Доклад на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 756 окончателен

1. Въведение Error: Reference source not found

2. Транспониране на директивата Error: Reference source not found

3. Прилагане на директивата Error: Reference source not found

4. Срещнати проблеми Error: Reference source not found

5. Въздействие на Регламента за сътрудничество в областта на защита на потребителите Error: Reference source not found

6. Заключение Error: Reference source not found

ПРИЛОЖЕНИЕ Error: Reference source not found

1. Член 6, параграф 1 от Директива 98/27/ЕО относно исковете за преустановяване на нарушения с цел защита на интересите на потребителите¹ („Директивата“) предвижда да се изготвя доклад за нейното прилагане. Първоначално беше планирано този доклад да се публикува най-късно до 1 юли 2003 г., но след това то беше забавено, за да се включи информация относно прилагането на директивата в държавите, които се присъединиха към Европейския съюз на 1 май 2004 г. и на 1 януари 2007 г.

2. За да подготви този доклад, Европейската комисия изпрати въпросник относно прилагането на директивата през 2003/2004 г., на който 25-те държави-членки отговориха. През 2007 г. на 27-те държави-членки беше изпратен нов въпросник, за да се осъвремени информацията, която бе събрана преди това. Едновременно с това през 2005 г. и 2007 г. Европейската комисия проведе консултации с членове на Европейската консултативна група на потребителите (ЕКГП) относно прилагането на директивата. Четиринадесет национални асоциации на потребителите отговориха на първоначалното запитване, и една европейска асоциация и осем национални асоциации — на второто. През 2006 г. Европейската комисия изпрати писма до държавите-членки (с изключение на България и Румъния), за да изясни някои точки в тяхното национално законодателство, транспониращо директивата.

3. През 2006 г. Европейската комисия публикува изследване, проведено от Katholieke Universiteit Leuven в Белгия относно обезщетяването на потребителите², а през 2007 г. — Сборник на правото по отношение на защитата на потребителите³, който съдържа текстове, свързани с директивата. Накрая, австрийското председателство организира през февруари 2006 г. във Виена конференция относно исковете за преустановяване на нарушения и колективно обезщетение на потребителите.

4. Всяка държава-членка измени националното си законодателство в по-голяма или по-малка степен, за да включи разпоредбите на директивата относно исковете за преустановяване на нарушения. С течение на времето приложното поле на процедурата за искове за преустановяване на нарушения се разшири.

5. Много важен резултат от директивата със сигурност е въвеждането във всяка държава-членка на процедура за искове за преустановяване на нарушения с цел защита на колективните интереси на потребителите. Понастоящем това е единствената процедура, съществуваща във всички държави-членки, която се отнася изключително до защитата на потребителите. Тя позволява незаконните практики да бъдат преустановени в общия интерес на потребителите, независимо от действително нанесените щети. Процедурата за искове за преустановяване на нарушения, въведена с тази директива, не предвижда потребителите, които са понесли щети поради незаконна практика, да получат обезщетение.

6. Съгласно член 2 всяка една национална процедура включва, с някои изключения, и бърза процедура, възможност за публикуване на решение или на коригиращо изявление и плащането на сума, за да се гарантира изпълнението на решението. Две трети от държавите-членки предпочетоха гражданска или търговска съдебна процедура, докато само някои (Унгария, Малта, Полша и Румъния например) избраха предимно административен подход. Някои държави-членки, въпреки че предпочетоха съдебна процедура, определиха административни органи, които да издават решения по някои нарушения (например Австрия — в областта на излъчването на телевизионни предавания, Финландия — в областта на рекламата на лекарства за хуманна употреба и на туристически пакети). Накрая някои държави-членки създадоха специални съдилища, които да се занимават с определени практики (например съдът в Хага и съдът във Варшава имат изключителна юрисдикция по отношение на неравноправни договорни условия).

