Доклад за изпълнението на Стратегията за децентрализация и на Програмата за нейното изпълнение през 2013 г

май, 2014 г.

Увод.............................................................................................................................................. 3

Раздел I. Оценка на Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация през 2013 г. ......................................................................................................................................... 6

Раздел ІІ. Показатели за измерване на напредъка на България в областта

на децентрализацията спрямо унитарните държави в Европейския съюз.......................... 13

Раздел ІІІ. Представяне на показателите, интегрирани в балансираната карта за изпълнение на Стратегическа цел 1........................................................................................ 20

Раздел ІV. Представяне на показателите, интегрирани в балансирана

карта за изпълнение на Стратегическа цел 2......................................................................... 34

Раздел V. Представяне на показателите, интегрирани в балансирана

карта за изпълнение на Стратегическа цел 3......................................................................... 36

Раздел VI. Изводи и препоръки.............................................................................................. 43

Използвани съкращения……………………………………………………………………... 50

Приложение 1 ........................................................................................................................... 51

Увод

Първото споразумение между централните и местните власти за целенасочени усилия към децентрализация на държавното управление бе подписано през есента на 2001 г. Като резултат от него се прие Концепция за финансова децентрализация. Промените в основните закони позволиха реформите да стартират от началото на 2003 г. Практическите резултати дойдоха след няколко години, но през целия период се реализираха бавни и последователни стъпки към прехвърляне на услуги, ресурси и правомощия към местните власти.

Концепцията за финансова децентрализация не изпълни всички набелязани мерки, но създаде добри условия и нагласи за невъзвратимост на реформите. Стратегията за децентрализация и Програмата за изпълнението й за периода 2006 – 2009 г., приети през 2006 г., бяха израз на приемственост и последователност на провежданите от Правителството политики.

В периода на действие на Първата програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация 2006–2009 г. са изпълнени около половината от набелязаните мерки. Основната положителна промяна е предоставяне на данъчни правомощия на общините. С измененията в Конституцията се даде възможност от началото на 2008 г. общините да провеждат реална финансова политика, чрез определяне на ставките на местните данъци в граници, определени от закона.

Основните резултати от промените са постигане на 8% дял на общинските приходи към брутен вътрешен продукт (БВП) и на 20% дял на общинските разходи в общите публични разходи на страната (2008 г.). Реализирани са положителни структурни промени в местните финанси. Делът на собствените приходи достигна 35.8% (2007 г.), а на инвестициите - 28.6% от всички общински разходи.

Първата програма за реализация на Стратегията за децентрализация завърши в усложнена обстановка, предизвикана от световната финансова и икономическа криза. Нейното влияние се прояви още през последното тримесечие на 2008 г., но особено силно се отрази на общинските бюджети през 2009 г., когато собствените приходи на местните власти намаляха с 260 млн. лв., което бе 15% от размера им през предходната година.

През 2010г. стартира работата по разработване и съгласуване на нова Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация за периода 2010 – 2013 г. В хода на работата беше констатирана необходимост от промяна и в действащата стратегия. Участие в обсъждането на проектите на актуализираната Стратегия за децентрализация и Програма за нейното изпълнение за периода 2010 – 2013 г. взеха представители на всички заинтересовани страни - министерства, Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ) и областните управители. След проведени дискусии за причините за неизпълнените мерки и за политиките на правителството за реализиране на процеса на децентрализация, програмните документи бяха приети с Решение на Министерския съвет № 454 от 2 юли 2010 г.

Актуализираната стратегия за децентрализация отразява заложените в Програмата на Правителството ангажименти за задълбочаване на процеса на децентрализация, оптимално разпределение на правомощия и ресурси между централните и местните власти, което е предпоставка за осигуряване на стабилно и ефективно управление в страната. Това е заложено да се осъществи чрез изпълненето на следните стратегически цели:

Стратегическа цел 1. Ускорено прехвърляне на правомощия и ресурси от централните органи на изпълнителната власт към общините за укрепване на местното самоуправление.

Стратегическа цел 2. Оптимизиране на функционалната компетентност на областния управител за координация на секторните политики на регионално равнище.

Стратегическа цел 3. Развитие на местното самоуправление в рамките на общината чрез повишаване на управленската и финансовата самостоятелност на кметствата и заведенията за услуги.

Програмата за изпълнение на Стратегията за децентрализация за периода 2010-2013 г. е продължение на усилията на централната и местните власти да повишат ефективността на институциите с цел предоставяне на по-адекватни на потребностите, повече и по-качествени услуги на населението.

Резултатите от анализа на тенденциите в местните финанси и международните сравнения даваха основание да се направи извода, че за да се осъществят реални стъпки към децентрализация в България е необходимо да се постави ясна цел, с която да се достигне в средносрочна перспектива (до 2013 г.) доближаване до средните за ЕС стойности по основни макроикономически показатели, характеризиращи степента на децентрализация в България. В Програмата са формулирани две такива цели: постигане на дял на общинските инвестиции в инвестициите в консолидиранаат фискална програма (КФП) – 50% и дял на собствените приходи от всички бюджетни приходи на общините – 50%.

