Доклад за резултатите от проверка за изпълнението на препоръките по одитен доклад

На основание чл. 47, ал. 1 от ЗСП, на министъра на земеделието и храните и на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ е изпратен окончателен доклад за резултатите от одита, съдържащ общо 11 препоръки за подобряване на ефективността при управлението и изпълнението на мярка 211 „Плащания за природни ограничения на фермери в планински райони” по Ос 2 „Опазване на природните ресурси и околната среда в селските райони” на ПРСР 2007-2013 г.

В нарушение на чл. 48, ал. 2 от ЗСП, министърът на земеделието и храните и изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“ не са уведомили писмено председателя на Сметната палата за предприетите мерки за изпълнение на дадените препоръки.

Проверката има за цел да се установи съответствието между дадените препоръки в окончателния доклад по чл. 46, ал. 1 от ЗСП и действително предприетите мерки и извършени действия за изпълнението им.

Препоръката е дадена във връзка с констатираното в п.7.2 от раздел IV в част трета Констатации на одитния доклад, несъответствие между датите на извършените оторизирани промени на данните в интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) по заявлението на бенефициента, при окончателната калкулация на дължимите плащания за площ и датата, отразена на ред „Последна корекция”, в системната разпечатка на контролния лист на актуалната калкулация, генерирана от ИСАК. Датата, отразена в системната разпечатка на контролния лист на актуалната калкулация в ИСАК на ред „Последна корекция“ е датата на генериране на окончателното изчисление, а не както е посочено - датата на последната корекция.

В периода за изпълнение на дадените препоръки, са извършени изменения в ИСАК, като в системната разпечатка на контролния лист на актуалната калкулация, генерирана от системата, е заличен реда „Последна корекция“. ¹

Информацията за броя и датите на извършените оторизирани промени на данни, във връзка с подаденото от бенефициентите заявление, включително и датата на окончателните изчисления на дължимите плащания, може да се получи само при преглед на състоянието/историята на „Окончателни изчисления в лева за СЕПП“ в системата, по конкретни бенефициенти, където в първата колона „Променен на“ са посочени датите на извършените корекции.

Актуалните стойности да данните по заявлението на бенефициентите и другите документи, довели до изменения в тях, като контролни листа от извършени проверки на място и други, ползвани при извършване на окончателната калкулация се визуализират само на страницата (екран) „Окончателни изчисления в лева за СЕПП“. На страницата (екран), показваща историята на направените промени по окончателната калкулация са отбелязани стойностите, които са актуални към датата, преди последната промяна.²
Препоръката е изпълнена.
По препоръка 2: Да се промени наименованието на мярка 211 от ПРСР в информационните материали публикувани на интернет страницата на ДФЗ-РА („Плащания за природни ограничения на фермери в планински райони) в съответствие с публикуваното наименование на мярката в официалната интернет страница на ПРСР.

Препоръката е направена във връзка с констатираното несъответствие между информацията, свързана с ПРСР, в това число Мярка 211, публикувана на официалната страница на ДФЗ, и други източници за тази информация, като официалната интернет-страница на ПРСР, варианти на ПРСР преди петото изменение на програмата от 28.03.2011 г., версията на програмата на английски език и други документи. Установените несъответствия са по отношение на наименованието на мярката, а препоръката има за цел подобряване на качеството на оповестяваната информация.

В определения от Сметната палата срок за изпълнение на препоръките, изпълнителният директор на ДФЗ-РА предприема необходимите мерки за осигуряване на съответствие между наименованието на мярката в петото изменение на ПРСР и публикуваната информация на официалната страница на Държавен фонд „Земеделие“ към края на първото тримесечие на 2012 г. ³

За осигуряване на надеждна, навременна и актуална информация, публикувана на официалната страница на ДФЗ-РА е необходимо разработването и утвърждаването на правила и процедури или друг вътрешен документ, с който да се определят:

• 
  отговорните лица за поддържане на интернет-страницата на ДФЗ-РА;
  
• 
  сроковете, в които публикуваната информация следва да бъде актуализирана, съобразно извършените изменения;
  
• 
  правила и процедури, които да гарантират навременното известяване на отговорните за поддържане на официалната интернет-страница лица за извършените промени.
  