7. Член 3 от директивата определя много широко квалифицираните организации, които имат право да предявяват искове. В него се различават две неизчерпателни категории организации, като се оставя на държавите-членки да определят критериите за определяне на организациите, които отговарят за защитата на колективните интереси на потребителите. На практика понятието „квалифицирана организация“ включва действителни асоциации на потребителите, обществени органи, отговорни за защитата на потребителите, агенции по лекарствените средства, органи на гражданската авиация, асоциации на ползвателите, семейни организации, профсъюзи, селскостопански камари, както и търговски и индустриални камари. В съответствие с член 4 всички държави-членки са уведомили Европейската комисия кои квалифицирани организации имат право да предявяват иск за преустановяване на нарушения в друга държава-членка⁴. Списъкът в Официален вестник позволява на организациите, включени в него, да доказват своята юридическа правоспособност да завеждат дела в съдилищата или пред административните органи в други държави-членки.

8. Накрая, член 5 от директивата дава право на държавите-членки да въвеждат или да не въвеждат задължителни предварителни консултации между страната, която възнамерява да предяви иск за преустановяване на нарушения, и ответника. Една трета от държавите-членки (Ирландия, Италия, Кипър, Литва, Малта, Нидерландия, Румъния, Швеция и Обединеното кралство) са въвели тази процедура. В Румъния и в Обединеното кралство в предварителните консултации трябва да участват независими обществени организации, които са също и квалифицирани организации по смисъла на директивата. Няколко от държавите-членки, които не са избрали процедурата на предварителни консултации, предложена в член 5 от директивата, препоръчват преговори преди завеждане на иск⁵. Въпреки това повечето държави-членки не желаят да въведат като задължителни предварителните консултации, посочени в член 5. Една европейска организация на потребители дори е заявила, че процедурата по предварителни консултации може ненужно да проточи процедурата по искове за преустановяване на нарушения. Комисията не разполага с достатъчно доказателства или предишен опит в тази област, за да измени директивата с цел да се въведе навсякъде процедурата по предварителни консултации в съответствие с член 6, параграф 2.

Разширяване на приложното поле

9. Приложното поле на исковете за преустановяване на нарушения е определено в член 1 чрез посочване на директивите, изброени в приложението към директивата, както са транспонирани в националния правен ред на държавите-членки. Първоначално приложението към директивата включваше 9 директиви, но сега то включва 13 директиви⁶. Директива 1999/44/ЕО относно някои аспекти на продажбата на потребителски стоки и свързаните с тях гаранции, Директива 2000/31/ЕО за електронната търговия, Директива 2002/65/ЕО относно дистанционна търговия на потребителски финансови услуги, Директива 2005/29/ЕО относно нелоялни търговски практики и Директива 2006/123/ЕО относно услугите бяха добавени в приложението от момента на влизането му в сила досега. Приложението към директивата сега включва голяма част от законодателството на Общността за защита на потребителите. Повечето от изказалите мнение държави-членки изразяват удовлетворението си от приложното поле на директивата, само Португалия и Белгия поставят въпроса дали е целесъобразно да съществува изчерпателен списък и предлагат той да бъде отхвърлен, така че всяка практика, която нарушава колективните интереси на потребителите, да бъде включена.

10. Член 7 от директивата дава възможност на държавите-членки да разширят приложното поле на национално равнище. В Нидерландия и Полша например искове за преустановяване на нарушения могат да се завеждат срещу всяка практика, нарушаваща колективните интереси на потребителите. Португалия и Италия са разширили приложното поле с цел да включат всички практики, които са във вреда на безопасността на продуктите. В Германия и Австрия е възможно да се завеждат искове срещу всяка практика в нарушение на конкуренцията, която накърнява колективните интереси на потребителите.

11. Някои държави-членки като Германия, Словения и Швеция са разширили на национално равнище приложното поле на исковете, така че да включат търговски практики (като подвеждаща реклама) в ущърб на колективните интереси на компаниите. Болшинството от изказалите мнение държави-членки обаче не подкрепят разширяването на приложното поле на директивата, така че да бъдат включени колективните интереси на компании, изтъквайки довода, че законодателството на Общността, посочено в приложението, съществува с основна цел да защитава потребителите и не е желателно да се смесват интересите на потребителите с тези на малките и средни компании, въпреки че последните вероятно също се нуждаят от защита.

