Доклад за изпълнението на структурните фондове (2011 г.)

Настоящият доклад се представя в съответствие с член 45, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1260/1999 за определяне на общи разпоредби относно структурните фондове. Той обхваща дейностите през 2011 г., свързани с подпомагането по линия на структурните фондове за периода 2000 ― 2006 г.

2011 г. беше дванадесетата година на изпълнение на програми и проекти по структурните фондове за програмен период 2000 — 2006 г. Беше постигнато пълно изпълнение на бюджета за 2011 г. По отношение на бюджетните кредити за плащания бяха усвоени 100,0 % от средствата по линия на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР).

Освен в изпълнението на програмите и проектите по структурните фондове за периода 2000 ― 2006 г., както и в подготовката за тяхното приключване, службите на Комисията участваха и в изпълнението на 434 програми (317 по Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и 117 по Европейския социален фонд (ЕСФ)¹ за програмния период 2007 ― 2013 г.

Беше насърчен обменът на опит, по-специално посредством създаването на мрежи от градове и региони и конференцията „Региони за икономическа промяна: насърчаване на интелигентен и устойчив растеж в градовете и регионите“, проведена на 23 — 24 юни 2011 г. На конференцията бяха обявени петимата победители в конкурса „RegioStars“ за 2011 г., избрани сред 66 кандидати. Целта на наградите „RegioStars“ е да се набележат добри практики в регионалното развитие и да се даде гласност на оригинални и новаторски проекти, които могат да привлекат и вдъхновят и други региони.

Деветото издание на „Дните на отворените врати — Европейска седмица на регионите и градовете“, организирано съвместно от Комисията и Комитета на регионите, се състоя в периода 10 — 13 октомври 2011 г. То събра 5700 местни, регионални, национални и европейски представители и експерти в областта на регионалното и местното развитие. Тази проява е платформа както за сътрудничество и изграждане на мрежи, така и за обмен на знания и опит, и дава възможност на регионите и градовете да демонстрират своите постижения. Тя също предлага идеална възможност да се изтъкне полезното взаимодействие между политиката на сближаване и другите политики на ЕС.

Полското председателство организира двудневна конференция (19 — 20 октомври 2011 г.) под надслов „Катализатор на реформите — подкрепа от ЕСФ за по-добро управление“. Подпомагането на доброто управление започна през финансовия период 2000 — 2006 г., а за финансовия период 2007 — 2013 г. приоритетна цел беше неговото укрепване и прилагане.

На 17 ноември 2011 г. над 200 гости от 20 европейски страни участваха в разнообразни прояви, организирани в Маастрихт по повод на Европейската награда за постижения в областта на публичната администрация (EPSA) за 2011 г. под патронажа на полското председателство. Бяха подадени 274 кандидатури от 32 европейски държави и 7 от институции на ЕС. Сред тези кандидатури Европейският институт за публична администрация (EIPA) набеляза редица добри практики за изграждане на административен капацитет, част от които са съфинансирани с подкрепата на ЕСФ. Целта на наградата е да открои област, в която европейските институции в публичния сектор да постигат отлични резултати и да служат за пример в целия свят.

2. Анализ на изпълнението

2.1. Изпълнение на бюджета

2.1.1. ЕФРР

Изпълнение на бюджета

Изпълнението на бюджета беше насочено към приключването през 2011 г. на програмите от периода 2000 — 2006 г. Последните документи по приключването бяха получени през март от държавите членки с удължен срок на допустимост. Общият дял на усвоените средства достигна 100 %, или 1457 млн. EUR (включително техническата помощ), възстановени по програмите.

Комисията управлява едновременно предишния и текущия програмен период. След бавното начало на програмите от периода 2007 — 2013 г. през 2011 г. подаването на искания за плащане се ускори. Тази тенденция, съчетана с факта, че повечето програми от периода 2000 — 2006 г. достигнаха тавана от 95 % за междинни плащания, доведе до прехвърляне на бюджетни кредити от периода 2000 — 2006 г. към периода 2007 — 2013 г. В резултат на това е налице 100,0 % изпълнение на бюджетните кредити за плащания по програмите на EФРР, финансирани в рамките и на двата програмни периода.

Плащанията по всички цели бяха в по-малък размер от първоначално предвиденото, главно поради прехвърлянето на бюджетни кредити в рамките на „общия трансфер“ с цел увеличаване на бюджетните кредити за периода 2007 — 2013 г.. По Цел № 1 бяха изплатени 1205 млн. EUR вместо 1838 млн. ЕUR, по цел № 2 — 221 млн. EUR вместо 410 млн. EUR, а по „INTERREG“ — 16 млн. EUR вместо 108 млн. EUR.

