Доклад за 2008 г. За отношенията между европейската комисия и националните парламенти доклад на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 343 окончателен

От началото на своя мандат през 2004 г. Комисията с председател г-н Барозу доказа голямата важност, която тя отдава на отношенията с националните парламенти, като нареди сред приоритетните си цели определянето и осъществяването на един истински „подход към националните парламенти“.

За пръв път един от заместник-председателите е натоварен изрично с отношенията с националните парламенти и това е отправна точка. След това, от февруари 2005 г. и по инициатива на заместник-председателя Wallström, Комисията определи краткосрочен план за действие и три по-глобални цели:

• 
  Взаимно подпомагане – открит и непрекъснат диалог: с цел да изпълняват по по-ефикасен и прозрачен начин своите задачи, Комисията и националните парламенти имат споделен интерес да познават съответните си позиции и да разбират взаимните си интереси;
  
• 
  Изграждане на мрежа: свързването в мрежа на националните парламенти и на Комисията позволява ползването на политическия и административния експертен опит на всяка от страните, в пълно зачитане на договорите на Европейския съюз и съответните конституции на държавите-членки;
  
• 
  Заздравяване на връзките с гражданите и с техните избрани представители: националните парламенти дават по-силен израз на гласа на гражданите на Европа.
  

За да се доближи Европейският съюз до гражданите, необходимо бе националните парламенти да бъдат по-тясно приобщени в разработването на европейските политики, както и да се подчертае важността на принципите за субсидиарност и пропорционалност. С тази цел, в своето съобщение „Програма за гражданите“ от 10 май 2006 г., Комисията представи намерението си да създаде новаторски механизъм за диалог с националните парламенти. Тази инициатива предвиждаше предоставянето на националните парламенти не само на документите за консултация, изработени от Комисията (залени книги, бели книги и съобщения), както това бе вече предвидено в протокола към Договора от Амстердам, но и всички нови предложения. Националните парламенти бяха поканени да представят становища и по този начин да дадат своя принос за усъвършенстването на процеса за формулиране на общностните политики¹.

На своята среща през юни 2006 г. Европейският съвет приветства този ангажимент на Комисията, като я призова да разгледа с цялото необходимо внимание съображенията на националните парламенти, особено по отношение на принципите на субсидиарност и пропорционалност.

Комисията въведе вътрешни процедури за отговор на становищата на националните парламенти и от септември 2006 г. започна да им предоставя своите нови законодателни предложения и документи за консултация, както и да предоставя отговор на становищата на парламентите.

По отношение на същността, обикновено отговорите на Комисията са свързани с предоставяне на по-добро обяснение на първоначалните мотиви и различните етапи на междуинституционалния диалог, като в същото време – при пълно зачитане на правото на инициатива на Комисията – от колегията на Комисията би могло да се поиска да отчете някои мнения, изразени в рамките на този диалог. Следва да се отбележи, че Европейският парламент и Съветът се информират относно така провеждания политически диалог с националните парламенти.

Осъществяването на различните инициативи, споменати по-горе, позволи на Комисията да разработи през последните четири години един напълно нов подход в отношенията с националните парламенти, който подчертава важността на техния принос към едно по-добро европейско управление. Благодарение на този нов подход Комисията Барозу успя да задълбочи и разшири своите отношения с националните парламенти. Тези отношения понастоящем са по-качествени, както признават самите национални парламенти, Конференцията на председателите на националните парламенти и COSAC (Конференцията на органите, специализирани в областта на общностните и европейски въпроси на националните парламенти).

Отношенията с националните парламенти бяха задълбочени в пълно зачитане на съответните прерогативи на институциите на Европейския съюз и по-общо – на равновесието на „институционалния триъгълник“.

През 2008 г. Европейският парламент прие препоръки, основани върху обсъждания, проведени в рамките на неговата група „за реформа“. В тези препоръки се предлага по-нататъшно активизиране на сътрудничеството на Европейския парламент с националните парламенти, по-специално с оглед на бъдещо влизане в сила на Договора от Лисабон, посредством по-последователен подход на ЕП към националните парламенти и „зачитане също така на действията на Комисията“ в тази област. По-конкретно Европейският парламент желае да бъде по-тясно приобщен в настоящия диалог между Комисията и националните парламенти и предлага, наред с друго, междупарламентарният форум, който се провежда ежегодно през есента, редовно да разглежда законодателната и работната програма на Комисията. Междупарламентарните форуми, които Европейският парламент и националните парламенти редовно организират и в които Комисията участва, представляват чудесна възможност за засилване на диалога между парламентарните институции на национално и европейско равнище, Съвета и Комисията.