• 
  провеждането на информационната политика на фонда, като планира и координира дейностите, провежда публични събития, изпраща съобщения до медиите; анализира информацията в средствата за масово осведомяване за работата на фонда и за политиката в сектора, предлага идеи и политики за успешно комуникиране на програмите на ДФЗ;
  
• 
  предоставянето на информация в съответствие с конституционните права на гражданите и информирането на обществеността за функциите, програмите и дейностите на фонда;
  
• 
  публичните изяви на служителите на фонда и осъществява методическо ръководство и координация на връзките на организационните структури на фонда с обществеността и др.
  

На 01.08.2012 г. изпълнителният директор на ДФЗ утвърждава Вътрешен правилник за организация на дейността на дирекция „Връзки с обществеността, протокол и координация” в Държавен фонд „Земеделие”, с който определя функциите, задачите и дейностите на служителите в дирекцията, свързани с информационната и медийната политика и се въвежда задължението за ежедневно обновление на страницата на фонда чрез публикуването на информация за дейността му.⁴

С приетите правилници от ръководството на ДФЗ-РА се създават предпоставки за осигуряване на актуалност и координираност на информацията за дейността на фонда, вкл. за ПРСР, публикувана на официалната му страница.

Отговорността за поддържане на официалната страница на ПРСР е на Управляващият орган на ПРСР в Министерството на земеделието и храните, ангажиментите на ДФЗ-РА в конкретния случай се ограничават до осигуряване на съответствие на публикуваната информация на официалната си страница, свързана с изпълнението на програмата, съобразно информацията, публикувана на страницата на ПРСР.

В изпълнение на дадената препоръка, на 29.04.2013 г. изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“ утвърждава актуализиран Правилник на дирекция „Директни плащания“, в който при определяне на реда и условията за прилагане на мерки 211 и 212 от ПРСР са извършени препратки към съответния нормативен документ – Наредба № 11 от 03.04.2008 г., без да бъдат цитирани или допълнително пояснявани текстове от наредбата, с цел избягване на необходимостта от допълнително актуализиране на правилника при промяна в нормативния акт.⁵

Препоръката е във връзка с констатираните факти по п. 7.3 на раздел. ІV от част трета „Констатации“ на одитния доклад, че при извършване на проверки на място, в целта на които не е включено извършването на проверка за спазването на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние (УПЗДЗЕС), контролните органи не са предприели действия за налагане на съответната административна санкция, въпреки че в съставените контролни листове от извършените проверки на място е отбелязано наличието на данни за нарушаване на националните стандарти. Съгласно чл. 41а, ал. 2 от Административнонаказателните разпоредби на Закона за опазване на земеделските земи, на административно наказание подлежи нарушението на Национален стандарт 2.2. от Условията за поддържане на земята в добро екологично състояние.

В отговор на направената констатация, заместник-изпълнителният директор на ДФЗ с ресор „Технически инспекторат“ и „Пазарни селскостопански механизми“ пояснява, че визуално установеното неспазване на националните стандарти за осигуряване на добро екологично състояние на земеделските земи се отразява в контролните листове, съставени от експертите на ДФЗ при извършване на проверка на място, независимо от целта на проверката. При необходимост, експертът сигнализира с докладна записка дирекция „Директни плащания“, с цел прецизиране на риск-анализа за бенефициента по съответния стандарт и предприемане на евентуален последващ избор на кандидата за цялостна проверка на изискванията на стандартите за кръстосано съответствие. Описаната практика е факт към периода на извършване на одита⁶, но не е изрично регламентирана в работните инструкции, към Правилника за дейността на отдел „Технически инспекторат“ в ДФЗ.⁷ От страна на изпълнителния директор на ДФЗ не са предприети действия за промяна на работните инструкции, с мотива за липса на необходимост от регламентация на установената практика. Това дава основание да се оцени дадената препоръка като неизпълнена, тъй като не са създадени достатъчни предпоставки за запазване на възприетата практика чрез определянето й във вътрешните документи на ДФЗ.
Препоръката не е изпълнена.
2. Осъщественият последващ контрол за изпълнението на препоръките, отправени към министъра на земеделието и храните показа:
По препоръка 1. Да се разработят правила и процедури за извършване на промени на данни и информация в публикуваната ПРСР на официалната интернет страница на програмата.