През 2011 г. продължи процедурата на проверки на документите по приключването, получени през 2010 г.Останалите документи по приключването бяха предоставени от държавите членки през март 2011 г. Това се дължи на удължаването на срока с 12 месеца, разрешено от Комисията по отношение на окончателната дата на допустимостта на разходите, за някои гръцки и трансгранични програми.

От 379 програми в края на 2011 г. бяха изплатени общо 152  искания за окончателно плащане на стойност 1457 млн. EUR. Освен това през 2011 г. бяха анализирани 138 декларации за приключване и 40 окончателни доклада.

На държавите членки бе изпратено предложение за приключване на 33 програми, а към 31 декември 2011 г. бяха изпратени и договорени още 42 писма за приключване. Подготвителните дейности, извършени през 2011 г., създадоха здрава основа за ефективен процес на приключване през 2012 г., когато ще бъдат закрити останалите програми.

За целия период 2000 — 2006 г., считано към 31 декември 2011 г., на държавите членки са изплатени 124 308 млн. EUR. Така средният дял на усвоените средства за всички държави членки представлява 96 % от общия отпуснат размер от 129 584 млн. EUR. Останалите плащания се отнасят до изравнителните суми за приключване на програмите.

Неизпълнени поети задължения (RAL)

В края на 2011 г. неизпълнените поети задължения от предходни години (RAL, „reste à liquider“) по линия на ЕФРР възлизат на 4856 млн. EUR в сравнение с 6719 млн. EUR в края на 2010 г. Това представлява 3,9 % от общата сума, заделена за ЕФРР. Предвидено е допълнително намаляване на неизпълнените поети задължения след окончателните плащания през 2012 и 2013 г.

Предстои приключването на 239 оперативни програми по ЕСФ за периода 2000 — 2006 г. Документите по приключването за всички 239 програми бяха представени навреме и са допустими. До момента са приети 212 декларации за приключване и 214 окончателни доклада. Приключени са 84 досиета на обща стойност 445 млн. EUR.

Усвоените кредити за плащания през 2011 г. достигнаха 437 млн. EUR.

Общият размер на неизпълнените поети задължения (RAL) в края на 2011 г. възлиза на 2367 млн. EUR (в сравнение с 3004 млн. EUR през 2010 г.). Това представлява 3,46 % от общия размер на поетите задължения за периода 2000 — 2006 г.

Към края на 2011 г. на държавите членки са изплатени 64 492 млн. EUR за целия период. Това представлява 94,09 % дял на усвоените средства за всички държави членки от общия отпуснат размер от 68 600 млн. EUR.

Въз основа на резултатите от анализа на приключените досиета през 2011 г. се проведоха целеви одити на декларациите за приключване по високорисковите програми, за да се постигне допълнителна увереност, че остатъчните рискове не надхвърлят прага на същественост.

Общата изплатена сума през 2011 г. по програмите по ФЕОГА – раздел „Ориентиране“ възлизаше на 499,68 млн. EUR, от които 8,8 млн. EUR бяха изплатени от целевите приходи. Накрая за плащания бяха използвани 90,2 % от наличните бюджетни кредити за 2011 г.

Изпълнението на програмите от периода 2000 — 2006 г. беше завършено преди 2011 г. През 2011 г. в Комисията се получиха документите по приключването от останалите четири програми (през 2010 г. вече бяха получени документите по 148 от 152 програми за развитие на селските райони) и се работи усилено по приключването им. Освен 19-те вече приключени през 2010 г. програми Комисията приключи още 75 програми през 2011 г. Освен това беше предложено окончателно плащане за 88 програми, от които частично плащане бе извършено за 13 програми.

В края на 2011 г. размерът на неизплатените поети задължения (RAL) по ФЕОГА — раздел „Ориентиране“, възлиза на 632,3 млн. EUR, което се равнява на 2,9 % от общия размер на отпуснатите средства за периода 2000 — 2006 г. Това е с 551 млн. EUR по-малко в сравнение с размера на неизплатените поети задължения от 1183,3 млн. EUR в края на 2010 г.

Общият дял на усвоените плащания e 29,03 %, като на държавите членки бяха изплатени 0,7 млн. EUR.

Що се отнася до процента на изпълнение на бюджетните кредити за плащания, по цел № 1 бяха изплатени 0,5 млн. EUR, а по области извън цел № 1 — 0,2 млн. EUR.

Общите неизпълнени поети задължения (RAL) за ФИОР в края на 2011 г. достигнаха 295,7 млн. EUR (в сравнение с 296,44 млн. EUR през 2010 г.). Това представлява 7,4 % от общия размер на поетите задължения за периода 2000 — 2006 г.

