Докладът е изготвен от Златина Карова Консултант на имс март 2003 г. Съдържание



Дата04.11.2017
Размер179.13 Kb.
ТипДоклад
Кратък преглед на модели
на избор и функциониране
на общински съвети в европейски държави

Докладът е изготвен от Златина Карова


Консултант на ИМС

Март 2003 г.



Съдържание

Въведение 1

Законодателна уредба 1

Конституиране на общински съвети 2

Право на гражданите да бъдат избирани и ограничения на това право 2

Мандат на общинските съвети 3

Численост на общинските съвети 3

Метод на избиране 4

Представителни и изпълнителни органи 5

Правомощия и статут на общинските съвети 6

Прозрачност на работата на общинските съвети 9



Въведение


Настоящият материал представя кратък преглед на методите за избор и функциониране на общинските съвети в европейските страни. Местните власти в европейските страни имат различна степен на автономност, свързана с цялостната организация на политико-административната система на държавите, равнищата на управление и разпределението на функциите и отговорностите между тях. Това са правоотношения, които в най-голяма степен са повлияни от националните традиции и история, и не е възможно да се говори за общ модел. Нещо повече, компетенциите на Европейският съюз са силно ограничени по отношение на законите, регулиращи реформите или организацията в държавите членки. Това в никакъв случай не означава, че правото на Европейския съюз и европейската интеграция не оказват влияние върху националните системи.

В материала не се сравняват, оценяват или анализират модели на избор и функциониране на общински съвети в европейските страни, а се показва накратко чрез примери тяхното разнообразие, както и някои сходства, съществуващи независимо от избрания модел. Познаването на разнообразието от възможности за функциониране на местните органи на управление в европейските страни би било полезно в процеса на децентрализация и обсъждане на законодателни и процедурни промени в България, свързани с местното самоуправление.


Законодателна уредба


Държавната структура оказва съществено значение за организацията и регулирането на органите на местното самоуправление. В европейските страни съществува голямо разнообразие от модели на държавно управление. Във всяка държава има най-малко едно равнище на управление под централното – местното самоуправление, най-вече под формата на общини. В почти всички държави между централното и местното равнище на управление има още едно или две равнища, в зависимост от приетия модел на държавно управление и държавни структури. Съществуват модели с регионално равнище (което може да има или няма законодателни компетенции), провинциално равнище на управление (департаменти, графства), и различни форми на между-общинско управление. Голяма част от въпросите, засягащи избора, ролята и функциите на местните изборни органи, зависят от броя на равнищата на управление и степента на делегираните им правомощия.

Преобладаващият подход за уреждане на материята местно самоуправление включва нейното регламентиране в конституция и закони. Конституционните разпоредби уреждат принципите и основните въпроси на местното самоуправление, които се разглеждат и детайлизират в отделни закони и подзаконови нормативни актове. В някои държави конституцията дава само общите принципи, докато конституциите на други държави (например Гърция и Португалия) регулират материята разширено и подробно. Повечето европейски държави имат специален закон за местното самоуправление, независимо как се нарича - Закон за общините (например в Белгия, Чехия и др.) или Закон за местното самоуправление (пример Испания, Унгария, Полша, Дания и др.). Някои страни уреждат общо материята на самоуправлението на няколко нива едновременно (Закон за регионите на местно самоуправление в Словакия). Приемат се и специализирани закони, които уреждат отделни въпроси на местното самоуправление (Закон за общинското финансиране, Закон за общинските бюджети, Закон за местните избори, Закон за общинската собственост и т.н.). Трябва да се отбележи, че националното законодателство във всички европейски страни е съобразено в голяма степен с Европейската харта за местно самоуправление.


Конституиране на общински съвети


Конституирането на органите на местно самоуправление се осъществява в съответствие с приетата от съответната страна избирателна система. То се извършва най-често чрез преки и всеобщи избори от населението на съответната административно-териториална единица. Съществуват примери и на конституиране на орган на местно самоуправление чрез назначение. (Пример на орган на местно самоуправление, който се конституира чрез назначаване, съществува в Белгия, където кметът се назначава от краля измежду избраните съветници в общинския съвет.) Съществен елемент от конституирането на общинските съвети е полагането на клетва от общинските съветници.

Право на гражданите да бъдат избирани и ограничения на това право


По принцип пълнолетните граждани (навършили 18 години) имат право да избират органи на местно самоуправление (активно избирателно право). В повечето европейски държави гражданите, които имат право да избират, имат и пасивно избирателно право, т.е. могат да бъдат и избирани. В някои държави се наблюдават различия между двете права, свързани с възраст, националност и местожителство.