С писмо изх. № 17-91 от 03.06.2013 г. до председателя на Сметната палата, министърът на земеделието и храните отчита, че изпълнението на дадената препоръка предстои. С писмо от 06.06.2013 г. е предоставена допълнителна информация за предприетите от Управляващия орган на ПРСР мерки и действия, насочени към изпълнението на препоръката, като е разработен и представен за утвърждаване от министъра на земеделието и храните проект на „Процедура на дирекция „Развитие на селските райони“ за въвеждане и актуализиране на информацията на електронната страница на Програмата за развитие на селските райони“. Разработената процедура има за цел да осигури условия за навременното и достоверно въвеждане и актуализиране на информация, заличаване на неактуална информация и отстраняване на грешки в материали, публикувани на електронната страница на ПРСР 2007-2013 г. В нея са определени:

- отговорните лица за подготовка, съгласуване и утвърждаване на материали за публикуване на официалната страница на ПРСР;

- реда за определяне на лицата, отговорни за публикуване на информацията;

- сроковете за изпълнение на заявките за публикуване на информация на официалната страница на ПРСР.

По този начин са създадени достатъчни предпоставки за осигуряване на навременно въвеждане и актуализиране на оповестената информация на официалната страница на ПРСР, поддържана от Управляващия орган.

Процедурата е утвърдена от министъра на земеделието и храните на 06.06.2013 г.⁸
Препоръката е изпълнена.
По препоръка 2. Обявяването от МЗХ на актуализирания допустим слой за подпомагане да бъде съобразено с нормативно определените срокове за изплащане на финансова помощ на мярка 211 от ПРСР.

Препоръката е във връзка с констатирания в п. 8.2 от раздел IV на част трета „Констатации“ в одитния доклад, риск от забава при извършване на окончателни изчисления и калкулация и изплащане на финансовите помощи от ДФЗ поради ненавременно предоставяне от страна на МЗХ на актуални данни в системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) за допустимия слой за подпомагане за съответната кампания.

Със свое писмо изх. № 13-2241 от 04.03.2012 г. министърът на земеделието и храните изпраща на ДФЗ окончателен вариант на допустимия слой за подпомагане на площ за кампания 2012 г. Срокът за изплащане на финансовата помощ по мярка 211 за кампания 2012 г. е от 01.12.2012 г. до 30.06.2013 г., което дава основание конкретната препоръка да се оцени като изпълнена.⁹

За трайно гарантиране на навременното предоставяне на необходимата информация за извършване на окончателната калкулация на дължимите помощи по мярка 211 следва да бъде определен краен срок за предоставяне на допустимия слой за подпомагане в издаваната от министъра на земеделието и храните Наредба № 11 от 03.04.2008 г. за условията и реда за на Мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и Мярка 212 "Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г., както е определено в Наредба № 11 от 06.04.2009 г. за условията и реда за прилагане на Мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР за периода 2007 - 2013 г.¹⁰

Препоръката е във връзка с констатация по т. 1 от раздел VI, на част трета „Констатации“ от одитния доклад, че към 30.06.2012 г., електронната система за събиране на статистическа информация (интерфейс) за наблюдение и оценка на ПРСР не функционира в пълен обем, което може да доведе до несвоевременно получаване на необходимата информация или непълна/недостатъчна такава с цел наблюдение и оценка на изпълнението на мярка 211 от ПРСР.

