Доклад за резултатите от извършен одит на дейността на Висшата атестационна комисия за периода от 01. 01. 2008 г до 31. 12. 2009 г

Въз основа на програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2010 г. и в изпълнение на заповеди № ОР-5-007 от 19.04.2010 г. и № ОР-5-009 от 10.05.2010 г., издадена от проф. Валери Димитров, председател на Сметната палата и ръководител на отделение V, е извършен одит на дейността на Висшата атестационна комисия (ВАК), който обхваща периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2009 г.

В резултат на извършения одит е съставен одитен доклад № 0500000710, приет с решение № 289 / 11.11.2010 г. на Сметната палата.

Висшата атестационна комисия осъществява своята дейност на основание Закона за научните степени и научните звания и правилника за прилагане на закона. Висшата атестационна комисия не е определена със законова уредба като юридическо лице, но работи като такава. Тя е към Министерски съвет и се състои от президиум и научни комисии по отделни научни области или специалности, съставите на които се назначават от председателя на Министерския съвет за срок от три години. ВАК издава дипломи за научни степени (доктор и доктор на науките) и свидетелства за научните звания (ст.н. с. ІІ ст., доцент и ст.н.с. І степен, професор). Научните степени и научните звания се дават от научните комисии, а при възникнали спорове от президиума на ВАК.

Президиумът определя кои научни съвети на научни организации, по кои области на науката могат да провеждат защита на дисертационни трудове и избори за хабилитиране на научни работници. Президиумът на ВАК може да даде такива права и на специализирани научни съвети, чиито състави утвърждава.

Извършеният одит включва анализ и оценка на идентифицираните проблеми и установяване на причините за тях. Анализирани са предприетите действия и постигнатите резултати при изпълнението на дейността на ВАК по даване на научни степени и научни звания. Проверени са следните области, определени като съществени:

а) проведени процедури на даване на научни степени;

б) проведени процедури на даване на научни звания.

С провеждането на този одит се цели:

а) Да се предостави на Министерския съвет и Министерството на образованието, младежта и науката независима и обективна оценка за изпълнението на дейността на Висшата атестационна комисия при действащата система за израстване на научните кадри.

б) Оценка на процедурите на даването на научни степени и научни звания;

в) Оценка на условията и реда на даването и отнемането на научните степени и научните звания.

Показатели – Нормативни актове и вътрешни актове.

Показатели – организационна структура, функциониране и компетенции на ВАК; разпределяне на отговорностите; състав и правомощия на президиума на ВАК; състав и правомощия на научните комисии на ВАК; координация и взаимодействие между други институции и ВАК.

Показатели – действащи критерии при даване на научни степени; проведени заседания на Президиума на ВАК, брой; проведени заседания на научните комисии за даване на научни степени; разгледани процедури от ВАК за научни степени, брой; продължителност на проведените процедури (дни, месец, година); възможност за участие в процедурата на заинтересованото лице (запознаване с всички материали въз основа на които се вземат решенията и възможност за представяне на становище).

Показатели – изисквания при даване на научни звания; проведени заседания на Президиума на ВАК, брой; проведени заседания на научните комисии за даване на научни звания; разгледани процедури от ВАК за научни звания, брой; Продължителност на проведените процедури (дни, месец, година); възможност за участие в процедурата на заинтересованото лице (запознаване с всички материали въз основа на които се вземат решенията и възможност за представяне на становище).

Показатели – човешки ресурси; финансови ресурси; информационна осигуреност.

Показатели – процедури за наблюдение и контрол на дейността; публичност и прозрачност.

В законоустановения срок по чл. 39, ал.3 от Закона за Сметната палата по одитния доклад не е постъпило становище от ръководителя на одитирания обект.
II. ОСНОВНИ КОНСТАТАЦИИ И ИЗВОДИ ОТ ИЗВЪРШЕНИЯ ОДИТ
1. Нормативна уредба

За одитирания период нормативната уредба, която регламентира дейността на ВАК, e Законът за научните степени и научните звания (ЗНСНЗ) и Правилникът за прилагане на закона за научните степени и научните звания (ППЗНСНЗ).