Структурата на настоящия доклад включва оценка и описание на изпълнението на отделните мерки от програмата, сравнения за напредъка на България в областта на децентрализацията спрямо унитарните държави в ЕС и представяне на показателите за изпълнение на отделните стратегически цели.

1. Мярката е Изпълнена (отбелязана с „И“), когато са осъществени всички действия и са постигнати набелязаните резултати;

2. Мярката е Частично изпълнена (отбелязана с „ЧИ“), когато има изпълнение на част от дейностите и са постигнати определени резултати;

3. Мярката е Неизпълнена (отбелязана с „Н“), когато няма предприети действия по изпълнение на мярката.

Тъй като няма преходни мерки, отпада възможността за оценки от вида „в процес на изпълнение“, каквато съществуваше в предходни доклади¹.

Предложените оценки се базират на отчетите на министерствата и НСОРБ, т.е. на институциите, ангажирани в изпълнението на програмата. Там, където оценките за изпълнението на мерките със срок 2013 г. се разминават, е изготвена експертна оценка. За мерките, чийто срок е преди края на отчетния период (2010-2012 г.), е взета последната дадена оценка за тяхното изпълнение. Така например, ако за мярка със срок на изпълнение 2010 г., в годишния доклад от 2011 г. е дадена оценка „частично изпълнена“, а в следващия годишен доклад е отчетена като „изпълнена“, то тук е взета последната оценка като „изпълнена“.

Ако някоя институция не е представила изрично оценка на изпълнението, е формулирана такава на базата на представената обосновка. По същия начин е процедирано в случаите, в които дадена институция е дала оценка за изпълнението на мерки със срок 2013 г. – „в процес на изпълнение“.

Какво е изпълнението на мерките от Програмата за децентрализация през 2013 г.? Оценките на резултатите за изпълнението на отделните мерки са представени в Таблица 1. С оглед на по-голяма прегледност, обосновките на отделните институции за тези оценки са представени в Приложение 1.

Разпределението на мерките по стратегически цели е следното: СЦ 1 – 12 мерки; СЦ 2 – 1 мярка; СЦ 3 – 2 мерки и една мярка за осигуряване на прозрачност и публичност на резултатите, по-конкретно разработване на настоящия годишен доклад.

Както се вижда от данните, общият резултат е, че през 2013 г. завърши срока за изпълнението на 16 от предвидените в Програмата мерки, които представляват 26.2% от всички мерки. Преобладаващата част от мерките са от Стратегическа цел 1.

От предвидените за 2013 г. мерки, като изпълнени могат да се отчетат 10, което е 62.5%, частично изпълнени са 2 мерки (12.5%) и неизпълнени са 4 мерки, или 25% от всички. Всички неизпълнени мерки са от Стратегическа цел 1.

Качественият анализ на изпълнените мерки показва, че с най-висока непосредствена тежест може да се отнесе мярка 2 от приоритет 2 на стратегическа цел 1, която осигури на общините допълнителни приходи от концесионни договори в условията на криза, която се отрази особено сериозно върху общинските бюджети. Останалите мерки са свързани с подобряване координацията между институциите, като включването на НСОРБ в различни комисии, организирането на срещи и други, повишаване капацитет на институциите чрез обучение, писането на доклади и проучвания, които най-вероятно оказват косвено влияние върху средата за функциониране на публичните институции и се отразяват на техните резултати. Анализът на неизпълнените мерки показва, че те са свързани с увеличаване на правомощията на общините или с предоставянето на финансови ресурси. Експертната оценка е, че това са съществени по своето значение мерки, чието изпълнение щеше да се отрази пряко върху резултатите от изпълнението на политиката за децентрализация на страната.

Изводът, който може да се направи е, че през 2013 г. е свършена повече от половината от заложената за изпълнение работа. В същото време трябва да се отбележи, че особено важни за процеса на децентрализация мерки се отлагат във времето.

В таблица 3 са представени оценките за изпълнението на всички мерки, включени в Програмата за децентрализация (2010-2013 г.).

Направената по същата „методика“ обобщаваща оценка на изпълнението на мерките от отделните стратегически цели показва, че най-висок е процентът на изпълнение на мерките от Стратегическа цел 1 – 51.4%, следвани от Стратегическа цел 3 – 41.7% и на последно място по изпълнение е Стратегическа цел 2 – 33.3%. Както се вижда, най-слабото място при изпълнение на реформата е в сферата на прехвърлянето на правомощия от централното равнище на управление към техните регионални структури и по-специално в създаването на силна областна администрация, способна да координира секторните политики на регионално равнище. Това пряко се отразява на невъзможността държавата да провежда ефективна политика за регионално развитие.