Свидетелство за успеха, от началото на сегашния мандат, на новия подход на Комисията по отношение на националните парламенти са, наред с друго, почти 500-те срещи, проведени между Комисията и националните парламенти в периода от ноември 2005 г. до април 2009 г., участието на комисари при 15 случая (половината от които – на самия Председател на Комисията) в междупарламентарни форуми, редовното участие на комисари в срещите на Конференцията на председателите на национални парламенти, както и в срещите на COSAC, и най-накрая – почти 450-те становища, получени в периода от септември 2006 г. до април 2009 г. Освен това Комисията Барозу прие четири годишни доклада относно отношенията с националните парламенти (включително настоящия доклад), определи координатор за отношенията с националните парламенти във всяка генерална дирекция, изработи 12 бюлетина, участва в повече от 50 срещи на постоянните представители на националните парламенти в Брюксел, както и засили своето сътрудничество и обмен с IPEX.

Годината 2008 отбеляза по-конкретно засилване на политическия диалог, започнат през септември 2006 г. Значително се увеличи броят на становищата, издадени от националните парламенти. Увеличи се и броят на посещенията на членове на Комисията в столиците, както и обменът им на мнения с националните парламенти.

С оглед на влизането в сила на Договора от Лисабон, националните парламенти продължиха своята подготовка за прилагането на механизмите за мониторинг на субсидиарността, предвидени в Договора от Лисабон, както вътрешно, така и в рамките на работата на COSAC или IPEX.

Освен това националните парламенти изразиха желание за задълбочаване на въпроса относно парламентарния мониторинг в областта на правосъдието, свободата и сигурността.

От четиридесет камари, поканени да участват в политическия диалог (четиринадесет държави-членки имат еднокамарна система, тринадесет – двукамарна), през 2008 г. двадесет и четири отговориха, изпращайки поне едно становище.

Политическият диалог на Комисията с националните парламенти се превръща в процес, който става все по-неразделна част от институционалните практики на Съюза. От септември 2006 г. до края на 2008 г. Комисията получи 368 становища от страна на 33 камари от 24 държави-членки. С 200 становища през 2008 г. (за разлика от 168 становища в периода от септември 2006 г. до края на 2007 г.) политическият диалог между Комисията и националните парламенти изглежда вече е навлязъл като стандартна практика (вж. приложението).

През 2008 г. националните парламенти издадоха становища по 135 документа на Комисията. Някои теми привлякоха особено внимание, например предложението относно трансграничното здравно обслужване, съобщението и съответно предложението за преглед на състоянието на общата селскостопанска политика, предложенията от пакета мерки в областта на енергията и климата и годишната политическа стратегия за 2009 г.

Националните парламенти използваха тази процедура в различна степен. Някои горни камари продължиха да бъдат много активни, например френският Sénat, германският Bundesrat, Камарата на Лордовете (House of Lords) и чешкият Senát. Тези 4 камари заедно са представили 54 от общо изпратените 200 становища. Активни бяха също така и шведския Riksdag и датския Folketing. Броят на становищата от двете италиански камари значително се увеличи в края на годината. От своя страна португалската Assembleia da República изпрати 65 становища, по-голямата част от които бяха положителни становища без особени забележки.

Следва също така да се отбележи, че изразените опасения не съвпадат непременно. Малко са предложенията, за които се получават повече от три становища.

Освен това някои парламенти, по-специално шведският и датският, решиха да се произнасят единствено по документите на Комисията за консултация. По отношение на законодателните проекти, съгласно техните вътрешни процедури, те извършват мониторинг върху позициите, заемани от тяхното правителство в рамките на Съвета.

Докато френският Sénat, както и нидерландският и португалският парламенти съсредоточават своите въпроси върху субсидиарността и пропорционалността, становищата на голяма част от националните парламенти се отнасят до политическите съображения, свързани със съдържанието на предложенията на Комисията.

Така някои парламенти изразяват опасенията на федеративните части на тяхната държава. Комитетът на регионите насърчава някои парламенти, по-специално австрийския Bundesrat, да изразят своята позиция в отговор на въпросник относно субсидиарността, предаден на някои регионални органи.

Като цяло през 2008 г. броят на националните парламенти, ангажирани в редовен диалог с Комисията, се с увеличил в сравнение с 2007 г. Така редица национални парламенти участваха за пръв път в политическия диалог: италианският Senato della Repubblica, австрийският Bundesrat и гръцкият, кипърският и българският парламенти.