За изпълнението на препоръката министърът на земеделието и храните възлага обществена поръчка за разработването и закупуването на софтуер за нуждите на ПРСР за анализ, контрол, прогнозиране и проверки. Изпълнителят на обществената поръчка е „ДАВИД ХОЛДИНГ АД“, съгласно Решение № РД-52-114 от 11.07.2012 г. на министъра на земеделието и храните в качеството му на възложител. Въз основа на решението е сключен договор за услуга № РД-51-156 от 18.12.2012 г. между възложителя и дружеството, съгласно който в девет месечен срок от подписване на договора, изпълнителят се задължава да извърши услуга с предмет „Закупуване и разработка на софтуер за нуждите на ПРСР за анализ, прогнозиране и проверки“ в съответствие с оповестеното от възложителя техническо задание. Срокът за изпълнение по договора изтича на 12.09.2013 г., поради което към момента не може да се оцени резултатът от предприетите от министъра на земеделието и храните мерки за изпълнение на дадената препоръка.¹¹ В техническото задание на възложителя е предвидено:

• 
  целта на проекта - разработване и внедряване на информационна система за мониторинг на изпълнението на бюджети, анализи и прогнози за дейностите от ПРСР, като системата следва да осигури анализ и контрол на ПРСР по зададени параметри; прогнозиране на изпълнението на ПРСР по зададени параметри; оценка на риска при прилагане на мерките от ПРСР; оценка на напредъка по изпълнението на ПРСР, включително за усвояването на бюджета и възможности за проверка за двойно финансиране;
  
• 
  в определените задачи за изпълнение са включени – анализ на бизнес процесите; разработване и документиране на проект на информационната система; разработване и внедряване на системата;
  
• 
  модул „Интерфейси за връзка с други системи“ с цел интерфейс обмен на данни с НСИ и Системата за земеделска счетоводна информация, от където УО може да събира информация за базовите индикатори, включително данни за икономическото развитие на отделните сектори в национален/регионален план, както и за социално-икономическите характеристики на селските райони.¹²
  

Препоръката е във връзка с констатацията по п. 3.5. от раздел VI на част трета „Констатации“ от одитния доклад, че поставените от ПРСР цели чрез изпълнението на мярка 211 не са обвързани с конкретни индикатори за постигането им, което затруднява оценката за напредъка при постигането на целите на мярката.

В представената информация с писмо изх. № 17-91 от 03.06.2013 г. до председателя на Сметната палата, министърът на земеделието и храните посочва, че Европейската комисия изисква и наблюдава само показателите „брой подпомогнати стопанства от планинските райони“, „площ на подпомогнатите стопанства в планинските райони в ха“ и данните за изплатените средства, поради което не е необходимо да бъдат наблюдавани и докладвани други данни, извън посочените. По тази причина няма установено различие в броя на наблюдаваните и докладвани от УО на ПРСР индикатори за измерване и оценка на степента на постигане на целите на Мярка 211 към периода на изпълнение на одита и към периода на извършване на проверката за изпълнение на дадените препоръки.¹³

Твърдението на министъра на земеделието и храните, че е налице достатъчна обвързаност между поставените цели по Мярка 211 и дефинираните индикатори за измерване и оценка на степента на тяхното постигане е неоснователно, доколкото изменението в броя и площта на подпомогнатите стопанства в планински райони не може да се оцени степента на „противодействие на обезлюдяването на тези райони“, нито „поддържането на ландшафта и запазването на съществуващото биоразнообразие в района“.

Препоръката е във връзка с констатация по п. 3.5 от раздел VI от част трета на одитния доклад, че УО не отчита в годишните доклади за напредъка изпълнението на индикаторите за резултат и за въздействие, с което не се осъществява текущо наблюдение на посочените индикатори и се повишава риска за ефективното изпълнение на целите на мярката.

