Доклад софия, 20 Декември, 2010 съдържание въведение 2



страница1/3
Дата26.10.2018
Размер204 Kb.
#101032
ТипДоклад
  1   2   3

Междинна оценка на стратегия за развитие на област Варна




ДОКЛАД

София,


20 Декември, 2010



СЪДЪРЖАНИЕ

1. Въведение

2

2. Същност и предназначение на Междинната оценка

4

3. Използвана методология

6

4. Ограничители при изготвянето и ползването на междинната оценка

10

5. Анализ на структурата и съдържанието на ОСР на област Варна

12

6. Анализ на изпълнението на ОСР на област Варна

19

7. Изводи от междинната оценка. Препоръки за актуализация

26

Списък на използваните съкращения

32

1. Въведение


Развитието и управлението на територията представлява пространствено детерминиран процес, който се задвижва и определя от една страна въз основа на наличните условия и ресурси в рамките на дадена териториална единица, а от друга - вследствие на желанията и очакванията на населението, изразени чрез провежданата регионална политика и свързаната с нея стратегическа и планова рамка, които съответно се конкретизират чрез разработени и приложени модели за устройство на територията.

Логиката и спецификата на тези процеси до голяма степен изискват изграждане и експлоатация на адекватна система за анализ, управление и мониторинг на развиващите се и взаимодействащи си природни и социално-икономически системи, която следва да осигури както навременна и задълбочена информация за тяхното пространствено и функционално поведение, така и да позволява формулирането на адекватна политика за планиране и управление на територията.

Динамиката на тези пространствено обусловени процеси изисква разработване на гъвкави и адаптивни стратегически документи, които коректно да отразяват промените във факторите и условията за развитие. Тези документи трябва да задават необходимите параметри, коригиращи посоката на развитие и усвояването на пространството и неговите ресурси с цел установяване на необходимия баланс между естествените природни системи и човешката дейност.

Областната стратегия за развитие представлява основен стратегически документ, чрез който се дефинира средносрочна стратегическа рамка за развитие на областта, изразена чрез формулирането на съответните цели и приоритети за устойчиво интегрирано регионално (областно) развитие. Същата не трябва да се разглежда като абстрактен стратегически документ, а като инструмент, чрез който се формулира общата рамка за развитие на областта. Тази рамка е определена на базата на наличния потенциал и сравнителните предимства на нейната територия, като същевременно се съобразява и транспонира политики, цели, приоритети и механизми, залегнали в европейската и националната йерархия на системата за планиране и управление на регионалното развитие.

Оценката на изпълнение на стратегическите документи представлява неразделна част от цикъла на стратегическо регионално планиране. Тя има за цел не само да констатира нивото на постигане на залегналите цели, приоритети и мерки в стратегическия документ, но и да послужи като коректив на цялостния процес на развитие и управление на територията, включително чрез определяне на „тесните” и проблемни моменти в него, както и проблемите, свързани с реалистичността и нивото на конкретика и пространствена обусловеност.

В този смисъл междинната оценка на Областната стратегия за развитие на област Варна цели не само да констатира и оцени качеството на документа и неговото изпълнение, но и да допринесе за стимулиране на процесите, свързани с развитието на територията в рамките областта чрез формулирането на подробни указания за актуализация, насочени към засилване на приложимостта на стратегията и по-ефективно усвояване на регионалните предимства и потенциали на областта.

Не на последно място следва да се отбележи, че превръщането на областната стратегия за развитие от дългосрочен в средносрочен стратегически документ налага от една страна по-тясно обвързване на документа с оперативните и плановите инструменти, а от друга – необходимостта от по-голяма конкретика и пространствена обусловеност на формулираните цели и приоритети в развитието на областта.