От септември 2006 г. само седем парламента не са взели участие в този диалог: двете асамблеи в Испания и Румъния, малтийският парламент, австрийският Nationalrat и словенският Državni svet.

IPEX и Europa

Понастоящем становищата на националните парламенти, както и отговорите, предоставени от Комисията, се публикуват в базата данни IPEX. Преди лятото на 2009 г. те ще бъдат на разположение и на 27 уеб страници (по една за всяка държава-членка), създадени от Комисията на уебсайта Europa.

Паралелно с това COSAC проведе две координирани проучвания, съсредоточени върху въпроса за субсидиарността:

• 
  В рамките на проучването относно предложението за рамково решение на Съвета за изменение на Рамково решение 2002/475 относно борбата с тероризма, Комисията получи 12 становища от националните парламенти, като само един от тях повдигна спрямо Комисията официално възражение относно субсидиарността. Няколко парламента попитаха дали не е било за предпочитане подобно предложение да бъде разглеждано в рамките на Съвета на Европа или отправиха критики по отношение на слабата обосновка на предложението по отношение на субсидиарността.
  
• 
  Петнадесет становища бяха изпратени до Комисията в рамките на проучването относно предложението за прилагане на принципа за недискриминация срещу лица на религиозна или расова основа или на основа на възраст или сексуална ориентация. Само един парламент издаде отрицателно становище.
  

Становищата на националните парламенти благоприятстват провеждането на един разширен дебат с Комисията – дебат, който Комисията желае да насърчи.

През 2008 г. някои национални парламенти дадоха приоритет на ключови инициативи на Комисията, като предложенията от пакета мерки в областта на енергията и климата, прегледа на състоянието на общата селскостопанска политика или предложението относно правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване (германският Bundesrat, френският Sénat, Камарата на Лордовете, чешкият Senát, и нидерландският и италианският парламенти).

В голяма част от случаите становищата на парламентите съвпадат с националите позиции, изразени в рамките на Съвета от делегациите на държавите-членки. За пример може да послужи пакетът мерки в областта на енергията и климата. Позицията на полския Сейм съответстваше на позицията на полското правителство. Италианският Senato della Repubblica призова за усъвършенстване на механизмите за гъвкавост и въвеждане на клаузи за изменение. Италианската Camera dei Deputati прикани своето правителство да обвърже своето съгласие за някои изменения на текста на предложенията, като засилването на механизмите за гъвкавост, с промяната на икономическата и финансова ситуация. Британската Камара на Лордовете представи две становища. На 10 декември, в навечерието на Европейския съвет, Лордовете подкрепиха, във връзка с европейската система за обмен на квоти за емисии, финансирането на пилотни проекти за улавяне и геоложко съхранение на въглероден двуокис със средства, предвидени за нови участници, както и търгуването на всички квоти за емисии за секторите, в които няма риск от изтичане на въглерод. В областта на енергията от възобновяеми източници, Лордовете поискаха от своето правителство и от Европейския съюз да определят цел за 2030 г. за насърчаване на технологиите и инвестициите, които няма да бъдат напълно разгърнати до 2020 г.

Реакциите относно предложението за преглед на състоянието на ОСП също подчертават тенденцията за съответствие между парламентарните и правителствените позиции. Чешкият Senát отхвърли идеята за намаляващи преки плащания, като предпочете прогресивната модулация. Италианската Camera dei Deputati е на мнение, че въвеждането на задължителна модулация, и следователно прехвърлянето на средства от първия стълб към развитието на селските райони, следва да се извърши постепенно.

По отношение на другите области на ОСП, чешкият Senát също така препоръча на своето правителство, в рамките на чешкото председателство на ЕС, да постави на дневен ред темата за генетично модифицираните организми, в интерес на конкурентоспособността на европейското селско стопанство. Италианският Senato della Repubblica поиска от своето правителство да направи конкретни постъпки пред европейските институции с цел въвеждане на системи за мониторинг по външните граници, както и процедури за контрол на тяхното изпълнение, по примера на съществуващите системи в някои трети държави, които да позволяват спазването на европейските стандарти за селскостопански продукти.

По предложението относно правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, през 2008 г. Комисията получи три становища, а в периода между януари и края на април 2009 г. – четири становища. Френският Sénat подчерта, че за да бъдат зачетени принципите на субсидиарност и пропорционалност, предложението следва да потвърди компетентността на държавите-членки в организирането и предоставянето на здравно обслужване. Двете камари на нидерландския парламент също изразиха съмнение относно зачитането на принципа на субсидиарност и относно уместността на избора на правен инструмент (директива) за намеса в организирането и финансирането на здравната система. Германският Bundesrat, споделящ мнението за необходимостта от засилване на разпоредбите, потвърждаващи отговорността на държавите-членки в организирането на техните здравни системи, изрази становище, че службите за социално подпомагане следва да бъдат изключени от обхвата на предложението.

