Доклад за политиката на конкуренция за 2010 година
Въведение
С цел отбелязване на 40-тата годишнина на докладите за политиката на конкуренция настоящото издание започва с преглед на основните развития на политиката на конкуренция и правоприлагането през последните 40 години. Разпоредбите на Договора, в които се определят правомощията и отговорностите на Комисията в областта на политиките на конкуренция, останаха забележително стабилни през последните 40 години, докато икономическата и политическата обстановка се промениха драстично. Така правилата и процедурите на политиката на конкуренция преминават през постоянен процес на адаптиране, за да допринесат за постигането на главните цели на ЕС: изграждане на единния пазар, неговото ефективно функциониране в полза на потребителите и постигане на конкурентоспособна социална пазарна икономика. Погледът назад към това развитие осигурява основата за оценяване на ключовите предизвикателства пред политиката на конкуренция в миналото и предизвикателствата, които все още не са поети.
В първата част на настоящия доклад се прави преглед на начина, по който бяха доразвити и прилагани инструментите на политиката на конкуренция, а именно правилата в областта на контрола на държавните помощи, антитръстовите правила и концентрациите. В тази част е включено също актуализиране на използването на временните правила за държавна помощ, приети в отговор на финансовата и икономическата криза. Във втората част се обсъжда как инструментите в областта на конкуренцията бяха приложени в подбрани сектори. Третата част е посветена на сътрудничеството в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК) и с националните съдилища, докато в четвъртата част се разглеждат международните дейности. В петата част е представен преглед на дейности, свързани с потребителите, и диалогът със заинтересованите страни. На последно място в шестата част се съдържа кратко описание на междуинституционалното сътрудничество. За разлика от миналогодишния доклад, настоящият доклад не съдържа глава, посветена на тема, за която се смята, че е от особено значение в областта на политиката на конкуренция.
Настоящият доклад представлява неизчерпателно резюме на дейностите, предприети от Комисията в рамките на политиката на конкуренция през 2010 г. Допълнителна информация може да се намери в подробния работен документ на службите на Комисията и на уебсайта на Генерална дирекция „Конкуренция“1.
40-та годишнина на доклада относно политиката на конкуренция
Политиката на конкуренция: предимство на Европейския съюз
В продължение на 40 години Комисията документира начините, по които прилага и оформя политиката на конкуренция на ЕС. За да бъде отбелязана тази годишнина в тазгодишния доклад не се разглеждат належащи понастоящем въпроси, а вместо това се прави преглед на развитието на политиката на конкуренция.
Първият доклад относно политиката на конкуренция беше публикуван през 1971 г. в отговор на искане на Европейския парламент. Малко след това Европейската икономическа общност бе изправена пред тежка икономическа криза, предизвикана от шоковото увеличение на цените на петрола през 1973 г., която доведе до инфлационен натиск. В първите доклади се прави отчет на начина, по който Комисията използва политиката на конкуренция като част от по-широкообхватон съчетания от политики в отговор на тази икономическа криза. Следователно използването на политиката на конкуренция в рамките на координиран политически отговор за справяне с основни икономически предизвикателства не е прецедент.
По подобен начин, макар че обстановката, в която се прилага политиката на конкуренция на ЕС, претърпя драстични промени като бързо технологично развитие, разширяване или глобализация, разпоредбите на първоначалния договор от 1957 г., които забраняват определени антиконкурентни споразумения и злоупотреба с господстващо положение, както и разпоредбите относно държавната помощ останаха учудващо непроменени с течение на времето, което свидетелства за присъщото им качество да се прилагат при различни обстоятелства.
Регламентите на Съвета, в които се описват по-подробно конкретните правомощия и задължения за правоприлагане на Комисията, също се характеризират със значително постоянство и устойчивост. В областта на антитръстовите правила регламентът на Съвета от 1962 г., в който се посочват правомощията на Комисията за правоприлагане, не беше изменян до 2004 г. Що се отнася до контрола върху сливанията, съответният регламент беше приет през 1989 г. и беше преработен само веднъж след това. През 1999 г. беше приет регламент, в който се установяват подробни процедурни правила в областта на държавната помощ.