Законът за научните степени и научните звания урежда научните степени и научните звания, условията и реда за тяхното даване и отнемане с цел да съдейства за развитие на науката и за приложение на нейните постижения в практиката.

Законът за научните степени и научните звания е приет през 1972 г., като последната актуализация е от 2000 г.

Съгласно ЗНСНЗ научните степени са – доктор и доктор на науките. В ЗНСНЗ докторската степен се разглежда като научна степен “доктор”. В ППЗНСНЗ научната степен е “кандидат на науките”. В Закона за висшето образование (ЗВО), чл. 66, ал. 3, “доктор” е образователна и научна степен. В Наредбата за държавните изисквания за приемане и обучение на докторанти “доктор” също е образователна и научна степен. В посочените нормативни актове липсва единно становище относно научната степен “доктор” - дали е само научна или образователна и научна степен.

Съгласно изискванията на чл. 18, ал. 1 от ЗНСНЗ, научните звания “старши научен сътрудник ІІ степен”, “доцент”, “старши научен сътрудник І степен” и “професор” се дават от научните комисии на ВАК по предложение на научните съвети на съответните организации. При назначаването на професорите, доцентите, старши научните сътрудници при избора им основна роля има ВАК, като на практика посочва с избора кой от кандидатите следва да заема съответната длъжност. По този начин е ограничена автономността на научната организация, обявила конкурса, както и възможността за провеждане на собствена научна политика при подбор на кадрите. При условие, че в конкурса за научната длъжност участват повече кандидати, отколкото броят на обявените места, и научният съвет предлага само на част от кандидатите да се даде научно звание, а за останалите няма такова предложение, то от закона не става ясно по какъв начин може да се продължи процедурата. Ако в процедурата участва само един кандидат, такова противоречие не възниква.

Висшата атестационна комисия определя състава на специализираните научни съвети, съгласно чл. 34 от ЗНСНЗ. Президиумът на Висшата атестационна комисия (ПВАК) може еднократно да разширява и променя състава им, с цел да повиши компетентността им по дадена конкретна процедура.

При научните комисии към ВАК, съответстващи на отделните области на науките, това не е възможно поради същността на закона, т.е. тези комисии се назначават от Министерския съвет. При оценка на някои процедури е необходимо да се привличат представители на различни комисии (различни науки) или да се прави нова комисия, а това не е в правомощията на ПВАК.

Президиумът на ВАК съгласно изискванията на чл. 34, б. г от ЗНСНЗ “упражнява контрол и внася единство в критериите за даване на научни степени и звания.” Няма приети и оповестени общи критерии за даване на научни степени и научни звания, на база на които да са конкретизирани критериите в отделните области на науката.

Съгласно изискванията на чл. 51 от Закона за администрацията, “Дейността, структурата, организацията на работа и съставът на държавната комисия и на нейната администрация се определят с Устройствен правилник (УП), приет от Министерски съвет”.

В Закона за научните степени и научните звания липсва регламент за разработване и приемане на правилник за дейността на ВАК.

Във Висшата атестационна комисия не е приет и одобрен Устройствен правилник за дейността. Независимо от това през 2008 г. и 2009 г. в своята дейност ВАК се ръководи от проект на Устройствен правилник.

В действащата нормативна уредба, която регламентира дейността на Висшата атестационна комисия, се съдържат редица противоречия и недостатъци, което налага актуализирането и усъвършенстването й.
2. Организация, задачи и компетенции на ВАК

В структурата на ВАК са включени: президиум и научни комисии по научни направления. Към ВАК функционират като експертни органи: а) специализирани научни съвети, назначавани от президиума на ВАК и б) научни съвети в структурите на висшите училища, БАН и други научни институции. Висш орган на ръководство и управление е президиума на ВАК.

