Доклад за напредъка на изпълнението на директивата за безопасността на железопътния транспорт и на Директивите за оперативната съвместимост на железопътната система

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 464 окончателен

(текст от значение за ЕИП)

{SEC(2009) 1157}

СЪОБЩЕНИЕ ОТ КОМИСИЯТА ДО СЪВЕТА И ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

Доклад за напредъка на изпълнението на Директивата за безопасността на железопътния транспорт и на Директивите за оперативната съвместимост на железопътната система

(текст от значение за ЕИП)

Настоящият доклад описва достигнатия до момента етап на изпълнение на Директивата за безопасността на железопътния транспорт и на постигане на оперативна съвместимост на Европейската железопътна система, след първия доклад, приет от Комисията през ноември 2006 г¹. Той съответства на член 31 от Директивата за безопасността на железопътния транспорт², член 24 от Директивата за оперативна съвместимост на железопътната система за високоскоростни влакове³ и член 28 от Директивата за оперативната съвместимост на конвенционалната железопътна система⁴.

За да се подготви за настоящия доклад, Европейската комисия поръча проучване за анализ на степента на прилагане на законодателството за оперативна съвместимост и безопасност на железопътната система, както и на напредъка в тази област⁵, и проведе обществено допитване. Резултатите от допитването са обобщени в приложението към настоящия доклад⁶.

По отношение на железопътната безопасност, докладът също така се основава на констатираното в първия двугодишен доклад относно развитието на безопасността на железопътния транспорт в Европейската общност, издаден от Европейската железопътна агенция през 2008 г⁷.

Последните изменения на правната рамка за железопътната безопасност и оперативната съвместимост⁸ не са взети предвид в настоящия доклад, тъй като те все още се транспонират на национално равнище.

2. Прилагане на Директивата за безопасността на железопътния транспорт

2.1. Транспониране от държавите-членки

Всички държави-членки са уведомили Комисията относно своите национални мерки за прилагане на Директивата за безопасността на железопътния транспорт, с изключение на Люксембург, срещу който все още има открити процедури за нарушение. В няколко случая обаче транспонирането е било забавено и не е било в рамките на срока, посочен в директивата (30 април 2006 г.).

Следващата стъпка е да се провери дали всички разпоредби от директивата са приложени правилно; това включва проверки за съответствие и подробни анализи за проверяване например на способността на националните органи да изпълняват задачите, изисквани в директивите. Върху тези анализи все още се работи и по тази причина е твърде рано да се вземат окончателни решения по въпроса. Все пак са налице някои първоначални резултати за съобщаването на националните правила за безопасността и създаването на национални органи.

2.2. Национални правила за безопасност и съобщаване

В член 8 от Директивата относно безопасността на железопътния транспорт от държавите-членки се изисква да създадат национални правила за безопасност и да уведомят за тях Европейската комисия. Това са правила за изискванията за безопасност, налагани на равнище държави-членки и приложими за повече от едно железопътно предприятие.

Бяха съобщени почти 5000 национални правила за безопасност. По искане на Комисията, Агенцията е проучила тези съобщения и е препоръчала от държавите-членки да се поискат разяснения или повторно съобщаване на националните правила за безопасност.

Що се отнася до публикуването на националните правила за безопасност, през 2009 г. се очаква агенцията да предложи методи за улесняване на достъпа.

Ролята на националните органи по безопасността (НОБ) е от критично значение както за поддържането на безопасността, така и за гарантирането на това, че безопасността не представлява бариера за отварянето на пазара при развиването на оперативна съвместимост. Повечето от органите по безопасността бяха създадени през 2006 г. и 2007 г. В края на 2008 г. имаше само една държава-членка, която не бе създала свой орган по безопасността. В общия случай повечето от националните органи по безопасността принадлежат към Министерствата на транспорта.

Държавите-членки трябва също да създадат независими разследващи органи, отговарящи за разследването на сериозни железопътни катастрофи. До април 2009 г. само една държава-членка все още не бе създала свой национален орган за разследване.

Агенцията е създала мрежи, за да улесни сътрудничеството и споделянето на гледища и опит между тези национални органи.

Директивата за безопасността на железопътния транспорт предвижда от Комисията да бъде приет голям обем вторично законодателство, което да бъде подготвено от Агенцията въз основа на правомощия, предоставени от Комисията (виж приложението⁶).