Като се вземат предвид изключителните правомощия в областта на политиката на конкуренция, утвърдени в Договора от Лисабон, Комисията има правомощия да приема по-подробни правила относно начина, по който възнамерява да прилага основните инструменти на тази политика, т.е. разпоредбите на Договора относно антитръстовите правила, сливанията и държавната помощ. Тази свобода на действие в изготвянето и прилагането на такива правила беше потвърдена няколко пъти в решения на европейските съдилища в Люксембург, чиято съдебна практика играе важна роля за гарантиране на последователност и ефикасност на политиката на конкуренция.
Освен това тази свобода на действие улесни Комисията при оформянето и поддържането на актуализирана регулаторна рамка в крак с променящите се предизвикателства при изграждането на ЕС. Независимо от това през цялата история на политиката на конкуренция на ЕС се наблюдават две ясно различими характеристики: нейният принос към изграждането и запазването на вътрешния пазар и нейният принос за благосъстоянието на потребителите. Същевременно политиката на конкуренция подпомага основните цели на Европейския съюз, заложени в договорите: конкурентен пазар, икономическо, социално и териториално сближаване и устойчиво развитие.
Принос към изграждането на вътрешния пазар
Ключов приоритет през първите десетилетия от съществуването на Европейската икономическа общност беше постепенно да се премахнат наложените от държавите пречки между държавите-членки. Правилата на конкуренция, заложени в Договора за ЕИО — по-специално антитръстовите правила — придружаваха и подкрепяха това постепенно премахване на пречките пред търговията. В действителност, както се посочва в първия доклад относно политиката на конкуренция, „политиката на Общността трябва на първо място да попречи правителствените ограничения и бариери — които бяха премахнати — да бъдат заменени от подобни мерки от частно естество“2. В съответствие с това антитръстовите правила бяха стриктно прилагани, така че да се попречи на дружествата да разделят изкуствено вътрешния пазар чрез практики като разпределяне и подялба на пазарите, ценова дискриминация или въвеждане на пречки пред паралелната търговия. Първите дела за нарушаване на антитръстовите правила, които бяха насочени към пречки пред паралелния внос, договорени между частни дружества, са от 60-те години на 20-ти век, по-специално основополагащото решение от 1964 г. срещу споразумението между Grundig и Consten3, което доведе до разпределяне на пазара и значителни ценови разлики на едни и същи продукти във Франция и Германия. Широкообхватните дейности по правоприлагане в тази област продължиха през 70-те години и след това, като бяха насочени към антиконкурентни практики като например картели за подялба на пазара4.
Въвеждането на контрола върху сливанията през 1989 г. — едно от най-важните достижения през последните 40 години — трябва да бъде разгледано в контекста на качествения скок, през който преминаваше вътрешният пазар в навечерието на официалното си създаване на 31 декември 1992 г., след влизането в сила на Единния европейски акт от 1987 г. В политиката на конкуренция беше взета под внимание новата пазарна реалност на увеличени възможности пред европейските дружества за сливане и придобиване на активи през националните граници. Беше необходима съществена промяна и регламентът за сливанията от 1989 г. беше кулминацията на кампанията, която Комисията започна още през 1973 г., с която беше създадено „едно гише“ за преглед на сливанията и придобиванията с европейско измерение5.
Повишено внимание към благосъстоянието на потребителите
Впоследствие през последните две десетилетия политиката на Комисията в областта на антитръстовите правила и сливанията и прилагането ѝ бяха насочени към благосъстоянието на потребителите, по-специално чрез все по-прецизен икономически анализ. Работата на Комисията по регламента за сливанията проправи пътя, по който трябва да се върви, като премахна рисковето от вреди за потребителите в резултат на създаването и укрепването на господстващо положение чрез сливания.