12. С оглед на горепосоченото Комисията не счита, че е оправдано да се измени приложното поле на директивата, както член 6, параграф 2 позволява. По-специално, тя не счита, че е целесъобразно да се разшири приложното поле, така че да бъдат обхванати колективните интереси на компании. Въпреки това, когато е оправдано, тя ще продължи да предлага включването в приложението на ново законодателство на Общността за защита на потребителите.

3. Прилагане на директивата

13. Използването на директивата за борба с трансграничните нарушения доведе до разочароващи резултати. По информация на Комисията само Отделът за почтена търговия в Обединеното кралство (Office of Fair Trading (OFT), обществен орган за защита на потребителите) е използвал наличния механизъм. Отделът за почтена търговия е внесъл иск срещу компанията DUCHESNE в Белгия. Тази белгийска компания е изпратила на потребители в Обединеното кралство непоръчани търговски каталози, като им е съобщила, че печелят награда. За да получат наградата, потребителите е трябвало да поръчат стока от каталога. Потребители поръчали стока от каталога, но не получили обещаната награда. Отделът за почтена търговия е внесъл иск срещу белгийската компания в съда в Белгия въз основа на това, че информацията, дадена на потребителите в Обединеното кралство е била подвеждаща и ги е насърчила да купят продукти от каталога. Белгийският съд от първа инстанция е издал решение срещу тази практика. Тази присъда беше потвърдена и при обжалването.

14. По подобен начин, след 300 оплаквания на потребители от Обединеното кралство Отделът за почтена търговия внася иск срещу компанията Best Sales B.V. в съдилища в Нидерландия. Фактите по тези дела са подобни на описаните по-горе, като в случая нидерландска компания е изпратила непоискани писма до потребители в Обединеното кралство, оставяйки у тях впечатлението, че са спечелили награда. В писмото се твърди, че за да получат по-стойностна награда или да получат по-бързо тази награда, потребителите е необходимо да поръчат домакински стоки от каталога, приложен към писмото. Съдилищата в Нидерландия в решението си от 9 юли 2008 г. постановяват, че този вид реклама е подвеждаща, и нареждат на нидерландската компания да преустанови изпращането на тези писма.

15. Отделът за почтена търговия също заяви, че директивата е била от полза като средство за оказване на натиск върху компании в други държави-членки, за да се преустановят определени търговски практики. По този начин около десет случая са били разрешени чрез преговори. Белгия също подчерта възпиращия ефект на исковете за преустановяване на нарушения.

16. Въпреки че исковете все още се използват рядко при трансгранични нарушения, няколко изразили мнението си държави-членки и асоциации на потребители твърдят, че те се използват сравнително успешно от асоциации на потребители при национални нарушения⁷, като често целта е да се спре подвеждаща реклама или да се анулира неравноправна клауза от договор.

4. Срещнати проблеми

17. Основните причини, посочени от държавите-членки и от заинтересованите страни, които обясняват малкия брой искове, заведени в друга държава-членка, са разходите по завеждане на иск, сложността и продължителността на процедурата и ограниченото приложно поле на процедурата по искове.

18. Три четвърти от изказалите мнение асоциации на потребители посочват разходите по завеждане на иск като една от основните пречки, особено когато става дума за иск в друга държава-членка. Няколко държави-членки също подчертават колко е трудно за квалифицираните организации да завеждат такива искове поради свързаните с тях финансови рискове. Асоциациите на потребителите посочват административните разходи за подготовка на делото, съдебните такси и хонорарите на адвокатите като разходи, поставящи особени трудности. Когато искът се завежда в друга държава-членка, той води и до разходи за превод, а към тях се добавя и несигурността относно съдебните такси в друга държава-членка, (например такси за позоваване или такси, свързани със съобщаването на присъдата). Асоциациите също посочват и риска от удвояване на хонорарите за адвокати и хонорарите за експерти.