Към края на 2011 г. на държавите членки са изплатени 3640 млн. EUR за целия период. Това представлява 92,5 % усвоени средства за всички държави членки от общия отпуснат размер от 3935 млн. EUR.

3. Съгласуваност и координация

3.1. Съгласуваност с други политики на ЕС

В предходните доклади бяха подробно изложени мерките за осигуряване на съгласуваност между политиката на сближаване и другите приоритети в политиката на ЕС, като целите в областта на конкуренцията, вътрешния пазар, околната среда, транспорта и равенството между половете. С навлизането в етап на приключване на програмите за периода 2000 — 2006 г. изискванията или очакванията към управляващите органи не претърпяха особени промени.

В периода 2000 ― 2006 г. всички 25 държави членки са се възползвали от подпомагането по линия на структурните фондове, а тринадесет държави членки са се възползвали и от Кохезионния фонд, който подпомага по-слабо развитите държави членки. Програмирането и усвояването на структурните фондове (по-специално ЕФРР) бяха обект на старателна координация, включително по отношение на Кохезионния фонд, с цел да се избегне дублирането на подпомаганите проекти.

През периода 2000 — 2006 г. Комисията, ЕИБ и ЕИФ засилиха сътрудничеството помежду си посредством създаването на трите инициативи JASPERS, JEREMIE и JESSICA. Подробности за това сътрудничество бяха изложени в предходните доклади. Тъй като изпълнението за периода 2000 — 2006 г. навлезе в етап на приключване през 2010 г., няма нищо по-специално за докладване.

През 2011 г. Комисията продължи да извършва оценки в помощ на процеса на вземане на решения във връзка със структурните фондове. Повечето оценки за периода 2000 — 2006 г. обаче приключиха през 2010 г.

Оценки, започнати през 2011 г., които се провеждат в момента:

- Проучване на оценяването на иновационните дейности, за да се определят последните достижения при оценяването на иновациите в държавите членки, да се анализират силните и слабите страни на наличните методологии за оценка на различни иновационни дейности, да се състави поредица от казуси за добро оценяване, и да се изготви проект за насоки за управляващите органи в подкрепа на дейностите им по оценяване.

Предоставянето на методологически насоки на държавите членки продължава да бъде важна задача за Комисията. В тази връзка постоянно ще се актуализира интерактивният онлайн инструмент за оценка на социално-икономическото развитие EVALSED, като в момента се изгражда новият му раздел за оценка на теоретична основа.

През 2012 г. приключиха две оценки, провеждани през 2011 г. Първата анализира икономическата криза и въздействието ѝ върху разходите на ЕСФ. Втората съдържа анализ на ефективността и ефикасността на разходите на ЕСФ за дейности в областта на ученето през целия живот. И двете оценки обаче не обхващат периода 2000 — 2006 г.

Последващата оценка на програмите за развитие на селските райони от периода 2000 — 2006 г. бе проведена през 2011 г. и приключи през първото тримесечие на 2012 г. Заключението от оценката беше, че за успеха на политиката за развитие на селските райони от ключово значение са гъвкавостта при адаптирането към различни условия в рамките на Съюза, както и ясно определени цели и подходящи критерии за допустимост и подбор, гарантиращи придържане към поставените цели. Ефективността на политиката се повишава и от целенасоченото полезно взаимодействие и допълняемостта на мерките. Като цяло политиката създава и/или поддържа заетост в селските райони, подпомага доходите в тях, допринася за запазването и подобряването на околната среда и биоразнообразието и повишава качеството на живот и устойчивото развитие в селските общности.

Подробна информация за резултатите от проверките се съдържа в годишните доклади за дейността на съответните генерални дирекции².

През годините постепенно се изгради увереност по отношение на програмите на ЕФРР за периода 2000 — 2006 г. Що се отнася до обхвата им, програмите, проверени от ГД „Регионална политика”, представляват 43 % от националните и регионалните програми в числено изражение и 76 % от планираното финансово участие на ЕФРР. По отношение на „INTERREG“ започнатата през 2006 г. отделна одитна проверка бе приключена през 2009 — 2010 г. за 23-те разглеждани програми (54 % от отпуснатата сума).