В края на 90-те години на 20-ти век и началото на 21-век в рамките на антитръстовата политика на Комисията значително се преориентира към подход, основан на въздействието, по-специално чрез приемането на първото поколение от правила относно споразуменията между конкуренти (хоризонтални споразумения) и споразумения между различни нива от веригата за разпространение на стоки (вертикални споразумения). Това ново поколение от антитръстови правила даде възможност на Комисията, когато оценява благоприятстващите и антиконкурентните аспекти на различни споразумения, да се съсредодочи върху споразуменията, в които участват дружества с пазарна мощ, т.е. които може да доведат до вреди за потребителите.
Това позволи също на Комисията да насочи по-добреограничените си ресурси споразуменията между дружества с най-голяма вреда, например картелите, които на практика нямат благоприятстващи конкуренцията ефекти и поради това винаги са забранени. Както и при други нарушения на антитръстовите правила от страна на дружества, Комисията може да наложи глоби, предназначени за възпиране на такова поведение. Макар и днес битката срещу типичните картели да е напълно призната като основен стълб на политиката на конкуренция, това не винаги е било така. Първоначално Комисията процедираше стъпка по стъпка в отсъствието, с малки изключения, на национални закони и правоприлагане срещу картелите. Според едно описание „целта, съгласно [тогавашния комисар по конкуренция], беше да се започне разследване на няколко главни картела, които вредяха в особена степен на основаването на Общността“6. Тук отново се подчертава връзката с постепенното изграждане на вътрешния пазар.
2002 г. беше преломна за политиката на конкуренция — Първоинстанционният съд анулира в сравнително бърза последователност три решения на Комисията за забрана на сливания на основание липса на достатъчен икономически анализ и грешки при оценяването. Това обаче донесе дългосрочни ползи, тъй като Комисията взе решение бързо да усъвършенства своя капацитет за извършване на по-сложен икономически анализ, по-специално чрез създаването на екип от специализирани икономисти под отговорността на главен икономист още през 2003 г.
Това по-сериозно ориентиране към икономическите аспекти беше допълнително развито през следващите години, по-специално с приемането на точен критерий по същество7, който решително насочи вниманието към въпроса дали сделката има вероятност да доведе до значителни пречки пред ефективната конкуренция, по-специално като напълно се вземе предвид потенциалната статична и динамична ефективност. Този нов критерий позволи на Комисията да разшири своя преглед отвъд въпроса дали сделката би поставила дадено дружество в господстващо положение, което позвалява да бъдат обхванати и други ситуации на едностранно антиконкурентно използване на пазарна мощ. През същата година Комисията прие насоки за хоризонталните сливания, които осигуриха ясна рамка за анализа на такива едностранни ефекти8.
С приемането на насоките относно приоритетите за правоприлагане на Комисията във връзка със злоупотреби на дружества с господстващо положение, насочени към изтласкване от пазара9, икономическият подход, насочен към увеличаване до максимум на благосъстоянието на потребителите, беше поставен в рамката за прилагане на антитръстовите правила. В горепосочения документ се признава, че дружествата с господстващо положение имат право да се конкурират ожесточено въз основа на своите предимства и че по принцип Комисията няма да се интересува от поведение, което води до това неефикасни и по-малко ефикасни конкуренти да напуснат пазара, стига това да е резултат от конкуренция въз основа на предимствата, например качеството на техните продукти и услуги.
По-голямото внимание, което обхваща благосъстоянието на потребителите — да се гарантира, че пазарът може да задоволи най-добре потребителите по отношение на цени, продукция, иновации, качество и разнообразие от продукти и услуги — не означава, че вътрешният пазар вече не е полезен. Напротив, от правен гледна точка връзката между политиката на конкуренция и вътрешния пазар беше потвърдена в Договора от Лисабон. Освен това, както показа кризата, моралът на участниците във вътрешния пазар никога не трябва да се счита за даденост. Комисията трябва да е готова да използва всички налични инструменти винаги, когато този основен актив на Европейския съюз бъде застрашен. Политиката на конкуренция на ЕС — и по-специално правилата за държавната помощ — се оказа от решаващо значение за защитата на вътрешния пазар, по-специално чрез запазване на равноправни условия на финансовите и промишлените пазари.