Първият инструмент беше приет през 2007 г.: Регламент (ЕО) № 653/2007 относно прилагането на общ европейски формат за сертификатите за безопасност и документите за кандидатстване за сертифициране съгласно член 10 от Директива 2004/49/ЕО и за валидността на сертификатите за безопасност, издадени по Директива 2001/14/ЕО.⁹

Общите методи по осигуряването на безопасност, използвани за оценка на риска и за постигането на критериите за безопасност, бяха приети съответно на 24 април 2009 г.¹⁰ и на 5 юни 2009 г.¹¹, като в процес на подготвяне е допълнително законодателство.

Директивата за безопасността на железопътния транспорт въведе задължението на железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата да придобиват сертификат или разрешително за безопасност. Сертификатите и разрешителните за безопасност се състоят от две части. Част А потвърждава приемането на системата за управление на безопасността на управителя на железопътното предприятие/инфраструктура, а част Б е специфична за железопътната мрежа.

Към 31 март 2009 г. публичната база данни от сертификати за безопасност, управлявана от Агенцията, съдържаше 277 валидни сертификата тип А. Повечето от тях бяха издадени през 2007 г. и 2008 г.

Допълнителна информация за състоянието на сертифицирането за безопасност, както и предложение за стратегия за преминаване към единен сертификат на Общността ще бъдат изготвени от агенцията през 2010 г. въз основа на оценка на процедурите за сертифицирането за безопасност в държавите-членки.

Съгласно член 18 от Директивата за безопасността на железопътния транспорт националните органи по безопасността трябва да публикуват годишни доклади, съдържащи информация за положението на железопътната безопасност. Агенцията използва тези доклади, за да следи непрекъснато развитието на железопътната безопасност в ЕС (виж двугодишния доклад на ЕЖА⁷).

Като цяло, първоначалните данни потвърждават, че във висока степен железниците са безопасни за потребителите с по-малко от 100 смъртни случая годишно, в сравнение с около 40 000 по пътищата на ЕС. Освен това развитието на железопътната безопасност в държавите-членки на ЕС може да се разглежда много положително, тъй като смъртните случаи с пътници са намалели от около 400 през 1970 г. на само 58 през 2006 г.

Тези числа и допълнителните анализи в отделните страни също така показват, че отварянето на пазара и разделянето на функциите могат да бъдат провеждани без неблагоприятни въздействия върху безопасността.

Данните обаче показват, че в железопътните произшествия със смъртен изход има голямо участие на трети страни. Това са най-често неупълномощени лица (нарушители) и ползватели на железопътни прелези (общо около 1500 смъртни случая годишно). Самоубийствата съставляват друга особеност на железопътните произшествия: за тези смъртни случаи не се докладва като за произшествия и рядко биват предмет на съобщенията в пресата. През 2006 г. те са били около 2300, т.е повече от 60 % от всички смъртни случаи.

3. Напредване към оперативна съвместимост

3.1. Прилагане на Директивите за оперативна съвместимост

Всички държави-членки са съобщили национални мерки за прилагане на Директивите за оперативна съвместимост – Директива 96/48/ЕО (за високоскоростните влакове), Директива 2001/16/ЕО (конвенционална железопътна система) и Директива 2004/50 (привеждане в съответствие на директивите за високоскоростните влакове и за конвенционалната железопътна система, както и разширяване на обхвата).

Директивите за оперативната съвместимост предвиждат голям обем вторично законодателство. Освен техническите спецификации за оперативна съвместимост (ТСОС, виж 3.2), Комисията прие Решение 2007/756/EО за приемане на обща спецификация на националния регистър на подвижния състав¹². В директивите са специфицирани и други регистри (напр. регистър на инфраструктурата, регистър на подвижния състав) и биват разработвани от Агенцията.

3.2. ТСОС: състоянието към настоящия момент

ТСОС са технически спецификации, отговарящи на основните изисквания, определени в директивите за оперативната съвместимост на ниво подсистема и съставен елемент на оперативната съвместимост.

След 2002 г., за високоскоростните влакове бяха приети серия ТСОС, обхващащи всички съответни подсистеми, която серия бе последвана от преразглеждане на няколко ТСОС през 2008 г. В приложението е даден списък на всички ТСОС и на решенията за изменение на ТСОС.