Настоящият доклад има за основна цел да представи извършената междинна оценка на изпълнението на областната стратегия за развитие на област Варна . Във връзка с това конкретните задачи на доклада са:


1. Да представи информация за методиката и начина на изготвяне на междинната оценка на ОСР на област Варна ;

2. Да представи резултатите от съдържателния критичен анализ на стратегическия документ;

3. Да представи резултатите от извършения анализ за изпълнение на стратегията чрез постигнатите резултати от реализацията на осъществени през периода ключови дейности и проекти в отделните общини;

4. Да представи основните изводи от извършената междинна оценка;

5. Да формулира конкретни препоръки и насоки за актуализацията на стратегическия документ.
Настоящият доклад е разработен във връзка с изпълнението на договор за изготвяне на междинна оценка на областната стратегия за развитие на област Варна от „Географика“ ЕООД.

2. Същност и предназначение на междинната оценка

Междинната оценка на областната стратегия за развитие представлява констативен акт, имащ за цел да оцени съответствието, ефикасността, ефективността, въздействието и устойчивостта на стратегическия документ, съобразно предварително определените цели, приоритети и мерки. В този смисъл тя представлява важна част от мониторинга на изпълнение на документа и основа за неговата актуализация.

В по-широк план оценяването на стратегията за регионално развитие е процес, свързан с подобряване на опита на администрацията в планирането и прилагането на публични програми и политики в областта на планирането и управлението на територията. Тя има важно значение, за да се идентифицират тенденциите, да се проследява прогреса, да се извлекат поуките, да се корелират действията с променящите се условия, да се отговори на новите предизвикателства, да се осигури отчетност, да се развие съответния капацитет на администрацията.1


Необходимостта от изготвяне на междинна оценка се дължи следните основни причини:


  • Изискванията на нормативната уредба: произтича от Закона за регионалното развитие (в сила от 31.08.2008 г. Обн. ДВ. бр.50 от 30 Май 2008 г., изм. ДВ. бр.47 от 23 Юни 2009 г., изм. ДВ. бр.82 от 16 Октомври 2009 г., изм. ДВ. бр.93 от 24 Ноември 2009) и по-специално чл. 33, ал.1 и ал. 2, във връзка с чл. 9 (6), както и чл. 36, ал. 1 и ал. 2. Също така Правилникът за прилагане на Закон за регионалното развитие (в сила от 31.08.2008 г., ПМС № 216 от 02.09.2008 г., обн. ДВ. бр. 80 от 12 Септември 2008 г.) развива положенията от ЗРР, като свързва провеждането на междинната оценка с:

- изискването за информация и публичност (чл. 29, ал.1), което се постига чрез изготвянето, обсъждането и публикуването на междинен доклад2;

- изготвянето на междинния доклад (чл. 30, ал.1; ал. 2, т. 3), който трябва да отчита резултатите от междинната оценка и да съдържа в себе си тези резултати3;

- актуализирането на ОСР (чл. 30, ал.1, т. 5), според която актуализирането на ОСР се извършва на основата на резултатите от междинната оценка4;

- определянето на минималните изисквания към експертите, участващи в оценяването (Чл. 83, ал.1 и ал. 2)5;

- осигуряването на финансирането в рамките на бюджета на съответната областна администрация (Чл. 32)6;

- задължението на областния управител да осигурява информация и публичност (Чл. 33)7.




  • Членството на страната в ЕС, което предполага нови отговорности и нови механизми за управление и финансиране на регионалното развитие;

  • Актуализацията в изискванията на Европейската комисия относно разработването на стратегически и програмни документи за регионално развитие;

  • Прилагане на новите регламенти за работа със Структурните и Кохезионния фонд на ЕС в периода 2007-2013г.;

  • Промени в залегналите приоритети за регионално развитие в Европейски и национален контекст и най-вече определяне на териториалното сътрудничество и сближаване като една от целите на държавната политика за регионално развитие;

  • Промените в социално-икономическите условия8, свързани с настоящата кризисна ситуация в страната, които налагат преосмисляне на политиките и залагане като важен приоритет усвояването на средства от Европейските фондове.

.3. Използвана методология


Целта на междинната оценка е да подпомогне цялостното управление на ОСР, нейното актуализиране и ако е необходимо – нейното преориентиране и преструктуриране, в зависимост от промените в средата и условията, в рамките на които протичат процесите, свързани с регионалното развитие.