Развитието на контрола върху държавната помощ от скромното му начало до настоящия му статут на крайъгълен камък на вътрешния пазар
Контролът върху държавната помощ се превърна в основен елемент на единния пазар, като гарантира, че дружествата са в състояние да се конкурират при равноправни условия независимо от мястото на тяхното установяване и като осигурява предпазни мерки срещу това държавите-членки да се впуснат в наддаване на субсидии в ущърб на другите и на общия европейски интерес. Такова наддаване на субсидиране не само би довело до прахосване на оскъдни ресурси, но и би била в ущърб на сближаването в ЕС.
Режимът на ЕС относно държавната помощ — уникален експеримент в историята10 — трябваше да бъде изготвен постепенно от нулата. В действителност при едно предварително проучване на Комисията беше установена „джунгла от национални схеми, голяма част от които бяха стари, сложни и променящи се непрекъснато“11. Всъщност едва през 1973 г. Съдът призна, че Комисията би могла законово да изисква от държавите-членки да наредят на дружествата да възстановят неправомерно предоставена държавна помощ, която е несъвместима с Договора12. Изминаха още десет години преди Комисията да вземе решение да прилага този принцип като политика. Показателно е, че в доклада относно политиката на конкуренция от 1989 г. трябваше да бъде заявен очевидният факт, че „макар че е била толерирана или приемана в миналото, съвместимостта [на държавната помощ] с общия пазар трябва да бъде преразгледана“13.
Всъщност броят на служителите, зает с контрола върху държавната помощ, също остана сравнително малък до края на 90-те години. Дори и при това положение бяха приети важни решения, което показва решимостта на Комисията да се справи със субсидираните в голяма степен и неефикасни държавни предприятия, първо в големи промишлени сектори, а след това и в секторите на услугите. Например Комисията и държавите-членки сключиха важни споразумения за прекратяване на предишните неограничени гаранции на държавните дружества14.
Управление: вкореняване на политиката на конкуренция в целия ЕС и нейното популяризиране отвъд границите му
С развитието на култура на конкуренция, с консолидирането на вътрешния пазар и с разработването на политики на конкуренция от страна на Комисията и във все по-голяма степен на националните органи за защита на конкуренцията (НОЗК) дойде моментът за радикална промяна в управлението на политиката на конкуренция на ЕС. Това беше така нареченото модернизиране на антитръстовите правила на ЕС15. Всъщност влизането в сила на модернизирането на антитръстовите правила и разширяването бяха извършени в един и същи ден: 1 май 2004 г.
Паралелно с това Комисията публикува насоки за държавите-членки относно начина, по който ще оценява подпомагането на конкретни цели на политиката от общоевропейски интерес, например научноизследователската и развойната дейност, регионалното развитие, околната среда или преструктурирането на предприятия в затруднено положение. Към 2005 г. контролът върху държавната помощ беше поставен на преден план в политиката на конкуренция на ЕС, за което свидетелства статутът на плана за действие относно държавната помощ като един от двата ключови приоритета на политиката на конкуренция на ЕС за този мандат, заедно с правоприлагането в областта на картелите. Наред с други неща повишеното внимание към контрола върху държавната помощ допринесе за преминаването към „по-малко и по-добре насочени помощи“, за което говори намаляващият относителен размер на помощите, предоставяни от държавите-членки (от 1,2 % от БВП на ЕС през 1992 г. на 0,62 % през 2009 г., с изключение на антикризисните мерки) и увеличаващия се дял на помощта, насочена към цели от общ интерес (от 50 % в средата на 90-те години на 84 % през 2009 г.)16. Освен това в плана за действие относно държавните помощи беше препоръчан по-икономически подход, основан на така наречения „балансиращ тест“ по отношение на евентуалните положителни и отрицателни ефекти от помощта, който следва да се използва най-вече за задълбочена оценка на видовете помощ, които обикновено водят до най-голямо нарушаване на конкуренцията.