Като подготовка за приключване от 2007 г. нататък се проведе широкомащабно предварително проучване с цел да се направи преглед на органите по приключването. Целта беше да се установи увереността, с която може да се приеме тяхната работа по приключването, въз основа на която се изготвят декларациите за приключване, или с други думи, да се провери готовността на държавите членки за приключване на програмите и да се определят и ограничат свързаните с това рискове. Целта е да се вземе решение дали може да се разчита на одитната дейност на националните органи като основен източник на гаранции за остатъка от програмния период и дали декларациите за приключването ще се основават на достатъчно одити, за да бъдат надежден източник на гаранции към момента на приключването на програмата. Вследствие на извършените в рамките на споменатото проучване 42 одита и одитните мисии, проверяващи органа по приключването като част от редовните системни проверки, които започнаха през 2004 г., към края на 2010 г. бяха проверени органи по приключването, отговарящи за приблизително 85 % от определените суми по програмите за периода 2000 — 2006 г.

Предвид значителната одитна дейност, извършена през последните години от ГД „Регионална политика“ по програмите от периода 2000 — 2006 г. и високата степен на обхват, постигнат при одитите, дейността на тази генерална дирекция беше съсредоточена върху два вида одит при приключването:

1) проверки на място на извадка от програмите посредством съвместно проучване с ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, ГД „Земеделие и развитие на селските райони” и ГД „Морско дело и рибарство“ за приключването на подпомагането по линия на структурните фондове за периода 2000 — 2006 г. в 25-те държави членки. Меморандумът за планиране на проучване (МПП), изготвен през 2009 г., обхваща две действия:

i) одитиране на място с цел преглед на качествените и количествените аспекти на националните одитни дейности, въз основа на които се изготвят декларациите за приключване, издадени от органите по приключването, което включва повторно оценяване на извадка от 8 — 10 досиета, както и

ii) одитиране с цел оценяване на допустимостта на декларацията и придружаващия я доклад (както по-горе).

През 2010 и 2011 г. ГД „Регионална политика” проведе 21 одитни мисии на място в рамките на „Приключване на подпомагането: ММП за периода 2000—2006 г. в ЕС—25” в седем държави членки (CZ, DE, ES, IT, IE, UK, SK), включително някои програми по „INTERREG“, които обхващат изцяло или частично 39 програми.

Тези одитни мисии за приключване позволиха на ГД „Регионална политика“ да елиминира конкретни рискове при приключването (например ретроспективни проекти, обществени поръчки, отстраняване на нередности, изчисление на процента на грешка) и да завърши анализа на декларациите за приключване, като в някои случаи бяха предложени финансови корекции, насочени към системни слабости, които не са в достатъчна степен взети под внимание, или пък ненадеждни проценти на грешка, посочени в декларациите за приключване.

2) Анализ на декларациите за приключване: Дирекция „Одит“ към ГД „Регионална политика“ разгледа всички 379 декларации за приключване, подадени при приключване на програмите, в съответствие с вътрешните процедури, приети от ГД „Регионална политика“ през 2009 г., за да определи валидността на искането за окончателно плащане. Тази дейност се извърши предимно през втората половина на 2010 г. и през 2011 г., като до средата на април 2012 г. бяха оценени всички 379 декларации. Общо бяха приети 336 декларации (89 %). По отношение на останалите 43 декларации (11 %) ГД „Регионална политика“ завърши първоначалния анализ и поиска допълнителна одитна дейност или допълнителна информация от въпросните държави членки.

Приетите 336 декларации са от 15 държави членки (AT, DK, EL, FI, FR, HU, CY, LV, LX, MT, NL, PL, SE, SK, SL). Очакват се още 43 декларации за приключване от 11 италиански програми, 8 испански, 5 ирландски, 4 чешки, 3 португалски, 3 белгийски, 5 програми по „INTERREG“ и по една програма от Естония, Германия, Литва и Обединеното кралство.

Органите по приключването класифицираха своите одитни становища в съответствие с указанията за приключване по следния начин: без резерви (84 % от случаите), заверка с резерви (16 % от случаите, обхващащи 4 % от междинните плащания) и отказ от изказване на становище в 3 случая. За нито една програма не бяха дадени отрицателни становища или отказ от отговорност. В резултат от прегледа от страна на ГД „Регионална политика“ на декларациите за приключване генералната дирекция предложи финансови корекции в размер над 1,3 млрд. ЕUR в заключенията си относно 147 декларации за приключване. Освен това има вероятност да бъдат предложени допълнителни финансови корекции в някои от случаите, при които е в ход допълнителна одитна дейност или проучвания.

5.2. ЕСФ

През 2011 г. одиторите продължиха проверката на декларациите за приключване, предадени при приключването на програмите, за които срокът за предаване беше продължен до 2011 г. В нея бяха включени и последващите действия по исканията за допълнителна информация.

