получат най-добрата цена, наблягайки по-малко върху качеството на услугите.

10. Вижданията по темата са по-различни от гледна точка на доставчиците на наземно обслужване, летищните оператори и авиопревозвачите, които сами осигуряват обслужването си, или обслужват трети страни (или реализират и двете неща). Общото заключение е, че авиопревозвачите са имали повече свобода да избират операторите по наземното обслужване. Те оценяват това развитие, защото то в много случаи включва традиционния монопол на летищата, който не само предоставя инфраструктура, но и наземно обслужване, а сега се е променил под въздействието на конкуренцията.

11. Летищата усещат, че този ефект има известно отрицателно отражение върху нивото на услугите и управлението, тъй като случайните недостатъци мога да нарушат управлението на летищната система като цяло. Комитетът на потребителите не е най-подходящото място за третиране на проблема, тъй като националните превозвачи, имат все по-силно влияние в този Комитет, а те в много случаи се самообслужват и по този начин това непременно би се отразило на качеството. Летищата считат, че имат достатъчно механизми, за да се справят с такива ситуации. Приложение Г дава общ поглед към развитието в нивото на качеството в летищата на ЕС от момента на прилагане на директивата. Възгледите за това развитие на летищните оператори, на Комитета на потребителите на летищата и на летищните оператори от въпросните летища са взети в предвид.

12. Конкуренция

Директивата също даде отражение върху степента на конкурентност в летищата на ЕС, като за почти всички категории от наземното обслужване, броят на доставчиците на пазара се увеличи. Приложение Д представя броя на обслужващите оператори като трети страни в летищата на ЕС преди и след прилагане на директивата⁷. В повечето летища, където има промяна в броя, той е към увеличение. Само по отношение на обслужването с горива и масла общата численост остава статична. По отношение на самообслужващите се (втора част от приложение Д), те или са останали същите на брой, или са намалели. Числото в скоби след категория услуги се отнася за номера на категорията на услугата, изброена в приложението към директивата.

13. Независимо от тези по-големи цифри, които показват ясно увеличението на конкурентността на летищата, независимите доставчици на наземно обслужване считат, че техните търговски възможности са останали ограничени с оглед на това, което те смятат за относително малък „конкурентен пазар“ на по-големите летища, т.е. пазарният дял, който не е в ръцете на съответния авиопревозвач и/или летищен оператор и следователно е свободна ниша за заемане от независими обслужващи оператори. Това може да се обясни с наличието на много превозвачи на възлови летища, които не само се самообслужват, но също и като трети страни осигуряват наземно обслужване за своите партньори по договор за съвместна експлоатация, договори за кодови обозначения или за франчайзинг, на базата на договори за взаимно обслужване между превозвачи („ако аз те обслужвам на моето летище, ти ме обслужваш на твоето“). Когато на такива летища летищният оператор също е активен на пазара, останалият пазарен дял, достъпен за независимите оператори, може наистина да бъде малък. Това изглежда не се е променило с прилагането на директивата. Независимите доставчици на услуги твърдят, че поради тази ситуация техните търговски възможности и рентабилност наистина не са се подобрили. Все пак, това като че ли не съответства напълно на по-големите цифри, споменати по-горе: ако фактите и цифрите бяха наистина така скромни за независимите обслужващи оператори, както те твърдят, то не толкова много от тях биха останали на пазара, както е в действителност.

14. Процедура за подбор

Член 11 от директивата изисква от държавите-членки да предприемат необходимите мерки за организиране на процедура за подбор на доставчиците, които желаят да бъдат лицензирани за осъществяване на наземни услуги в летищата, където техният брой е ограничен. Там, където летищният оператор е пряко или косвено включен в осигуряването на подобни услуги, той може да се счита за отговорен при подбора от страна на публичните власти. По този начин институцията, която избира обслужващия оператор няма да бъде негов конкурент, щом като операторът започне да предлага своите услуги. Но на практика намерението за дистанциране и независимост не във всички случаи е гарантирано. Има случаи, когато държавите-членки притежават финансов дял в летище, което не само предлага инфраструктура, но и наземно обслужване. Като резултат от този пряк интерес на държава-членка от рентабилността на дадена летищна компания, заинтересованите власти не винаги са готови да направят избора, който е най-благоприятен за летищните потребители.