19. Финансовият риск е още по-голям, когато искът се завежда в държава-членка, в която страната, загубила делото, трябва да поеме всички разходи по процедурата, и по-специално да плати разходите на спечелилата страна (някои или всички съдебни разходи). Такава е практиката в повечето държави-членки. Затова, ако загуби делото, страната, завела иска, трябва да поеме не само своите разходи, но и тези на другата страна. Няколко от запитаните асоциации на потребители заявиха, че не са в състояние да поемат разходите по завеждането на производства от този вид или да поемат свързаните с тях финансови рискове. Други изказаха мнение, че завеждат иск само когато рискът е малък и те са сигурни, че ще спечелят, като по този начин значително намаляват броя на заведените искове. В няколко държави-членки обаче асоциации на потребители успешно внасят искове, касаещи национални нарушения.

20. Някои държави-членки са направили принципа, според който загубилата страна поема всички разходи по делото, по-гъвкав или са избрали подход, който е по-благоприятен за квалифицираните организации. Например в някои държави-членки съдилищата разполагат с известна възможност за преценка⁸ и могат например да постановят загубилата делото страна да не плаща съдебните разходи на спечелилата страна. В Унгария асоциациите на потребителите не заплащат съдебни такси. Въпреки това тези национални мерки все още представляват по-скоро изключение и финансовите рискове са достатъчно големи, за да се откажат квалифицираните организации да заведат иск.

21. Сложността и продължителността на производствата често се посочват като трудности пред трансграничните искове. Сложността е в резултат главно на различията в процедурите по искове, обект на национални съдебни и административни производства, в различните държави-членки . Съществуващата несигурност по отношение на това кое право се прилага засилва усещането за сложност.

22. Директивата хармонизира някои аспекти на завеждането на иск в държавите-членки, но същевременно им оставя и известна свобода. Тя им позволява да изберат съдебно или административно производство по иск, както и дали да наложат процедура по предварителна консултация и да установят свързаните с нея разпоредби. Директивата също позволява на държавите-членки да приемат или запазят на национално равнище разпоредби, упълномощаващи квалифицираните организации или други субекти да пристъпват към по-обхватни действия. Анализът на транспонирането на директивата в предходния раздел показа колко е широк кръга от възможности, избрани от държавите-членки. Още повече, като не регулира много от аспектите на процедурата по искове, например давностните срокове или сроковете и таксите по производството, директивата позволява тези детайли да придобият очертания в националните граждански, търговски или административни процедури, които могат да бъдат различни в различните държави-членки.

23. Комбинацията от тези фактори води до съществуване на процедури по искове за защита на колективните интереси на потребителите, които силно се различават в отделните държави-членки. В някои държави-членки като Нидерландия или Финландия съществуват дори различни видове процедури в зависимост от правната сфера, която се засяга. Това разнообразие е причина квалифицираните организации, които желаят да заведат иск в друга държава-членка, да срещнат трудности при придобиването на цялостна представа, тъй като често те са изправени пред процедури, които се различават съществено от тези, с които са запознати в собствените си държави. Всеки път когато завеждат дело в друга държава-членка, квалифицираните организации трябва да се запознаят с нова процедура.

24. Накрая, изразилите мнение асоциации и държави-членки изтъкнаха настоящата несигурност по отношение на приложимото право. Дали въпросното нарушение да се разглежда въз основа на правото на държавата-членка, в която то е започнало, или въз основа на правото на държавата-членка, в която неговото влияние се усеща? Директивата (член 2, параграф 2) не внася яснота по този въпрос, но той е много важен, тъй като няколко от директивите, посочени в приложението, съдържат клауза, позволяваща на държавите-членки да приемат или запазят закони, които отиват по-далеч от посоченото в директивите по отношение на защитата на потребителите. Затова темата за приложимото право е от основно значение при всички случаи, когато има възможност за избор между две различни правни основи, предлагащи различни степени на защита. В делото, споменато по-горе, заведено от Отдела за почтена търговия в Белгия, въпросът е разгледан от първоинстанционен и от апелативен съд, но първоинстанционният съд е приложил правото на Обединеното кралство, а апелативният съд е решил, че приложимо е правото на Белгия. В бъдеще въпросът за определяне на приложимото право може да се опрости чрез прилагане на член 6 от Регламент (ЕО) № 864/2007 относно приложимото право към извъндоговорни задължения⁹, приет на 7 юли и влизащ в сила на 11 януари 2009 г. („Регламент Рим II“).