С ПМС № 27 от 06.02.2007 г. председателят на ВАК е определен като второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министъра на образованието и науката. През одитирания период усвояването на предоставената субсидия за извършваната от ВАК дейност е отчитана пред Министерството на образованието и науката.

В структурата на ВАК за одитирания период са включени 19 научни комисии и 146 специализирани научни съвета с права, дадени им по ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ.

Взаимовръзките между отделните структурни звена са формализирани, като организационната структура създава условия за изпълнение на поставените цели, съгласно действащия ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ.

Взаимодействието между специализираните научни съвети, научните съвети, научните комисии и ПВАК се осъществява чрез механизма на протичане на процедурите по присъждане на научни степени и звания, съгласно закона за ЗНСНЗ и ПЗНСНЗ. Създадената практика включва няколко начина: а) ПВАК организира служебни срещи с председателите на научни комисии (НК); б) председателите на НК осъществяват служебни контакти със специализираните научни съвети (СНС) и научните съвети (НС); в) ПВАК провежда служебни срещи със секретарите на СНС и НС.

Взаимодействието се осъществява в оперативен порядък при изпълнение на служебните задачи и осъществяване на определените със ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ функции.

Президиумът на Висшата атестационна комисия се състои от председател, заместник-председател, научен секретар и членове, съгласно чл. 33, ал. 1 и 2 от ЗНСНЗ. Съставите на президиума и на научните комисии се назначават от министър-председателя за срок от три години.

Президиумът на Висшата атестационна комисия включва хабилитирани научни работници и доктори на науките, съгласно изискванията на чл. 33, ал. 3, 4 и 5 от ЗНСНЗ. Едно лице не може да бъде последователно в състава на президиума повече от два мандата (чл. 33, ал. 4). Всеки три години се подменя най-малко 1/2 от състава на президиума на Висшата атестационна комисия (чл. 33, ал. 5).

  Съставът на президиума на ВАК е определен, като са спазени изискванията на разпоредбите на чл. 33, ал. 3 и 4 от ЗНСНЗ.

Изискването за обновяване най-малко на 1/2 от състава на президиума е спазено, поради липсата на нормативно ограничение за максималния брой на състава. През одитирания период съставът на новия президиум е увеличен с 8 члена, от 21 на 29 члена, така е запазен по-голям брой от старите членове и едновременно е осигурено обновяването на половината от състава на стария президиум.

При прегледа на съставите на ПВАК и научните комисии се установи, че за част от одитирания период, членове на президиума са членове едновременно и на научни комисии. Съгласно ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ няма регламент, който да го забранява. По този начин при процедурите, за които крайното решение се взема от президиума, съществува възможност за недостатъчна обективност на вземаните решения. На по-късен етап тези пропуски са отстранени.

В изпълнение на функциите на ПВАК, регламентирани в ЗНСНЗ, ППЗНСНЗ и УП, се установи:

- за одитирания период са определени 99 научни съвета с 1898 члена и 47 научни съвета с дадени права от ПВАК по ЗНСНЗ с 891 члена;

Съгласно чл. 36 от ЗНСНЗ, заседанията на Президиума и на научните комисии на Висшата атестационна комисия се считат за редовни, ако присъствуват 2/3 от техния списъчен състав.

Съгласно т. 2 от раздел ІV на Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движение на процедурите за научни степени и звания, ПВАК заседава 2 пъти месечно.

През 2008 г. в месеците януари, август и септември, а през 2009 г. в месеците юли, август и септември няма заседания. ПВАК заседава нерегулярно, с което не са спазени изискванията на Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движение на процедурите за научни степени и научни звания, ПВАК да заседава два пъти месечно. През 2008 г. са проведени заседания на ПВАК и са изготвени 32 протокола, а през 2009 г. - 29 протокола.

Прегледаните протоколи на заседанията на ПВАК показват, че е създадена практика за провеждане на заседания в един и същи ден, като едно заседание е прекъсвано за кратка почивка и са оформени два протокола. По този начин са получавани двойни хонорари от членовете на ПВАК.