15. Член 11 също постановява, че доставчиците на наземно обслужване се подбират за максимален период от 7 години. Този период се счита от доставчиците на услуги и от авиопревозвачите за твърде кратък, за да им позволи да възвърнат значителните инвестиции в персонал и съоръжения, макар че тук затрудненията не са единственият аспект: доставчиците на услуги също считат, че им е трудно да направят стратегии за дълъг период, понеже авиопревозвачите не са склонни да се съгласяват на дългосрочни договори и ангажименти. По-краткият срок на един лиценз, както беше установено в някои случаи, може да създаде даже повече трудности, особено за по-новите участници, в организирането новата си дейности и в резултат това да се окаже препятствие.

16. Участие на летищния оператор в пазара на наземното обслужване

В голям брой държави-членки (Австрия, Кипър, Чехия, Франция, Германия, Италия, Малта, Полша, Португалия) летищният оператор е активен на пазара на наземното обслужване, осигурявайки наземни услуги, и по този начин се явява директен конкурент на другите доставчици на услуги, както и на авиопревозвачите, които осигуряват тези услуги на трети страни. Причината за това е, че в тези държави-членки, а също и в някои други, обикновено съществува регулативно задължение за летищата да предоставят наземни услуги. Мотивите за това са недопускане на ситуация, при която може да съществуват летища без осигурено наземно обслужване. При това, факт е, че на много от по-големите летища, където има достатъчно голям брой доставчици на услуги, заинтересовани да ги предлагат, или където летищните ползватели също осъществяват обслужване и на трети страни, ръководствата на летищата са активни на пазара, чрез предлагане на летищно обслужване. На много подобни летища, те имат силни позиции, което затруднява конкурента или новопоявяващия се участник да придобие (допълнителен) пазарен дял.

17. Въздушните превозвачи и агентите по обслужването считат, че на тези летища, където властите, управляващи летището, едновременно се явяват и доставчици на наземно обслужване, конкурентността е изкривена, тъй като ръководството на летището може да дърпа твърде много конци, като по този начин въздейства на ежедневния ход на дейността на летището, което нарушава нормалната конкуренция. С други думи, летищният оператор се явява едновременно регулатор, собственик, оператор на инфраструктурата и на наземното обслужване, а тези роли са конфликтни. Настоящата директива няма достатъчно силни механизми за недопускане на тази ситуация. От друга страна, летищата излизат с доводи, че независимите доставчици на услуги се облагодетелстват от преимущества, каквито летищните оператори нямат, тъй като големите независими обслужващи оператори и авиопревозвачи действат на глобално ниво и с това се облагодетелстват от икономиите от мащаба на дейността. Таблицата в приложение Е, показва в кои летища на ЕС летищният оператор също е и активен доставчик на наземно обслужване. Бази таблица не е изчерпателна, понеже не всички летища са посочени.

18. Централизирана инфраструктура

Член 8 от директивата разрешава на държавите-членки да резервират за летищния оператор управлението на централизираната инфраструктура, която се използва за осигуряване на наземно обслужване, чиято комплексност, разходи и екологично въздействие не позволява разделянето или дублирането ѝ. Летищният оператор може да задължи доставчиците и самообслужващите се авиопревозвачи да използват тази инфраструктура, както и да налага такси за ползването на съоръженията. Бази разпоредба причини несигурност при определянето на това какво точно е централизирана инфраструктура и цената за нейното ползване. По отношение на дефиницията, в някои държави-членки, летищните потребители не считат за необходима намесата на властите, докато в други държави-членки потребителите я подкрепят, но властите реагират бавно. По-притесняващ е фактът, че летищата налагат такси на авиопревозвачите за ползването на централизираната инфраструктура: това е различно за различните летища и не е прозрачно. Може да има припокриване с авионавигационните такси, но тъй като в метода за начисляване на таксата за инфраструктура има неяснота, възниква несигурност. Летищните власти могат да правят отстъпки от тези такси за собствените си клиенти, а това може да изкриви конкуренцията. Като пример, в приложение Ж се споменават редица летища в ЕС, с или без определение за централизирана инфраструктура, дава се тарифната база за инфраструктурата, както и дали и какви проблеми са се появили.

19. Достъп до инсталации

Темата е свързана с разпоредбата на член 16 от директивата, която гарантира достъпа до летищните инсталации за доставчиците на услуги и за самообслужващите се потребители. Тя постановява, че наличното пространство за наземно обслужване на летището трябва да се раздели между различните доставчици на такива услуги и самообслужващите се летищни потребители, за да се гарантира справедлива конкуренция. Ръководството на летището може да поставя условия за този достъп и освен това да събира такса за достъп, определена като търговска такса, която трябва да се определя по уместни, обективни, прозрачни и не-дискриминационни критерии. На практика, възможността за налагане на такса не се използва от всички летища: някои не събират такса за достъп на операторите или авиопревозвачите, други пък обратното.