В съответствие с реформите за модернизиране НОЗК и националните съдилища получиха правомощието и задължението да прилагат всички антитръстови правила на ЕС пряко и изцяло в делата, засягащи търговията между държавите-членки, което постави НОЗК наравно с Комисията като орган за правоприлагане в рамките на Европейската мрежа по конкуренция (ЕМК) и засили ролята на съдилищата при прилагането на антитръстовите правила по инициатива на частния сектор след решението Courage/Crehan17, в което беше подчертана необходимостта от ефективна система за завеждане на искове за обезщетение при нарушаване на антитръстовите правила като част от цялостната система на правоприлагане18. В основата на тази промяна на режима беше схващането, че културата на конкуренция на държавите-членки след почти петдесет години антитръстова политика е достигнала достатъчно напреднал етап, за да се обоснове значителна степен на децентрализиране в прилагането ѝ. Предстоящото тогава разширяване, най-голямото в историята на ЕС, засили неотложността на процеса на реформи .
Модернизирането значително допринесе за създаване на по-равноправни условия за предприятията, извършващи трансгранична дейност, като им позволи да планират своите бизнес стратегии в съответствие с един, а не 27 набора от правила19. ЕМК стимулира тясното сътрудничество между НОЗК и Комисията, което доведе до разширено и по-съгласувано прилагане на антитръстовите правила на ЕС. Освен това чрез премахване на задължението за уведомяване за споразумения, реформата даде възможност както на Комисията, така и на НОЗК да се съсредоточат върху своите дейности по правоприлагане във връзка с нарушенията, които носят най-големи вреди за европейските потребители. Освен това Комисията се стреми към по-голямо сближаване на контрола върху сливанията на равнище ЕС и национално равнище, като за основа използва опита от модернизирането на антитръстовите правила.
Непрекъснатото интегриране на икономиките на държавите-членки в рамките на съгласувана рамка на конкуренция беше допълнено от усилията на Комисията да популяризира общите принципи на конкуренция в международен план. В рамките на една все по-глобализирана икономика осигуряването на по-равноправни условия на световната сцена се превърна в основна цел на политиката на конкуренция. Това накара Комисията да започне от 90-те години на 20-век насам „да се стреми да насърчи прилагането на подобни политики от основните търговски партньори на Общността чрез двустранни споразумения или чрез многостранни преговори“20. В съответствие с това Комисията следва стратегия с два основни аспекта: тя разработи и укрепи преките двустранни отношения с основните търговски партньори и инвестира значително в многостранни органи като ОИСР или Международната мрежа по конкуренцията(ММК).
Първото споразумение за сътрудничество със САЩ беше подписано още през 1991 г. и в него беше положена основата за изключително успешното сътрудничество между Комисията и антитръстовите органи на САЩ. Подобни споразумения бяха сключени с Канада (1999 г.), Япония (2003 г.) и Южна Корея (2009 г.) и се оказаха от огромно значение за решаване на дела за нарушаване на антитръстовите правила в международен мащаб. Тези двустранни усилия бяха допълнени на многостранно равнище, по-специално в рамките на ОИСР и ММК, в които Комисията взе активно участие като учредителен член и които играят ролята на важни форуми за разпространение на добри практики, насърчаване на сближаването и улесняване на сътрудничеството.