Областната стратегия за развитие не трябва да се разглежда като тясно лимитирано нормативно понятие, засегнато в  действащия Закон за регионално развитие, а като предметна област със съществено латерално и вертикално влияние, която засяга всички секторни и административни  структури и  резултира  в конкретно и съобразено с  нуждите устройство на територията  и налагането на определени модели на земеползване. Последното следва да се разглежда като пространствена проекция на регионалната политика и управлението на регионалното развитие и трябва да бъде тясно обвързано (нормативно и функционално) в една обща система за планиране и управление на територията.

По смисъла на ЗРР Областната стратегия за развитие (ОСР) се трансформира от дългосрочен в средносрочен документ за стратегическо планиране на регионалното развитие, който се разработва в съответствие с регионалния план за развитие (РПР) на съответния район от ниво 2. Чрез нея се определя стратегическата рамка за развитие на областта, изразена чрез формулирането на съответните цели и приоритети за устойчиво интегрирано регионално (областно) развитие. Същата не трябва да се разглежда като абстрактен стратегически документ, а като инструмент, чрез който се формулира общата рамка за развитие на областта. Тази рамка е определена на базата на наличния потенциал и сравнителните предимства на нейната територия, като същевременно се съобразява и транспонира политики, цели, приоритети и механизми, залегнали в европейската и националната йерархия на системата за планиране и управление на регионалното развитие. Намаляването на срока за изпълнение на областната стратегия налага от една страна по-тясно обвързване на документа с оперативните и плановите инструменти, а от друга – необходимостта от по-голяма конкретика и пространствена обусловеност на формулираните цели и приоритети в развитието на областта.

Във връзка с така дефинираните изходни позиции, настоящата междинна оценка на областна стратегия за развитие на област Варна изцяло ще се базира на принципите на системния подход и ще се ръководи от разбирането, че стратегията за развитие представлява инструмент за формулиране на общата политическа рамка на регионалното развитие в рамките на областта, който инструмент следва да извършва необходимото пространствено адресиране на проблемите на територията и възможните ефективни решения за тяхното преодоляване.


Основният акцент при междинната оценка е свързан с оценката на изпълнението на Общинските планове за развитие, които от своя страна, в съответствие с действащата в страната нормативна уредба и формирана система за планиране и управление на регионалното развитие, се явявават основен механизъм за изпълнението на областната стратегия за регионално развитие.

Етапите на изготвяне на оценката са следните:



  • Осигуряване на надеждни емпирични данни чрез:

    • Проучване на годишни доклади за изпълнение на ОСР, общински планове

    • Проучване и анализ на статистически данни

    • Извършване на анкетно проучване

    • Проучване на изпълнени проекти в Информационната система за управление и наблюдение (ИСУН) на средствата от структурните инструменти на ЕС в България;

    • Изследване на системата от индикатори, дефинирана в ОСР.

      • Анализ на стратегическия документ, анализ на събраната емпирична информация чрез количествени методи, методите на сравнителния анализ и др.

      • Изготвяне на доклад за междинна оценка

      • Изготвяне на аргументирани указания за актуализация на ОСР и общинските планове

      • Представяне на резултатите от междинната оценка пред Областния съвет за регионално развитие.

Изходните позиции при изготвянето на настоящата междинна оценка на ОСР на област Варна са:



  • реализъм – в нея трябва да са формулирани реалистични цели, което означава, че те трябва да бъдат съобразени не само с наличния потенциал за развитие, но и с фактори като институционална среда, тенденции в развитието на територията, ниво на подготовка на кадрите, финансова обезпеченост и редица други, които могат да изиграят ролята на задържащи фактори за ефективно усвояване на потенциала на областта и нейните сравнителни предимства;

  • устойчивост – в стратегията не бива да се съдържат задачи, мероприятия и конкретни дейности, чието решаване има изолиран, оперативен и кампаниен характер, с краткосрочен и бързо „затихващ” във времето ефект върху изпълнението на формулираните цели в стратегията;

  • приемственост – актуализацията на Областната стратегия за развитие не бива да започва „от нулата” – трябва да се осигури приемственост с действащия стратегически документ, с Общинските планове и т.н.;

  • партньорство – Областната стратегия за развитие трябва да бъде резултат от съвместните усилия на много заинтересовани страни (представители на държавните и общинските власти, на бизнеса, на държавните институции и на неправителствения сектор).