Комисията прие също така няколко ТСОС за конвенционалната железопътна система, които обхващат телематичните приложения за превози на товари, шумовите емисии, контрола, управлението и сигнализацията, товарните вагони и експлоатацията и управлението на движението. Освен това две хоризонтални ТСОС, отнасящи се за високоскоростната и конвенционалната железопътна система, разглеждат безопасността в железопътни тунели и лицата с намалена подвижност. Всички тези ТСОС бяха подготвени от Европейското обединение за оперативна съвместимост в железопътния транспорт (AEIF), определенo да действа като съвместен представителен орган, учреден съгласно Директива 96/48/ЕО.

От 2006 г. Европейската железопътна агенция подготвя останалата група ТСОС за конвенционалната железопътна система, обхващащи инфраструктурата, енергията, подвижния състав (локомотиви, мотриси и пътнически вагони) и телематичните приложения за пътниците. Приемането на тези ТСОС се очаква да стане до 2010 г.

Тази правна рамка обаче трябва да бъде допълнително развивана, например за да се поправят грешките и да се затворят откритите въпроси в ТСОС, както и да се разшири техният географски обхват (виж 3.5).

По тази причина Агенцията понастоящем работи върху преразглеждане на следните ТСОС за конвенционалната железопътна система: товарни вагони, експлоатация и управление на движението, контрол, управление и сигнализация. Тези преразгледани ТСОС се очаква да бъдат приети през 2010 г. За останалите ТСОС тече процес на организиране на промените.

3.3. Анализ на дерогациите

Дерогациите разрешават изключения от прилагането на ТСОС при определени условия, формулирани в директивите за оперативната съвместимост. Между приемането на първите ТСОС през 2002 г. и влизането в сила на Директива 2008/57/ЕО на 19 юли 2008 г., Комисията получи 43 дерогации от 9 държави-членки. Пълният списък от дерогации и даден в приложението.

Тези дерогации са свързани с почти всички действащи ТСОС. Най-голям брой дерогации бяха получени за ТСОС за шума (18 дерогации), товарните вагони (11), енергията (високоскоростни влакове, 6), контрола, управлението и сигнализацията (високоскоростни влакове, 5) и инфраструктурата (високоскоростни влакове, 5).

Повечето от дерогациите (34) се основават на член 7, параграф а), който допуска освобождаване от прилагането на ТСОС за новите, обновяваните и модернизираните подсистеми в напреднал етап на развитие в момента на публикуването на дадена ТСОС. Поради специфичното естество на този вид дерогации, те могат да бъдат разрешавани кратко време след публикуването на ТСОС и следователно може да се очаква, че броят на новите дерогации ще спадне значително през идните години, след като бъдат приети всички ТСОС.

Като цяло, малкият брой и видът на дерогациите показват, че прилагането на ТСОС може да се счита за успешно.

3.4. Оперативна съвместимост в условията на експлоатацията

За анализиране на напредъка към оперативна съвместимост на европейските железопътни системи броят на сертификатите за съответствие, издадени от компетентните органи за подсистемите, може да бъде показателен за това как се прилагат ТСОС. Тъй като ТСОС за конвенционалната железопътна система все още не са завършени, числата се дават за железопътната система за високоскоростни влакове. Броят на сертификатите, издадени и изискани към юли 2007 г. (източник: NB Rail), е даден на следната диаграма:

Тези данни показват значителна активност в сертифицирането на подсистемите, всяка от които допринася за оперативната съвместимост на европейските железници.

Въвеждането на ERTMS в оперативно съвместимата европейска мрежа е друг важен показател за напредък към оперативна съвместимост. До края на 2008 г. приблизително 2000 километра линии, по-специално високоскоростни линии, оборудвани с ERTMS, бяха в търговска експлоатация в различни европейски страни,

Трудностите, свързани с определянето на един общ и съвместим технически стандарт, бяха преодолени през 2008 г. с подписването на Меморандум за разбирателство между Европейската комисия и железопътния сектор.

Наскоро подписаните договори и националните планове за внедряване, представени от държавите-членки, показват, че през следващите години ще сме свидетели на експоненциално нарастване. До края на 2012 г. ще бъдат в експлоатация 11 500 километра, а до края на 2015 г. – 23 000.