Съгласно т. 66 и т. 66а от ППЗНСНЗ, научните комисии са органи на Висшата атестационна комисия. Те са изградени по научни области, по групи научни области или научни направления. Председателят и членовете на научните комисии са назначени от министър-председателя за срок от три години. Съгласно чл. 37 от ЗНСНЗ, научните комисии се състоят от председател и 8 до 14 членове. В състава на научните комисии са включени хабилитирани научни работници и доктори на науките.

Съгласно чл. 66 а, ал. 2, в срок до 2 месеца преди изтичането на мандата на научните комисии, всеки научен съвет може да внесе в ПВАК и МОМН предложение за състав на съответната научна комисия.

Съгласно раздел І от Вътрешните правила, във ВАК постъпват и се разглеждат образуваните процедури за научно звание “доцент” и “професор”, респективно “ст. н. с. ІІ ст.” и “ст. н. с. І ст.” и научните степени “доктор” и “доктор на науките”.

Производството пред ВАК започва с постъпване на образуваното в СНС/НС досие (преписка) за даване на научна степен или научно звание, комплектовано с цялата приложена документация по процедурата. Досието постъпва във ВАК от СНС или НС към научните организации, на които ПВАК е предоставил правомощия да правят предложения за даване на научна степен или научно звание. Копие от решението за предоставените от ПВАК правомощия задължително се прилага в преписката.

В разгледаните процедури за научни степени и научни звания не се установи наличие на копие от решението за предоставени от ПВАК правомощия на СНС/НС. Има случаи на отбелязване само на справката, задаване на научни степени и научни звания, че СНС/НС има предоставени правомощия.

Преписката, окомплектована с всички изисквани от ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ документи, се предава в деловодството, където се вписва входящ номер и научната комисия, която разглежда предложенията на СНС/НС и взема решения по съответната специалност съобразно шифъра, установен в Заповед № 114 на ВАК за утвърждаване квалификацията на специалностите на научните работници. Входящият номер отразява вписването във входящия регистър на ВАК.

Във входящия регистър на ВАК са отразени всички постъпили процедури от СНС/НС.

Така създадения ред на движение на процедурите във ВАК показва, че има разпределение на отговорностите между структурните звена на Висшата атестационна комисия.

Редът за даване на научни степени е регламентиран в ППЗНСНЗ. Посочена е последователността, сроковете и отговорностите на научните съвети в процедурите за присъждане на научни степени.

Научният съвет на дадена научна организация след вземане на решение по защитата на дисертационните трудове изпраща на съответната научна комисия на ВАК препис от протокола и решението на научния съвет заедно с всички изисквани документи най-късно 14 дни след заседанието на научния съвет, съгласно изискванията на т.31.1. от ППЗНСНЗ.

Прегледаните досиета по процедурите за даване на научни степени за одитирания период са представени в съответните научни комисии в законоустановения срок, като са спазени изисквания на т. 31.1. от ППЗНСНЗ.

Движението на досиетата след постъпването им във ВАК, както и сроковете и отговорностите са регламентирани във Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движение на процедурите, като осигуряват изпълнение на регламентите на ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ, приети от ПВАК с протокол № 12 от 08.04.2009 г. През 2008 г. и до април 2009 г. липсва регламент за движението на документите, но и след приемането на Вътрешните правила те са прилагани частично.

Условията и редът за даване на научни степени и научни звания са регламентирани в ЗНСНЗ и ППЗНСНЗ, като актуализации през последните 20 години не са правени. Те съдържат изискванията към кандидатите, последователността, сроковете и отговорностите на участващите в процедурата за присъждане на научни степени и научни звания, правила за организиране на конкурсите.