Въз основа на резултатите от анализа на приключените досиета през 2011 г. се проведоха 6 целеви одити на декларациите за приключване, а за 2012 г. са планирани още 8 по високорисковите програми, за да се осигури допълнителна увереност, че остатъчните рискове не надхвърлят прага на същественост. В няколко случая тази процедура доведе до определяне на изменени финансови корекции. Във всички наблюдавани случаи бяха започнати коригиращи процедури.

През 2011 г. за периода 2000 — 2006 г. бяха определени финансови корекции в размер на 8,6 млн. EUR, от които 8,1 млн. EUR вече са реализирани. Освен това през 2011 г. бяха реализирани 10,9 млн. EUR, определени в предишни години.

Към края на 2011 г. общо 110 програми от 152-те бяха предмет на одит (72,4 %) на стойност 21,8 млрд. EUR (96,9 %) от общия размер на бюджетните кредити за поети задължения. Общо 46 програми бяха предмет на последващ одит.

До 31 декември 2011 г. завърши прегледът на декларациите за приключване, подадени от държавите членки, по отношение на 146 програми, което представлява 96,1 % от общия брой на програмите.

5.4. ФИОР

ФИОР понастоящем е в процес на приключване и през 2011 г. не се проведоха нови одити по ФИОР. От началото на програмния период 2000 — 2006 г. ГД „Морско дело и рибарство“ проведе общо 58 одитни мисии, обхващащи всички финансирани само по един фонд програми (18 програми, които представляват първоначално бюджетно участие в размер на 3608,73 млн. EUR ― 87,4 % от общия бюджет за периода 2000 — 2006 г.), както и 18 финансирани по няколко фонда програми, представляващи участие в размер на 374,58 млн. EUR ― 9,2 % от общия размер на първоначалния бюджет за периода 2000 — 2006 г. Като цяло системните одити на ГД „Морско дело и рибарство“ обхванаха програми, които представляват 96,6 % от общото първоначално участие по линия на ФИОР за периода 2000 ― 2006 г. За останалите програми увереността беше гарантирана от одитната дейност на други генерални дирекции по структурните фондове и от национални одити.

Завършен е първият анализ на 47 декларации за приключване; за останалите 13 анализът продължава. От 47-те анализирани случая бяха приети 16 декларации. От държавите членки бяха поискани допълнителни пояснения във връзка с останалите 31 декларации, чието разглеждане беше прекъснато: в ГД „Морско дело и рибарство“ до момента са получени 27 отговора, от които 14 са анализирани. Поради това в момента се разглеждат 27 декларации за приключване (14 на етап първи анализ, 13 на етап след прекъсване).

5.5. Европейска служба за борба с измамите (OLAF)

През 2011 г. OLAF проведе 29 мисии в държавите членки във връзка с мерки, съфинансирани от структурните фондове. По време на тези мисии бяха осъществени проверки на място³ на 57 икономически оператори и бяха проведени 18 мисии от друг вид за събиране на информация или в помощ на националните администрации или на съдебните органи. Както и през предходните години, типичните проблеми, установени от OLAF през 2011 г., включваха декларации с невярно съдържание, фалшиви фактури и неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки, както и конкретни случаи на конфликт на интереси в някои тръжни процедури.

В съответствие с Регламент (ЕО) № 1681/94⁴ след последното му изменение⁵ и Регламент (ЕО) № 1828/2006⁶ след последното му изменение⁷ през 2011 г. държавите членки изпратиха до Комисията 3816⁸ уведомления за нередности в размер на общо 1177 млрд. EUR, засягащи съфинансирани мерки от програмните периоди 1994 — 1999 г., 2000 — 2006 г. и 2007 — 2013 г⁹.

6. Комитети, подпомагащи Комисията

6.1. Комитет за координиране на фондовете (COCOF)

Единствената дейност по линия на COCOF през 2011 г. във връзка с изпълнението на периода 2000 — 2006 г. беше представянето на анализа на процеса на приключване по отношение на програмите за същия период.

През 2011 г. се проведоха три пленарни сесии и пет заседания на техническата работна група. Техническата работна група разгледа напредъка на процедурата по приключване за периода 2000 — 2006 г. на всичките си заседания през 2011 г. и представи подробна презентация за извлечените поуки от процедурата по приключване.

Комитетът STAR проведе две заседания през 2011 г. и изнесе информация за финансовото третиране, приложимо върху разходите, финансирани от раздел „Ориентиране“ на ФЕОГА в някои случаи на нередности. Не беше поискано становището на комитета.

Комитетът за структурите за рибарството и аквакултурите (CSFA) проведе две заседания през 2011 г. Основната тема, обсъждана на заседанията, беше приключването на ФИОР.