20. Точното естество на таксата за достъп е предмет на съдебен спор между „Луфтханза“ и летището „Хановер – Лангенхаген“, като последното е на позиция, че таксата трябва да се третира като заплащане за даване на икономически достъп на авиопревозвачите до пазара, какъвто е летището. „Луфтханза“ опонира на това и счита, че таксата е свързана с услугите и че трябва да има някаква връзка между предлаганата от летището услуга и самата такса. На 16 октомври 2003 г. Европейският съд постанови, че член 16, параграф 3 не предоставя възможност на летищния оператор да дава достъп до пазара на наземно обслужване чрез заплащане на такса за достъп от страна на самообслужващ се авиопревозвач или доставчик на наземно обслужване, със съображение за осигуряване и на търговска възможност в допълнение към таксата, дължима от самообслужващия се или от доставчика за ползването на летищните инсталации⁸. Таксата, която може да се налага за използването на летищните инсталации, трябва да се определя според критериите, заложени в член 16, параграф 3.

21. В повечето летища на ЕС ръководните органи са направили възможното, за да подпомогнат новите участници на пазара чрез предоставянето им на съоръжения, макар че е имало и ограничения през натоварените периоди, като например през лятото, или ако е трябвало да се спазят валидни договори за наем. По принцип не е имало несправедливо предоставяне или разпределение на съоръжения, а случаите, в които на новите участници умишлено са били разпределяни за ползване съоръжения с лошо качество са ограничени. Това е ценно потвърждение от гледна точка на конкуренцията, тъй като авиопревозвачите признават, че определянето на съоръженията, предназначени за обслужващите агенти, оказва въздействие върху търговския им професионален избор.

22. Трудова заетост

Наземното обслужване изисква интензивна трудова заетост: около три четвърти от общите разходи за наземно обслужване са свързани със заетостта на персонала. В държавите-членки има обща загриженост, че на доставчиците на наземно обслужване им е трудно да привличат и поддържат квалифициран персонал за наземно обслужване, тъй като, изглежда, има значително текучество на персонала. Също така се признава, че засилването на конкурентността в резултат от директивата принуди авиопревозвачите и доставчиците на услуги да освободят голяма част от персонала си, като новите участници се сдобиха с нови работници, обикновено с по-ниско възнаграждение. По този начин в някои държави-членки се получи известен натиск върху трудовите правоотношения, нивата на заплатите и работните условия, а оттук и върху стабилността на работната сила. Говори се, че новите участници, а оттук индиректно въвеждането на конкуренция, може да е причината за влошаването на квалификацията и обучението на персонала, условията на труда, като от това може да е пострадало качеството на предлаганите услуги. Обаче няма налични актуални данни и това затруднява доказването или проверката за достоверността на тези твърдения. Приложение З представя информация за настъпилите промени в социалните условия от гледната точка на авиопревозвачите, Комитета на летищните потребители и доставчиците на услуги. Трябва да се отбележи, че значителна част от интервюираните заинтересовани страни не са дали отговор на въпросите по този проблем и това може да показва, че това за тях не е спорен въпрос или не представлява особена загриженост. В приложение И се прави преглед на становищата на профсъюзите и работническите съвети по отношение на предполагаемото отрицателно въздействие на директивата.

23. Общи резултати от директивата

Приложение Й отразява общите резултати от директивата от гледна точка на летищните оператори, Комитетите на потребителите на летищата – които се състоят от авиопревозвачи - и доставчиците на наземни услуги.

3. ПРИЛОЖЕНИЕ В ДЕСЕТТЕ ДЪРЖАВИ-ЧЛЕНКИ СЛЕД ТЯХНОТО ПРИЕМАНЕ НА 1 MАЙ 2004 ГОДИНА

24. Поради установените в директивата прагове, тя се прилага в тринадесет летища⁹ в девет държави-членки, които бяха приети в ЕС през 2004 г., тъй като годишният трафик на тези летища надвишава 1 милион пътници. На базата на информацията, получена от публичните власти в засегнатите държави-членки¹⁰, става ясно, че в повечето държави-членки директивата е приложена правилно и Комисията не е получила сведения от пазарните участници, които да противоречат на тази информация. В една държава-членка ситуацията е незадоволителна и Комисията се обърна към ръководните обществени институции в тази страна по проблема.

Комисията набляга на становището си, че във всички случаи, когато една държава-членка не прилага пълно и правилно директивата, ще продължава неуморно и активно да полага усилия за постигане на пълното приложение на всички нейни разпоредби.