Значението на международното измерение се признава във все по-голяма степен, като последно това бе направено в доклада на бившия комисар по конкуренцията Mario Monti, озоглавен „Нова стратегия за единния пазар“21. Макар че в този доклад се изброяват няколко ключови предизвикателства, пряко свързани с измерението на конкуренцията в ЕС на вътрешния пазар, например задълбочаване на сближаването при прилагането на антитръстовите правила в държавите-членки и координацията между Комисията и НОЗК, по-специално при оценката на сливания или политиките за налагане на глоби, в него също така се подчертава необходимостта от по-голямо сближаване на принципите на политиките на конкуренция на международно равнище, особено с най-бързо развиващите са търговски партньори на ЕС. В действителност наскоро Комисията задълбочи своето двустранно сътрудничество с органите за защита на конкуренцията на основни икономически сили като Китай, Индия и Бразилия. Разработването на ефективна политика на конкуренция и култура на конкуренция е огромно предизвикателство, което изисква време, както личи от собствения опит на ЕС. Същевременно органите за защита на конкуренцията и законодателството в областта на конкуренцията станаха част от основното икономическо управление, както пролича от експоненциалното увеличение през последните десетилетия на броя на органите за защита на конкуренцията, които са част от ММК (понастоящем над 100 органа).
Политиката на конкуренция като инструмент в подкрепа на конкурентоспособността в съответствие със стратегията „Европа 2020“
От първите годишни доклади става ясно, че приносът и подкрепата на конкуренцията към другите цели на политиката вече не се използват единствено като инструмент за решения по време на кризи. С излизането на ЕС от настоящата криза в обстановката на ожесточена световна конкуренция, основно предизвикателство за политиката на конкуренция през следващите години ще бъде да подкрепя колкото се може по-ефективно стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, приобщаващ и устойчив растеж.
Политиката на конкуренция е напълно в състояние да даде такъв принос, тъй като тя е ключов фактор за по-доброто функциониране на пазарите чрез ефикасно разпределение на ресурсите и повишена производителност и иновации. Поради това тя е в основата на конкурентоспособността на икономиката на ЕС, която е по-важна от всякога за запазване на икономическата и финансовата стабилност. От това следва, че политиката на конкуренция и реформите за повишаване на конкуренцията трябва да представляват неразделна част от икономическото управление.
В правилата в областта на конкуренцията се признава също необходимостта да се даде възможност на държавите-членки да популяризират целите на Европейския съюз за икономическо, социално и териториално сближаване. Насоките за регионална помощ улесняват постигането на териториалното сближаване на Европейския съюз чрез насърчаване на развитието на по-бедните региони. Освен това разнообразните правила за държавна помощ позволяват да се предоставя помощ за обучение и насърчаване на достъпа до заетост на работници с увреждания и в неравностойно положение.
Опазването на околната среда и насърчаването на устойчив растеж са други основни области, в която политиката на конкуренция беше развита, за да се вземе предвид дългосрочно предизвикателство за Европейския съюз. . Посредством прилагането на антитръстовите правила в енергийния сектор, което подобрява ликвидността и сигурността на доставките във вътрешния пазар, и приемането на насоки относно държавната помощ за защита на околната среда, които улесняват отпускането на помощи, насочени към случаите на пазарна неефективност в тази област, Комисията гарантира, че политиката на конкуренция подпомага прехода към по-устойчива икономика.
Заключение: устойчивост и адаптивност на политиката на конкуренция на ЕС
Европейският съюз преминава през период на бързи и коренни промени. Някои предизвикателства и проблеми могат да бъдат предвидени с известна степен на сигурност — излизането от кризата, световната конкуренция и устойчивото развитие са сред най-ясно изразените. Но ЕС несъмнено ще се изправи и пред други предизвикателства, които все още не могат да се предвидят. Независимо от това е ясно, че политиката на конкуренция във всеки момент от своето съществуване в контекста на стабилната рамка на договорите беше в състояние да се адаптира към значителните промени в своята среда. Предвид нейната устойчивост и адаптивност, политиката на конкуренция на ЕС ще продължи да е едно от предимствата на Европейския съюз.