Министърът на земеделието и храните изразява своето несъгласие с направената препоръка, както в подаденото на основание чл. 45, ал. 3 от Закона за Сметната палата писмено възражение по проекта на одитен доклад, така и в писмото до заместник-председателя на Сметната палата за предоставяне на информация по изпълнението на дадените препоръки. Изложените аргументи не са променени и се основават на изискванията на чл. 86 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. на Съвета, относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).

Съгласно чл. 86 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. на Съвета, относно подпомагане на развитието на селските райони от ЕЗФРСР, Управляващият орган по програмата и Комитетът за наблюдение използват текущата оценка за:

- проверка на напредъка на програмата по отношение на постигане на целите на базата на индикатори за резултатите и където е възможно на база индикатори за въздействието на програмата;

- подобряване на качеството на програмите и тяхното изпълнение;

- разглеждане на предложенията за съществени изменения в програмите;

- подготовка на междинната оценка и последващата оценка.

Изискванията по отношение на годишното докладване са определени в чл. 82 от същия регламент, като те също налагат отчитане на напредъка при изпълнение на програмата по отношение на поставените цели на базата на индикаторите за преки и косвени резултати.

В ПРСР за Мярка 211 ясно са определени количествени цели, отнесени към индикаторите на Европейския съюз, както следва:

Констатацията по п. 3.5 от раздел VI на част трета от одитния доклад показва, че УО на ПРСР не спазва изискванията на чл. 82 и чл. 86 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г., тъй като в годишните доклади за изпълнението на ПРСР, в Текущата и Междинна оценка на ПРСР 2007-2013 г. за периода 2007 – 2009 г., е отчетен напредъка само по индикаторите за „продукт/извършени дейности“, а не по индикаторите за резултат и индикаторите за въздействие.

Предвид изразеното от министърът на земеделието и храните писмено несъгласие с дадената препоръка¹⁴, насочена към промяна на възприетата практика за осъществяване на текущ мониторинг върху изпълнението на ПРСР, като несъответстваща на изискванията на регламентите на ЕС, се налага извода, че не са предприети мерки и действия за нейното изпълнение.
Препоръката не е изпълнена.
По препоръка 6: Да се прецизира заложеното по мярка 211 в индикаторите за продукт/извършени дейности понятие „подпомогнати” с оглед уточнение спрямо показателите, с които се измерва тяхното изпълнение и напредък.

Препоръката е във връзка с констатацията по п. 3.2 от раздел VI на част трета от одитния доклад, че при отчитане на напредъка при изпълнението на Мярка 211 от ПРСР, в годишните доклади, УО посочва в индикатора „брой подпомогнати стопанства” кандидатите с одобрени заявления, включително и тези с оторизирана сума за получаване „0”. По този начин:

- използваните термини за индикатора „брой на подпомогнатите стопанства” и показателят за неговото отчитане „брой кандидати получили субсидия” дават възможност за нееднозначно тълкуване на понятието „подпомогнати стопанства”;

- индикаторът за подпомогнати стопанства не е ясно спрямо кои бенефициенти се прилага при оценката на напредъка;

- при отчитането на напредъка в изпълнението на мярката по този индикатор се включват и бенефициенти, които не са получили финансова помощ за конкретната кампания, т.е. те не са реално подпомогнати.

Министърът на земеделието и храните декларира намерения за предприемане на мерки и действия за изпълнение на препоръката, в писмото за отчитане изпълнението на дадените от Сметната палата препоръки със следващо изменение на ПРСР¹⁵. В писмото си министърът на земеделието и храните не се ангажира със срок за изпълнение на препоръката, нито представя доказателства за предприети мерки, които да гарантират изпълнението.