В повечето европейски държави право да се кандидатират в местни избори имат граждани, навършили 18 години. Във Великобритания, Люксембург, Молдова, Гърция, Грузия и Украйна изискваната възраст е 21 г., а в Румъния – 23 години. По-значими ограничения се наблюдават при кандидатиране за кмет. В Германия например за кмет може да се избира лице, което има навършени 25 г. и отговаря на другите условия, необходими за избор в Бундестага и Европейския парламент. Гражданите, които са навършили 65 г., не могат да се кандидатират за кметове.

Общо правило е кандидатите да са граждани на съответната държава. Във връзка с присъединяването на България към Европейския съюз заслужава да се отбележи фактът, че в държавите членки на ЕС през последните години бяха предприети законодателни изменения във връзка с Директива 94/80/ЕС за разширяване на правото да бъдат избирани и за граждани на други държави, в някои случаи при определени условия (например минимален срок на местожителство на територията на съответната община).

Що се отнася до местожителството, съществуват различия, като най-често изискването е кандидатите да живеят на територията на съответната община. В някои държави не е задължително кандидатите да са жители на общината, в която се кандидатират. В други случаи се изисква те или да плащат данъци в съответната община, или да са регистрирани в избирателните списъци в съответната община и т.н.

В законодателството на различните европейски държави съществуват различни ограничения във връзка с пасивното избирателно право. Абсолютни ограничения във всички страни са осъждане с влязла в сила присъда и поставяне под запрещение.

Често срещана е несъвместимост на изпълнение на функциите на общински съветник с други длъжности и дейности. Най-често това са дейности, които пораждат конфликт на интереси и са в противоречие с местните разбирания за етично представително поведение. В този смисъл ограниченията са твърде разнообразни. Само за пример, според испанското и френското законодателство извършването на търговска дейност е несъвместимо със заемането на длъжността кмет или общински съветник. В Швейцария членовете на градски съвет не могат да участват във федерални съвети и в повече от два кантонални съвета, да са членове на управителни и надзорни съвети на юридически лица със стопанска цел и да заемат друга платена служба.


Мандат на общинските съвети


В преобладаващия брой европейски държави мандатът на органите на местно самоуправление е 4 години. Най-кратък е мандатът в Литва, Латвия, Естония и Грузия. Според Конституцията на тези държави той е 3 години. В Германия и Австрия продължителността на мандата е 5 или 6 години (в различни провинции), а най-продължителен е във Франция и Белгия – 6 години, считано от първи януари на годината, която следва избора.

Численост на общинските съвети


Навсякъде броят на общинските съветници се определя пропорционално на броя на населението в съответната административно-териториална единица. Най-общо казано, броят на общинските съвети е по-голям в общините с по-голям брой население.

Обикновено броят на общинските съветници се определя със закон. Има обаче и държави (например Норвегия и Швеция), в които общинският съвет сам определя броя на съветниците, като в закон е определен само минималният изискван (нечетен) брой съветници. Колективният орган в Чехия се състои от съветници, чийто брой се определя от предишния общински съвет преди провеждането на изборите, като се спазват определени със закон рамки - 7-15 члена в общините с население до 3000 души, 15-30 члена в общините с население от 3000 до 20 000 души, а в общините с над 50 000 жители могат да се избират между 30 и 50 съветника. В определен брой градове, посочени със закон, колективният представителен орган на местно самоуправление се състои от 50 до 70 члена.

Според унгарското законодателство в общините с по-малко от 10 000 жители броят на съветниците варира от 3 до 13 души. Изрично се посочва, че в общините с население до 300 души се избират 3 съветника, при население до 600 души – 5 и т.н. В Белгия броят на съветниците е от 7 члена в общините с население до 1000 жители и достига до 55 – в населените места с над 300 000 души.

В Дания броят на членовете на местния съвет се определя от устава, като членовете са нечетен брой между 9 и 31.

В Полша броят на съветниците варира от 15 в най-малките общини до 75 в най-големите градове.

За Испания е характерен сравнително по-малък брой общински съветници. Минималният брой съветници е 5 за общини, които имат население до 250 души, а максималният - 25 за общини с население до 100 000. В случаите, когато населението е над 100 000 души, се избира един съветник повече за всеки 100 000 души, като се прибавя допълнително един, когато полученият резултат е четен.

Явното разнообразие в числеността на общинските съвети в европейските държави не може да доведе до обобщение относно техния размер. В различните страни броят на жителите на едно населено място има различно измерение в съотношението голяма--малка и градска--селска община. Все пак европейският модел показва по-голяма численост на общинските съвети в сравнение модела на местно самоуправление в САЩ. Факт е, че в някои европейски страни съществува възможност общинските съвети сами да определят своята численост.