На 22 юли 2009 г.¹³ бе приет обвързващ Европейски план за внедряване, целящ бързо и координирано внедряване на системата. По-специално той планира съоръжаване на първия участък от мрежа до 2015 г. (включително ключови връзки като Ротердам-Генуа, Мюнхен-Верона, Антверпен-Базел, Валенсия-Лион-Будапеща, Дрезден-Будапеща-Констанца и Берлин-Тереспол). До 2020 г. основните европейски центрове за товарни превози ще бъдат свързани с ERTMS, с което ще предоставят нови търговски възможности на операторите на товарни железопътни превози.

И двата анализа показват, че оперативната съвместимост на европейската железопътна система нараства с постоянни темпове.

3.5. Пречки пред оперативната съвместимост

Повече от век развитието на железниците се управляваше на национално ниво въз основа на национални изисквания, вместо на общ европейски подход. В резултат на това международният железопътен транспорт в Европа все още е сложен и скъп за експлоатация. Това раздробяване все още представлява пречка за изграждането на една европейска железопътна зона, макар че в интегрирането на железопътните системи са инвестирани значителни финансови, политически и човешки ресурси.

Срокът на служба на активите на железниците е дълъг, достигащ от 30-40 години за подвижния състав и до един век за инфраструктурата. Така за да бъде възможно техническо хармонизиране, преминаването към оперативно съвместима железопътна система включва основно прилагането на изискванията за оперативна съвместимост за новите, обновените и модернизираните подсистеми. Това изисква време и следователно напредък може да се очаква в средносрочен и дългосрочен план. В някои случаи, като например ERTMS, ползите от оперативната съвместимост могат да бъдат извлечени когато системата се внедрява координирано по протежение на цял коридор. В такива случаи е необходимо съществуващите участъци от линията да бъдат модернизирани преди края на срока на служба на подсистемата.

Друга пречка пред оперативната съвместимост е продължаването на различаващите се национални практики в случаите, в които хармонизирането на европейското равнище вече е започнало. Това вероятно се дължи или на непълната европейска правна рамка или на пропуски, позволяващи различия в тълкуването. Макар че правната рамка за железопътната система за високоскоростни влакове е вече готова, тази за конвенционалната железопътната система все още се разработва, тъй като ТСОС за подсистемите „Инфраструктура“ и „Енергия“, както и за тяговите единици и пътническите вагони все още не за завършени и приети. Тази пречка ще бъде преодоляна до 2010 г.

В този контекст съществуването на т. нар. „открити въпроси“ в ТСОС води до пропуски в оперативната съвместимост, тъй като се прилагат национални изисквания с различни интерфейсни решения. До края на 2008 г. в действащите ТСОС съществуваха над 100 различни открити въпроса. Едно възможно решение на този проблем е откритите въпроси да бъдат затваряни при преразглеждането на ТСОС.

Освен това съществуващите ТСОС обхващат само част от железопътната система, тъй като обхватът на двете директиви за оперативната съвместимост е ограничен до трансевропейските железопътни мрежи, определени в Решение № 1692/96/ЕО¹⁴. В Директива 2004/50/ЕО беше предвидено постепенно разширяване на обхвата до цялата мрежа и до всички возила при приемането на нови ТСОС или при преразглеждането на съществуващи такива. За да приложи тази разпоредба по пропорционален начин, през 2007 г. Комисията упълномощи Агенцията да анализира възможността за разширяване на географския обхват на току-що преразгледани ТСОС. Очаква се анализът да бъде завършен през 2009 г.

Друга потенциална пречка е свързана с интегрирането на подсистема в железопътната система при процедурата по пускане в експлоатация, описана в директивите за оперативната съвместимост. Преди даден национален орган по безопасността да може да разреши пускане в експлоатация, трябва да бъде показано, че подсистемата е съвместима с железопътната система като цяло. ТСОС не могат да осигурят всички необходими за тази оценка изисквания. Има опасност да бъдат въведени специфични работни процедури, което да доведе до понижена оперативна съвместимост. Този аспект на „интегрирането“ е подобрен в новата Директива за оперативна съвместимост и ще бъде също предмет на Регламент на Комисията за общите мерки за безопасност относно анализа на риска, който се очаква да бъде приет през първата половина на 2009 г.