Изменението на ПРСР не е единствения и адекватен начин за изпълнение на дадената препоръка, тя е насочена към постигане на еднакво разбиране за съдържанието на понятието „подпомогнати“ от всички длъжностни лица и органи, които събират, анализират и отчитат информацията, свързана с изпълнението на Мярка 211 от ПРСР. Утвърждаването на вътрешни указания, свързани с наблюдението и отчитането на индикаторите, свързани с „подпомогнатите стопанства“ биха осигурили постигане на целта на препоръката.

С писмо от 06.06.2013 г., определеното лице за контакт от министъра на земеделието и храните, уведомява за предприети от страна на министъра на земеделието и храните мерки и действия за изпълнение на препоръката, чрез провеждането на писмена кореспонденция между УО на ПРСР и ДФЗ, с цел унифициране на съдържанието на понятието „подпомогнати“ при наблюдението и оценката на напредъка по изпълнението на Мярка 211.¹⁶ Предлага се, за получаването на достатъчно надеждни и уместни доказателства, съответстващи на одитните стандарти, контролът по изпълнение на препоръката да бъде отложен след представянето на Годишния доклад за изпълнението на ПРСР 2007-2013 г. за 2012 г. пред Европейската комисия.

Проведената кореспонденция между УО и ДФЗ не е представена в подкрепа на твърдението за предприетите от страна на министъра на земеделието и храните действия, поради което оценката за степента на изпълнението на препоръката е неизпълнена.
Препоръката не е изпълнена.

По препоръка 7. Да се унифицира терминологията в предоставяната информация в годишните доклади за изпълнението на ПРСР за мярка 211 от ангажираните институции Управляващ орган на ПРСР и ДФЗ-РА.

Препоръката е във връзка с констатацията по п. 2.3.2 от раздел VI от част трета на одитния доклад, за използване в годишните доклади на различна терминология за данни от един и същи тип и с неясно съдържание като:

- брой подадени заявления и брой фермери (първоначално заявени);

- одобрени заявления брой и брой заявители получили субсидия;

- декларирани и заявени площи;

- одобрени площи, подпомогнати и допустими площи;

- одобрени публични разходи и общо публични разходи;

- платени публични разходи и изплатена сума.

Използваната в годишните доклади различна терминология за данни от един същи тип затруднява техния сравнителен анализ и предоставя нееднозначна информация на потребителите.

Министърът на земеделието и храните декларира намерения за предприемане на мерки и действия за изпълнение на препоръката с годишния доклад за изпълнение на ПРСР за 2012 г¹⁷. Срокът за представяне на годишния доклад за изпълнението на ПРСР пред Европейската комисия, съгласно чл. 82 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 г. е 30.06.2013 г. Към писмото си министърът на земеделието и храните не прилага доказателства в подкрепа на поетия ангажимент, като работен вариант на годишния доклад за изпълнение на ПРСР, който УО следва да представи на Комитета за наблюдение за одобрение преди изпращането му на ЕК, поради което препоръката се оценява като неизпълнена.

С писмо от 06.06.2013 г., определеното лице за контакт от министъра на земеделието и храните, уведомява за предприети от страна на министъра на земеделието и храните мерки и действия за изпълнение на препоръката, чрез провеждането на писмена кореспонденция между УО на ПРСР и ДФЗ, с цел унифициране на съдържанието на ползваните при наблюдението и оценката на напредъка по изпълнението на Мярка 211 данни и информация.¹⁸ Предлага се, за получаването на достатъчно надеждни и уместни доказателства, съответстващи на одитните стандарти, контролът по изпълнение на препоръката да бъде отложен след представянето на Годишния доклад за изпълнението на ПРСР 2007-2013 г. за 2012 г. пред Европейската комисия.

Проведената кореспонденция между УО и ДФЗ не е представена в подкрепа на твърдението за предприетите от страна на министъра на земеделието и храните действия, поради което оценката за степента на изпълнението на препоръката е неизпълнена.