Метод на избиране


Изборът на общински съвети се осъществява чрез общи и преки избори и зависи от приетата в съответната държава избирателна система.

Почти във всички европейски държави възможностите за издигане на кандидати за общински съветници са две - чрез партийни листи и независими кандидати. Ролята на отделните кандидати обаче е от значение и в партийните листи, тъй като в някои европейски държави избирателите имат право на избор сред кандидати в рамките на определена партийна листа.

Два са основните принципа за класифициране на избирателните системи по отношение на влиянието им върху съотношението гласове—места – мажоритарно и пропорционално представителство. Най-широко разпространена сред европейските държави е избирателна система с пропорционално представителство. В рамките на пропорционалната избирателна система съществуват разнообразие от варианти. Най-разпространените листи, с които се избират кандидатите, са опростени (твърди), динамични (гъвкава), отворени или свободни.

При опростените (твърди) листи избирателите не могат да правят никакви промени в листите и гласуват за кандидатите така, както са подредени от съответната партия (например Испания, България, Румъния).

Динамичната (гъвкава) листа, дава възможност на избирателите да пренареждат кандидатите вътре в рамките на партийната листа (Австрия, Белгия, Швеция, Естония).

При отворената листа всички кандидати в партийната листа са подредени по азбучен ред и избирателят сам избира общински съветници от предложените кандидати. Избирателна система с отворени листи съществува например във Финландия.

Свободните листи, както показва и наименованието им, са най-либерални и избирателите могат да съставят своя “идеален” списък, като правят избор от всички кандидати от различни избирателни листи. Такива листи се използват обикновено в общества с голяма степен на консенсус. Примери за използване на такава система са Норвегия, Люксембург, провинция Бавария в Германия.

Интересно е да се отбележи, че в някои европейски страни се прилагат две различни избирателни системи в зависимост от големината на общината. Решение, което изглежда подходящо за големи и средни общини, не винаги е подходящо за малки общини.

В Словения например се прилага мажоритарна система за общини, чието население е под 3000 жители.

В Испания в общини с население под 100 души не се избира общински съвет, а този орган се замества с общо събрание на населението, председателствано от пряко избрания кмет. В общини с население 100-250 души хората могат да избират между две възможности. Едната е да се предпочете общото събрание на населението. В противен случай се избират 5 общински съветника по мажоритарната система с отворени листи – всички кандидати се включват в една листа и избирателят избира не повече от 4. За избрани общински съветници се считат петте кандидата, получили най-много гласове. В общини с население над 250 души се прилага пропорционална избирателна система.

В Унгария изборът на общински съветници е мажоритарен в общини под 10 000 жители.

В Словакия и във Великобритания системата за избор на общински съвети е основана на мажоритарно представителство. Във Франция изборите за общински съветници в общини под 3500 жители са мажоритарни. Съществуват и допълнителни различия за общини под и над 2000 жители.

Друг вариант на избор на общински съветници е смесената избирателна система, при която една част от съветниците се избират мажоритарно, а друга част – по пропорционалната система (например Словакия, Великобритания, Русия).

Представителни и изпълнителни органи


Практика в европейските страни е разделянето на изпълнителни и представителни функции в местното самоуправление. В повечето страни съществува обща законова уредба за границата на това разделение. Изпълнителните органи са еднолични или колективни. Едноличен изпълнителен орган в общината на повечето държави по правило е кметът. В повечето държави кметът е председател и на представителния орган (например Белгия, Унгария, Чехия, Испания, Хърватска и др.).

Пример за колективен изпълнителен орган съществува в законодателството на Литва и Чехия, което дава възможност на общинския съвет да формира колективен изпълнителен орган измежду своите членове, като кметът и заместник-кметът са служебни членове на този изпълнителен орган. В Белгия провинциалният съвет избира между членовете си шест постоянни представители на съвета с широки изпълнителни правомощия.

Специфичен пример за приемственост между изпълнителните органи съществува в Испания, където е регламентирано, че в деня на встъпване в длъжност на новите органи на самоуправление секретарите и финансовите инспектори извършват ревизия на общинската каса и подготвят актуализирана справка за наличните пари и ценни книги, както и съответната документация за инвентара, собственост на управата на общината.

Представителните органи на местното самоуправление са колективни. В различните страни наименованието им е различно, но по същество това са общински съвети.