При оценката на стратегията следва да се имат предвид и ограниченията, които съществуват като цяло в концепцията за стратегическото планиране на регионалното развитие. Неговите възможности не са безгранични, то не е универсален метод (панацея) за всяка възникнала ситуация:



  • Първо, стратегическото планиране не дава, а и не може да даде, точна и детайлна картина на бъдещето. Целта му е преди всичко да дефинира желаното състояние на социално-икономическото развитие в бъдеще и мястото на областта в общото социално-икономическо развитие на страната.

  • Второ, стратегическото планиране на регионалното развитие не се основава на строго определени процедури, а по-скоро представлява определена философия за начина, по който би трябвало да се развива регионалната и местната икономика. Все пак съществува натрупан опит и редица препоръки, правила и логически схеми за анализ на проблемите, за избор на стратегия и за нейната практическа реализация.

  • Трето, стратегическото планиране на регионалното и местното развитие изисква значителни усилия и разход на време и ресурси. То коренно се различава от разработването на оперативните планове, които задължително трябва да се изпълняват при всякакви условия. В развитите страни за целите на стратегическото планиране се създават специализирани регионални и общински служби за мониторинг и анализ на средата, за маркетинг, за връзки с обществеността (PR) и др., с което са свързани значителни финансови и човешки ресурси.

  • Четвърто, при стратегическото планиране на регионалното и местното развитие рязко се увеличават отрицателните последици от допуснати грешки през аналитичния етап. Най-неблагоприятни са последиците за териториалните образувания, които следват безалтернативен път на развитие или реализират “твърда” стратегия, която не подлежи на корекции.

  • Пето, наличието на областна стратегия от самосебе си не решава проблемите в регионалното развитие. При стратегическото управление процесът на изпълнение на стратегическия документ трябва да оказва обратно влияние върху планирането чрез контрола и мониторинга върху изпълнението на стратегическия документ за последващи корекции. Ето защо не може да се премине към стратегическо управление, ако липсват предпоставки или възможности за изпълнение на стратегията, дори ако тя е разработена компетентно.

4. Ограничители при изготвянето и използването на резултатите от междинната оценка на област Варна


Във връзка със спецификата на процедурата по изготвяне на междинни оценки на ОСР, както и на потенциалната роля на тези специфични констативни инструменти в цялостния процес на стратегическото планиране на регионалното развитие в България, следва да се отбележат някои общи и конкретни ограничители, свързани с естеството на процедурата и използваемостта на конкретните резултати:

  • На първо място това е твърде краткия срок за тяхното изготвяне, който не позволява сериозно задълбочваване на процесите, свързани с набиране на важна емпирична информация, на чиято основа да се разгърне аналитичнатата компонента на междинната оценка;

  • Вторият сериозен ограничител е свързан с информационното осигуряване на процеса по изготвяне на оценката - в повечето случаи са дефинирани информационно необезпечени системи от показатели за наблюдение, което затруднява конкретиката в констатациите, свързани с нивото на изпълнение на заложената стратегическа и планова рамка;

  • Липсва регулярна отчетност за изпълнението на стратегическите документи, тяхната актуализация и причините за това. Често процесите на актуализация не са обосновани от промени в условията за развитие, а са конюнктурни, свързани с постигането на определни условия за избираемост на съответната териториална единица по дадена финансираща програма;

  • Много често системата за наблюдение на ОСР е дефинирана добре в документите, но реално не се изпълнява;

  • Работата на определените групи по наблюдение на изпълнението на ОСР често не се документира, което пречи за адекватна оценка на постигнатите резултати;

  • Междинните оценки са независими документи, при които е налице известен субективизъм при осъществяване на процедурата и при интепретация на постигнатите резултати, което допълнително се засилва и от проблемите, свързани с информационния дефицит;

Всичко това обективно се отразява на качеството и полезността на междинните оценки, като тяхната използваемост е сведена до:



  • Използването й за коректив на ОСР и цялостната организация по изпълнение на стратегическия документ;

  • Използване на констатациите и препоръките в междинната оценка като основа за преосмисляне на определени моменти в Стратегията, като не бива да се допуска подценяване или надценяване на значението на тези констатации. Същите неминуемо са натоварени със субективизъм или са обективно ограничени от наличната индикираща развитието на територията информация;

  • Разглеждане на резултатите от оценката по-скоро като необходимия външен поглед върху местните проблеми, който може да се използва като основа за „нормализиране” на очакванията и нуждите на местните общности и тяхното фокусиране в реалистични за постигане цели, мерки и приоритети.

5. Анализ на структурата и съдържанието на ОСР на област Варна


Областната стратегия за развитие на област Варна е основният стратегически документ, който определя рамката за регионално развитие на област Варна за периода 2005-2015г. Чрез ОСР на област Варна се определят дългосрочните цели и приоритети на областната политика за развитие и устройство, като в съответствие с изискванията на националното законодателство и добрите практики в областта на стратегическото планиране на регионалното развитие, документът интегрира и съгласува целите и приоритетите на основните планови и стратегически документи в страната, имащи отношение към планирането и управлението на територията. Във въвеждащата част на стратегическия документ е подчертано, че област Варна е съгласувала своите цели и приоритети с плановите документи от по-високите нива - Националната стратегия за регионално развитие и Плана за развитие на Североизточния район, с политиките и ресурсите на общинското ниво.

Също така е посочено, че в ОСР на област Варна са отразени принципите и подходите на европейската политика за регионално развитие, ориентирана към икономическото и социалното сближаване и формира общата рамка за развитие и устройство на областта. Много добро впечатление във Въведението прави определянето на Областната стратегия на област Варна като документ с интегрален характер, който обхваща създаването на условия за балансирано и устойчиво развитие на областта и общините в нея.

Твърде спорно обаче е съждението че ОСР „по своята същност е основен ориентир за общинските планове за развитие, източник на идеи и стратегически документ за разработване на конкретни мерки в тях” (стр. 4 от документа). Стратегията не е просто ориентир и източник за идеи, тя е стратегическата рамка за развитие на областта, с която всички планови документи, засягащи планирането и управлението на територията на по-ниските административни нива следва да се съобразяват и транспонират. Този текст следва да се преформулира именно в тази насока.
В структурно отношение областната стратегия включва:


  • Анализ на икономическото и социалното състояние на областта;

  • Синтезиран SWOT анализ на състоянието, проблемите и възможностите за развитие;

  • Визия, главна стратегическа цел, 3 стратегически цели, 7 приоритета и 29 специфични цели;

  • Организация и координация на дейностите за реализация на областната стратегия;

  • Схема за устройство.

Общият обем на документа възлиза на 151 страници, като прави впечатление балансираната му структура.

Във връзка с написаното по-горе, може да се направи изводът, че ОСР на област Варна формално съответства на действащата към момента на създаване на документа нормативна уредба в областта на регионалното развитие, както и на одобрените от МРРБ към същата година Методически указания за разработване на областните стратегии за развитие. Същата обаче следва да бъде преразгледана като структура и съдържание, във връзка най-вече с променените изисквания към този вид документи, залегнали в новия Закон за регионално развитие. Най-важното в случая е промяната във времевия обхват на областните стратегии, който ги превръща от дългосрочни в средносрочни стратегически документи. Също така е променена ролята на областните стратегии в йерархичната система за планиране и управление на регионалното развитие - те вече следва да бъдат съгласувани по-тясно, като стратегическа рамка, с плановете за регионално развитие на районите от ниво 2.

Аналитична част
Ситуационният анализ трябва да даде ясна и точна представа за потенциала на областта и да дефинира основните проблеми, свързани с развитието на територията и нейните атрибути (подсистеми). Този анализ трябва да се основава на актуална, достоверна и колкото е възможно по-детайлна изходна информация.