При прегледа на процедурите в научните комисии за даване на научни степени и звания са установени:

3.1. Липсва документ, който да доказва, че е извършена проверка от експерта за пълнота на документацията по предаденото му от деловодството досие, съгласно т. 1 от раздел ІІІ Разглеждане в научните комисии на Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движението на процедурите за научни степени и научни звания във ВАК . Това се удостоверява само с подпис върху справката за даване на научна степен и научно звание;

3.2. Досиетата не съдържат копие от решението на ПВАК за предоставени правомощия на СНС или НС за даване на научни степени и научни звания, с което не са изпълнени изискванията на т. 3 от раздел І Постъпване на процедурите във ВАК от Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движението на процедурите за научни степени и научни звания във ВАК;

3.3. В протокола на научната комисия не е отразено решението за избор на докладчик, съгласно изискванията на т. 4 на раздел ІІІ Разглеждане в научните комисии на приетите Вътрешни правила за организация на работата и административното обслужване и за движението на процедурите за научни степени и научни звания във ВАК . Практика е името на докладчика да се изписва на ръка на справката за научна степен и научно звание, като често се задрасква и заменя с друго име;

3.4. Създадена е практика докладчик по процедурата в съответната НК да е член на НК, научния секретар, а често докладчик е и председателят на научната комисия, което е в нарушение с изискванията на т. 5, раздел ІІІ от Вътрешните правила. Съгласно посочените изисквания не могат да бъдат определяни за докладчици председателите и научните секретари на НК, а членовете на НК могат да бъдат определяни по изключение след мотивирано решение на НК. В досиетата няма мотивирано решение за избора на докладчика;

3.5. Не се посочва датата на постъпване на доклада в научната комисия, съгласно изискванията на т. 8 на раздел ІІІ Разглеждане в научните комисии на Вътрешните правила;

3.6. Съгласно т. 12, раздел ІІІ Разглеждане в научните комисии, докладчикът докладва лично своя доклад. Той трябва да отговори на всички поставени въпроси и отговорите му да са отразени в протокола на научната комисия. В протоколите не се установи, лично докладване, както и отговори на поставени въпрос;.

3.7. Съгласно изискванията на т. 19 на раздел ІІІ от вътрешните правила за всяко заседание се води протокол. В него се посочва процедурата – номер, дата, имена на участниците, специалност (шифър и наименование), претендирана научна степен или научно звание, името на докладчика. Посочват се отговорите на въпросите, които дава докладчикът, ако има зададени такива. Излагат се кратки мотиви към взетото при тайно гласуване решение. В представените протоколи от заседания на научните комисии не са спазени изискванията на т. 19 от Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движението на процедурите за научни степени и научни звания във ВАК . Липсва подробно излагане на мотивите за решенията, вземани от научните комисии, което затруднява участниците в процедурата за запознаване, в случай на отказ от присъждане на научно степен или научно звание;

При оценка на научноизследователската дейност решаващо е експертното мнение на учените от съответната област в научните съвети, специализираните научни съвети и научните комисии на ВАК. Разработването на критерии за оценка има за цел премахване несъответствията в начина на представяне на материалите на кандидатите за научни степени и научни звания и еднакъв подход при тяхното оценяване. Критериите имат препоръчителен характер.

Установените пропуски показват, че не са осигурени в достатъчна степен прозрачност и публичност на осъществяваната от ВАК дейност.

Съгласно чл. 28 от ЗНСНЗ, кандидатите за научни степени и звания могат в едномесечен срок да правят възражения срещу отрицателните решения (отказ от присъждане на научна степен или звание) на научните съвети и на научните комисии само за допуснати нарушения по процедурата или за неправилно изчисляване на необходимото мнозинство при гласуване. Тези възражения се разглеждат от ПВАК. При допуснато съществено нарушение на процедурата се провежда нова защита или избор, съответно ново заседание на НК.

В случай на отказ от присъждане на научна степен или звание във Вътрешните правила на ВАК е определен редът за достъп на заинтересованите лица до съответната документация по процедурата. Отказът може да е даден с решение на научната комисия или с решение на ПВАК и трябва да е мотивиран.