Ограниченото въздействие на съдебните решения

25. Накрая, изразилите мнение асоциации и държави-членки подчертаха ограниченото въздействие на тези искове. В повечето държави-членки решението по дело за иск има смекчено въздействие. То е задължително само по отношение на въпросното дело и въпросните страни, тоест квалифицираната организация, завела делото, и компанията, срещу която е заведен искът. На практика това означава, че ако дадена компания извърши нарушение, идентично с това, за което друга компания вече е била осъдена, нов иск следва да се заведе, за да се преустанови новото нарушение. По същия начин анулирането на неравноправна клауза от договор, предложен от дадена компания, не може да възпре същата компания да продължи да използва тази неравноправна клауза в подобни договори.

26. Въпреки това в някои държави-членки този принцип се прилага по-гъвкаво, особено по отношение на неравноправните условия. Например в Полша, когато съдът във Варшава постановява, че клауза в договор е неравноправна, неговото решение има ефект erga omnes. Решението се публикува и се прилага по отношение на всяка идентична клауза от договор, предложен на потребители. В Унгария, ако съдът реши, че клауза в договор между компания и потребител е неравноправна, той може да обяви тази клауза за невалидна във всички договори, сключени от тази компания. В Австрия клауза, която е обявена за неравноправна в договор между компания и потребител, не може да бъде използвана отново от компанията в други договори. В Германия и Словения потребителите могат да се позоват на решение, което обявява дадена клауза за неравноправна, за бъде спряно прилагането на идентична разпоредба.

27. Исковете също така са ограничени по отношение на националното приложно поле на решението, както подчертаха Обединеното кралство и Белгия. Непочтени компании, които съзнателно нарушават закона и са били осъдени в дадена държава-членка, се преместват в друга държава-членка, където е необходим нов иск, за да се преустанови въпросната незаконна дейност. Още повече, националният характер на решението означава, че когато една компания е осъдена за незаконна практика в ущърб на потребителите в дадена държава-членка, тя може да продължи да действа по същия начин по отношение на потребителите в друга държава-членка, освен ако не бъде заведен иск от квалифицирана организация в тази държава-членка.

28. Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите (регламент за сътрудничество в областта на защита на потребителите)¹⁰ създава мрежа от публични органи, отговорящи за защита на потребителите и хармонизира до известна степен правомощията на тези органи за водене на разследване и прилагане на законодателството. Освен това благодарение на механизмите за взаимна подкрепа, създадени от този регламент, публичен орган на държава-членка може по искане на публичен орган на друга държава-членка да заведе иск в рамките на своята правна система, за да преустанови незаконни практики срещу потребители от държавата-членка на органа, подал искането.

29. Някои от изразилите мнение държави-членки подчертаха, че регламентът за сътрудничество в областта на защита на потребителите би трябвало да улеснява исковете за преустановяване на вътрешнообщностни нарушения, тъй като механизмите за взаимна помощ, създадени от регламента, позволяват между другото на публични органи със специфични познания да водят искове. По този начин регламентът разглежда една от основните трудности, появили се при прилагането на директивата: трудностите пред които е изправен един национален орган, опитващ се директно да заведе иск в друга държава-членка.

30. Горепосочените държави-членки подчертават, че би било желателно обхватът на директивата да се приведе в съответствие с обхвата на регламента за сътрудничество в областта на защита на потребителите. Наистина приложението към регламента препраща към Директива 98/6/ЕО¹¹ относно защитата на потребителите при обозначаването на цените и към Регламент 261/2004/ЕО¹² относно правата на пътниците при въздушния транспорт, които не са включени към приложението към директивата. Приложението към регламента обаче не препраща към Директива 2006/123/ЕО относно услугите на вътрешния пазар, която е включена в приложението към директивата. Привеждането в съответствие на приложението към директивата и приложението към регламента за сътрудничество в областта на защита на потребителите, както е предложено от някои държави-членки, ще доведе до едновременно изменение на директивата и на регламента.

31. Основна полза от директивата е въвеждането във всяка държава-членка на процедура за завеждане на искове за преустановяване на нарушения с цел защита на колективните интереси на потребителите. Тази процедура се използва до известна степен успешно от асоциациите на потребители в областта на националните нарушения.