3. Работни посещения на Комисията и други контакти

Новият подход в отношенията между Комисията и националните парламенти отговаря на три общи цели: взаимно подпомагане и установяване на открит и постоянен диалог, изграждане на конкретна мрежа и чрез по-тесни връзки с избраните представители – по-голямо сближаване с гражданите. Представителствата на Комисията в държавите-членки осигуряват редовен и структуриран контакт с националните парламенти. Когато член на Комисията посещава даден национален парламент, Представителството се ангажира да уреди практическите и логистични въпроси, както и предоставя необходимата политическа информация. Тези посещения предизвикват интерес от страна на медиите и създават добри възможности за информиране относно актуални въпроси от европейските политики в национален контекст.

Председателят Барозу осъществи посещения в латвийския, шведския, чешкия, люксембургския и италианския парламенти. Заместник-председателят Wallström посети ирландския парламент (при два случая), полския, датския, литовския, френския и британския парламенти. През 2008 г. при различни обстоятелства членовете на колегията на Комисията се срещнаха с представители на национални парламенти при над 100 случая.

Честотата на тези срещи ясно показва значението, което Комисията отдава на тясната връзка с националните парламенти и на по-доброто разясняване на политиките.

Участие в междупарламентарни срещи

Комисията продължи да откликва на многобройни покани за участие в междупарламентарни форуми. През февруари председателят Барозу участва заедно със заместник-председателя Verheugen в междупарламентарната среща (Joint Parliamentary Meeting) относно стратегията от Лисабон, а през септември председателят Барозу също така взе участие в срещата по въпросите на миграцията. През ноември заместник-председателят Wallström взе участие в междупарламентарната среща по въпросите на енергията; през януари комисарят Almunia участва в срещата на Комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент с националните парламенти; през май комисарят Rehn взе участие в междупарламентарната среща, посветена на западните Балкани.

Освен това, през февруари заместник-председателят Frattini участва в срещата на председателите и на председателската тройка на COSAC в Любляна; комисарят Potocnik – в XXXIX COSAC, която се проведе през май в Бърдо, Словения; комисарят Ferrero Waldner – в срещата на председателите на делегации към COSAC в Париж през юли; заместник-председателят Barrot – в XL COSAC в Париж през ноември.

Изготвяне на бюлетин

Генералният секретариат на Комисията изготви два бюлетина, разпространени за вътрешно ползване и в Европейския и в националните парламенти.

Различни служби на Комисията участваха в 18 срещи на постоянните представители на национални парламенти в Брюксел. По искане на последните Комисията съсредоточава своя принос върху представяне на текущи или бъдещи инициативи.

Заключенията, приети от COSAC в Бърдо, приканиха френското председателство да създаде работна група, съставена от постоянните представители на националните парламенти към ЕС с цел да изработи доклад относно най-добрите начини за прилагане на разпоредбите в Договора от Лисабон, свързани с националните парламенти. Комисията бе поканена да участва в работата на тази група.

Срещата на COSAC в Париж стигна до заключението, че съществуващата мрежа на представители на националните парламенти в Брюксел, както и IPEX, представляват подходящи инструменти за редовен, неформален и осъществяван на ранен етап обмен на информация относно анкети, предприети от националните парламенти. Освен това националните парламенти продължиха пилотните дейности за субсидиарност, под координацията на секретариата на COSAC, в очакване на прилагането на Договора от Лисабон.

„Правосъдие, свобода, сигурност“ (JLS)

Срещата на COSAC в Париж подчерта също така важността, която националните парламенти отдават на мониторинга на дейностите в областта на полицията и оценката на съдебната дейност в държавите-членки. Националните парламенти изразиха желанието си съдебното и полицейското сътрудничество в ЕС да бъде обект на мониторинг и оценка от страна на Европейския парламент заедно с националните парламенти. За да могат да дадат своя принос, националните парламенти поискаха от Европейската комисия да публикува документ за консултация, преди да представи в окончателен вид своите предложения за регламент относно дейностите на Евроюст и Европол.

5. Заключение

Взаимоотношенията между Комисията и националните парламенти продължават да се задълбочават при пълно зачитане на правомощията на институциите на Европейския съюз. Годината 2009 ще бъде повратен момент за Договора от Лисабон и нов състав на Комисията ще поеме функции след европейските избори.