Ако по постъпилата в научната комисия процедура има отказ и има възражения на участващия в нея, възраженията задължително се обсъждат от НК, който факт се отбелязва в протокола (т.15, раздел ІІІ от Вътрешните правила). В тридневен срок от подписването на протокола се изпраща съобщение до СНС, респ. НС за отказа. В съобщението се указва възможността за участника в процедурата да подаде жалба срещу решението на НК в срока определен в чл. 28 от ЗНСНЗ.

Ако процедурата е за решение от ПВАК, решение за даване или отказ се вземат с тайно гласуване и се мотивират. Протоколът се изготвя и подписва в седемдневен срок от заседанието. В седемдневен срок от подписването на протокола ВАК изпраща на СНС/НС и на участниците в процедурата съобщение за вота на президиума (т. 5, раздел ІV от ВП). Съгласно чл. 27 а от ЗНСНЗ, решенията на ПВАК са окончателни, не могат да се преразглеждат и не подлежат на съдебен контрол. В тези случаи, несъгласните с отказа завеждат граждански иск.

Участието на Висшата атестационна комисия в съдебни производства и извършването на процесуални действия трябва да са съобразени с изискванията на Административно-процесуалния кодекс и Гражданския процесуален кодекс, както и с Вътрешните правила за организация на работата и административното обслужване и за движение на процедурите за научни степени и звания във Висшата атестационна комисия.

За одитирания период във ВАК са постъпили 31 жалби за 2008 г. и 29 жалби за 2009 г. относно различни нарушения по процедури за даване на научни степени и научни звания и са заведени 7 дела срещу ВАК.

От извършения преглед на предоставената информация се установи, че:

Висшата атестационна комисия не е определена законово като юридическо лице, но работи като такова. Съгласно чл. 2 ал. 1 от Устройствения правилник на ВАК (представен като проект, но неутвърден от МС), ВАК е юридическо лице на бюджетна издръжка.

През одитирания период съгласно чл. 2 ал. 1 т. 3 на ПМС № 27 от 6 февруари 2007 г., председателят на Висшата атестационна комисия е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на образованието и науката.

От анализа на утвърдените бюджети на ВАК и на отчетите за одитирания период се вижда, че източници на приходи по бюджета на комисията са само субсидиите от бюджета, с което са осигурени необходимите финансови ресурси за изпълнение на дейността на ВАК.

Установи се, че годишни доклади за дейността на ВАК за 2008 г. и 2009 г. не са съставяни и не са представяни в Министерския съвет, с което не са спазени разпоредбите на чл. 52 от Закона за администрация, съгласно който председателят на държавната комисия представя в Министерския съвет ежегоден доклад за дейността й.

Липсата на: а) мониторинг на дейността; б) анализи и оценки при докладването; в) публичност и прозрачност на осъществяваната дейност, не създават в достатъчна степен условия за нейната ефективност. Не са създадени документи за упражнен контрол, не са установени начинът, периодите, резултатите от контрола върху работата на общата и специализирана администрация. Не е използван контролът като вътрешен инструмент за подобряване на качеството на осъществяваната дейност от ВАК, чрез който да се отчете постигнатото, да се установят тенденциите и добрите практики, както и областите на затруднения и слабости.
Направените констатации и изводи относно дейността на Висшата атестационна комисия са основание за следното заключение:

Условията и редът за движение на процедурите за присъждане на научни степени и научни звания не са актуализирани през последните 20 години, поради което не са постигнати в достатъчна степен ефективност и ефикасност при отчитането и управлението на дейността.

Действащата нормативна и вътрешно-нормативна уредба съдържа редица противоречия и недостатъци и затруднява дейността на ВАК. От ПВАК не е упражнен ефективен контрол за разработване, приемане и актуализиране на препоръчителните критерии за оценка на кандидатите за научни степени и научни звания за всички области на науката, както и за внасяне на единство в критериите за даване на научни степени и научни звания.

Установената практика на управленско и оперативно ниво за координация и контрол между структурните звена, неотчетените рискове от частичното прилагане на цялостен механизъм на тази практика не съответстват на функциите за координация и контрол, регламентирани в Устройствения правилник.