Анализът на ситуацията в област Варна към момента на разработването на ОСР е извършен по стандартна логически обоснована схема, която отразява основните компоненти на средата за изпълнение на стратегическия документ. Подробно са разгледани и оценени от гледна точка на възможностите, предимствата и проблемите в регионалното развитие на област Варна, географското и геостратегическо положение, природно-ресурсния потенциал, демографската, икономическата ситуация, социалната система и проблемите на околната среда.

Неправилно от методологична гледна точка е включването на географското положение към природно-ресурсния потенциал на областта. Освен това то е разгледано твърде схематично, без необходимата дълбочина на анализа. Категорията «географско положение» един от важните елементи на ситуационния анализ поради обстоятелството, че географското положение в много случаи предопределя възможностите за развитие на определена територия като комплекс или в определени направления. В тази връзка препоръчваме при актуализацията на документа, тази компонента да се изведе от природно-ресурсния потенциал, като същата да се организира по следната схема:


  • В началото следва да се даде обща характеристика на областта, разположението й в границите на страната и териториалните единици от по-висок ранг, както и връзките й с основните транспортно-комуникационни коридори и съседните области и региони. Необходимо е да се акцентира на предимствата и недостатъците на географското положение на областта от гледна точка на нейното развитие и възможностите за усвояване на нейния потенциал.

  • Във втората част на анализа на географското положение е необходимо да се постави акцент върху конкретните компоненти на тази категория, свързан с целите на разработвания ситуационен анализ, а именно – от гледна точка на възможностите за междуообластно и междурегионално развитие.

  • Важно е да се акцентира върху сравнителните предимства на територията на област Варна от гледна точка на регионалното развитие и евентуалните промени в геостратегическото положение на областта (например нови пътни и комуникационни връзки, нови проекти с важно локализиращо значение и др). Оценките следва да са пространствено интерпретирани и визуализирани с помощта на адекватно изготвен картографски материал.

Природно-ресурсният потенциал на областта е разгледан изключително подробно, като се основава на подробна информация за характера, пространственото разпространение и степента на усвоеност на природните условия и ресурси. Правилно е акцентирано върху усвояваните природни ресурси, които подчертават сравнителните предимства на територията, така и върху тези природни ресурси, които все още не са усвоени в достатъчна степен, но имат значителен потенциал и могат да бъдат превърнати в двигатели на растежа на областта.

Анализът на демографската ситуация, икономиката и социалната ситема на област Варна са разгледани и анализирани в детайли, като се опират на богата и актуална към момента на разработване на документа статистическа информация. Достойнство на тази част от анализа са териториалните интерпретации на наличните информационни ресурси, както и извеждането на конкретни и обосновани изводи след всяка тематична област в тази част от документа. Важното в анализа на ситуацията в област Варна е определянето на икономическите пространствени различия, генерирани от модела на развитие „център-периферия”, както и оценките как това се отразява върху нивото на социално-икономическото развитие в различните части на областта.

Тези анализи са разширени при анализа на териториалната и урбанистичната структура на областта, където са описани основните структури, формиращи опорната система за развитие на територията на областта.

Анализът на ситуацията включва още анализ на развитието на туризма, който е структуроопределящ отрасъл на местната икономика, както и анализ на състоянието на околната среда. Същите са развити подробно, в детайли, съответстващи на изискванията за такъв вид стратегически документ.

Изводът, който може да се направи въз основа на прегледа на тази част от стратегическия документ е, че анализът на ситуацията е разгледан подробно, ходът на изложението е ясен, като най-голямото достойнство се явява удачният подход за обобщение и извеждане на основните констатации и изводи след представянето на отделните компоненти на средата. От това проличава, че анализът на ситуацията в ОСР на област Варна не е самоцел, нито „пълнеж” или „анекс” към стратегията, а обосновка на проблемите и оценка на потенциала, чието преодоляване (на проблемите) и респективно усвояване (на потенциала и ресурсите) са предмет на стратегическия документ, а залегналите стратегически цели, приоритети и мерки са технологията „как”, „кога” и „къде” да стане това.




  1   2   3




©obuch.info 2024
отнасят до администрацията

    Начална страница