32. Въпреки това механизмът, създаден от директивата с цел да се позволи на квалифицирани организации от една държава-членка да провеждат действия в друга държава-членка, без съмнение не беше толкова успешен, колкото се очакваше. Основната пречка, обясняваща защо толкова малък брой искове са заведени с цел преустановяване на вътрешнообщностни нарушения, е липсата на средства с оглед на финансовите рискове, които всяка квалифицирана организация, отговаряща на изискванията, поема, както и с оглед на познанията, необходими за провеждане на различните процедури в различните държави-членки.

33. Регламентът за сътрудничество в областта на защита на потребителите донякъде представлява отговор на трудностите, възникващи при прилагането на директивата, и неговото прилагане би трябвало значително да подобри борбата срещу вътрешнообщностните нарушения. Приемането на регламента „Рим II“ би трябвало също да окаже въздействие. Комисията счита, че би било по-подходящо да се изчака по-подробна обратна информация относно прилагането на регламента за сътрудничество в областта на защита на потребителите и на регламента „Рим II“, преди да се изготвят заключения за по-нататъшните действия по отношение на директивата.

• 
  Директива 2005/29/EО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 г. относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар (ОВ L 149, 11.6.2005 г., стр. 22).
  
• 
  Директива 85/577/ЕИО на Съвета от 20 декември 1985 г. относно защита на потребителите във връзка с договорите, сключени извън търговския обект (ОВ L 372, 31.12.1985 г., стр. 31).
  
• 
  Директива 87/102/ЕИО на Съвета от 22 декември 1986 г. за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите-членки относно потребителския кредит (ОВ L 42, 12.2.1987 г., стр. 48), последно изменена с Директива 98/7/ЕО (ОВ L 101, 1.4.1998 г., стр. 17).
  
• 
  Директива 89/552/ЕИО на Съвета от 3 октомври 1989 г. относно координирането на някои разпоредби, формулирани в действащи закони, подзаконови и административни актове на държавите-членки, отнасящи се до упражняване на телевизионна дейност: членове от 10 до 21 (ОВ L 298, 17.10.1989 г., стр. 23, изменена с Директива 97/36/ЕО (ОВ L 202, 30.7.1997 г., стр. 60)).
  
• 
  Директива 90/314/ЕИО на Съвета от 13 юни 1990 г. относно пакетните туристически пътувания, пакетните туристически ваканции и пакетните туристически обиколки (ОВ L 158, 23.6.1990 г., стр. 59).
  
• 
  Директива 92/28/ЕИО на Съвета от 31 март 1992 г. относно рекламата на лекарствени продукти за хуманна употреба ( ОВ L 113, 30.4.1992 г., стр.13).
  
• 
  Директива 93/13/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. относно неравноправните клаузи в потребителските договори (ОВ L 95, 21.4.1993 г., стр. 29).
  
• 
  Директива 94/47/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 1994 г. относно защитата на купувачите с оглед на определени аспекти от договорите, свързани с придобиването на правото на временно ползване на недвижима собственост ( ОВ L 280, 29.10.1994 г., стр.83).
  
• 
  Директива 97/7/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 1997 г. относно защитата на потребителя по отношение на договорите от разстояние (ОВ L 144, 4.6.1997 г., стр. 19).
  
• 
  Директива 1999/44/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 май 1999 г. относно някои аспекти на продажбата на потребителски стоки и свързаните с тях гаранции (ОВ L 171, 7.7.1999 г., стр. 12).
  
• 
  Директива 2000/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 8 юни 2000 г. за някои правни аспекти на услугите на информационното общество, и по-специално на електронната търговия на вътрешния пазар („Директива за електронната търговия“) (ОВ L 178, 17.7.2000 г., стр. 1).
  
• 
  Директива 2002/65/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 септември 2002 г. относно дистанционна търговия на потребителски финансови услуги и за изменение на Директива 90/619/ЕИО на Съвета и на Директиви 97/7/ЕО и 98/27/ЕО (ОВ L 271, 9.10.2002 г., стр. 16).
  
• 
  Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 27.12.2006 г., стр. 36).