4. Заключения

Напредъкът, направен благодарение на общностната регулаторна рамка за железопътната безопасност и оперативната съвместимост, следва да насърчи по-нататъшното развиване на вътрешния пазар за железопътни транспортни услуги, което да подпомогне появата на нови стопански дейности, намаляването на разходите за навлизане на пазара и в крайна сметка да спомогне за повишаване на конкурентоспособността по отношение на другите видове транспорт.

Анализите, проведени в настоящия доклад, за момента показват нееднозначни резултати.

Що се отнася до железопътната безопасност, статистиката показва, че железопътната система в Общността е безопасна и организационните промени, произтичащи от общностната рамка, не само са нямали отрицателно въздействие върху безопасността, но се очаква да повишат нивата на безопасност в краткосрочен и средносрочен план.

От гледна точка на пазара, изискванията за безопасност все още поставят значителни пречки за навлизане на пазара. Те са свързани най-вече с разходите и продължителността на процедурите, използвани на национално равнище, техните различия в цяла Европа и липсата на прозрачност/предвидимост. Очаква се значителен напредък в тази област, отчасти заради хармонизирането на сертификатите за безопасност за железопътните предприятия и въвеждането на общите методи за безопасност, отчасти поради взаимното признаване на националните правила при разрешаването на пускане в експлоатация на железопътни возила.

Успехът на тези дейности ще зависи от две условия:

• 
  пълното установяване на новосъздадените органи (по-специално на НОБ), работещи при сходни нива на компетентност и ефективност. Това е необходимо за създаване на взаимно доверие между НОБ. По тези причини Комисията ще продължи да проверява дали законодателството на Общността е транспонирано правилно що се отнася до новите структури и инструменти.
  
• 
  Водещата роля на Европейската железопътна агенция в поетапното хармонизиране на правилата и процедурите за безопасност и в постепенното им заместване с общи методи. Тази роля може дори да се развива допълнително в бъдеще към допълване на дейностите на НОБ при процесите на сертифициране и издаване на разрешителни.
  

Растящият брой на сертификатите за съответствие, издадени за подсистемите и ограниченият брой на дерогациите показват, че като цяло съществуващите ТСОС се прилагат успешно. Това също подчертава значението на компетентните органи и тяхната роля за повишаването на компетентността и взаимното доверие. Оставащите открити въпроси в ТСОС и ограниченият географски обхват на ТСОС обаче могат да възпрепятстват бъдещото интегриране на европейската железопътна система, тъй като те представляват пречки за оперативната съвместимост. Следователно ще е от основно значение да бъдат затворени откритите въпроси и да се разшири обхватът на ТСОС в разумно кратки срокове.

Напредъкът към оперативна съвместимост е бавен процес. Поради дългия срок на служба на железопътната инфраструктура и подвижния състав и поради необходимостта инвестиционните разходи за отрасъла да се поддържат в приемливи граници не са възможни радикални промени към хармонизирани решения. Ето защо Комисията възнамерява да съсредоточи усилия върху внедряването на тези технически спецификации, които ще донесат значителни ползи в краткосрочен и средносрочен план, а именно ТСОС за „Контрол, управление и сигнализация“, „Телематични приложения за превози на товари“, „Телематични приложения за пътниците“ и „Експлоатация и управление на движението“.

За бъдещите версии на ТСОС ще бъде също така необходимо да се отдели по-голямо внимание на принципите, разработени в стратегията за опростяването на регулаторната среда, и да се осигури съответствието с областта, ефективността и пропорционалността на законодателството за железопътния транспорт. Така например, ще бъде разгледано по-широкото използване на незадължителни Европейски стандарти. Чрез настоящия доклад Общността получи възможността да насочи вниманието към тези въпроси. Тя ще продължи да проверява как правната рамка за железопътната безопасност и оперативната съвместимост се прилага на практика, като гарантира че пълното вторично законодателство е въведено (предимно ТСОС за конвенционалната железопътна система и общите методи за безопасност) и новите директиви са транспонирани. След това Комисията възнамерява да изготви съобщение за преглед на своите политики в областта на оперативната съвместимост и безопасността на общностната железопътна система.