Интерес представлява примерът на Испания, където в общини с над 5000 души или когато е предвидено в устава на общината, се създава Комисия по управлението. Комисията по управлението се състои от кмета, който е председател, и съветници, свободно назначавани и уволняване от него. Броят на членовете на комисията е не по-голям от една трета от членовете на общинския съвет. Основното и непрехвърлимо пълномощие на Комисията е постоянно съдействие на кмета при изпълнение на неговите функции. За тази цел Комисията получава информация за всички решения на кмета, а в някои случаи- и преди вземането на решението. Комисията упражнява правата, които й делегират кметът или общинския съвет.

Правомощия и статут на общинските съвети


В рамките на предоставената им със закон компетентност, органите на самоуправление, в повечето европейски страни, упражняват правомощията си независимо. Компетентността на органите на местно самоуправление е различна според статута на административната единица. Представителният орган на съответната административно-териториална единица урежда всички въпроси от общински интерес, а също така се разпорежда по въпроси, които са му предоставени за разглеждане от законите или нормативните актове, приети от представителните органи на по-горно ниво на местно самоуправление. Основно правомощие на представителните органи е изработването и приемането на актовете, свързани с работата на съответната административно-териториална единица. Те не трябва да противоречат на законите или на нормативните актове, приети на по-горно ниво на местно самоуправление. Най-често представителните органи могат да правят препоръки по всички въпроси от местен интерес. Те се произнасят и по отчетите на дейността на изпълнителните органи на съответната административно-териториална единица. Други функции на общинските съвети са обсъждането и приемането на плановете за развитие на съответната община, вземане на решения за създаване и прекратяване на териториалната единица и за промяна на нейните граници и на административния й център, вземане на решения за създаването на обществени организации и други юридически лица с цел осъществяване на социални, икономически и други задачи в интерес на общината и др. Законодателството на отделните страни позволява да се обобщят някои общи правомощия:

  • планово–финансовата сфера (планиране и финансиране на мероприятия и програми на територията на местните образования);

  • управление на общинската собственост;

  • използване и охрана на земята и природните ресурси, защита на околната среда;

  • в областта на строителството, транспорта и комуникациите;

  • комунално-битово и търговско обслужване на населението;

  • социално-културната област (здравеопазване, образование, култура);

  • охрана на обществения ред и др.

Специфично правомощие на общинския съвет във Франция е ежегодното определяне на списъка на данъкоплатците, които имат право да бъдат членове на общинската комисия за преките данъци съгласно Данъчния кодекс.

В Испания общинският съвет има по-специалното правомощие да взема решения за отпускане на кредити и обезпечения, одобрява личния състав на общинските органи и допълнителното възнаграждение на общинските служители, както и избира и отстранява от длъжност кмета.

В Словакия съществува фигурата на главен контрольор към органите на местно самоуправление, който се назначава от Съвета и осъществява контрол за спазване задълженията на органите на самоуправление, контрол върху приходите и разходите в бюджета и върху ползването и разпореждането с имущество, като поне веднъж годишно представя доклад за резултатите от контролната дейност пред съвета.

Местните органи на самоуправление се финансират от различни по своя произход източници:


  • приходи от собствено имущество и от частно правни сделки;

  • собствени налози, такси, специални вземания и данъци;

  • надбавки върху данъците на автономните области;

  • участия в държавните и областните данъци;

  • субсидии;

  • кредитиране;

  • глоби и санкции;

  • други публично правни приходи, като например в Испания, където местните хазни трябва да разполагат с необходимите средства за изпълнение на функциите, които законът определя на местните органи на управление, и се попълва основно от собствени средства и от средствата на държавата и автономните области.

В Дания местните органи регулират данъчното облагане върху дохода на физическите лица. Освен това всеки орган на местното самоуправление назначава одитори, които се одобряват от компетентния надзорен орган.

Като правило, общинските съветници имат право на служебен отпуск за изпълнение на функциите си като съветници. Рамката на условията за работа обикновено се определят на национално ниво, а отделните общини сами определят конкретните условия в зависимост от големината на общината и натовареността.

Почти във всички страни на общинските съвети се предоставя помещение за работа.

В много държави сесиите на общинските съвети и работните срещи на комисиите се провеждат вечер (Австрия, Белгия, Дания, Финландия, Франция и др.), а в някои случаи (Франция) и в почивните дни. Поради нарастващия обем на работа през последните години има тенденции към промяна на тази практика.

Във всички европейски страни общинските съветници имат право на различно по вид и размер парично компенсиране за работата им като съветници. Възнаграждението може да бъде или за покриване на направени разходи, или като възнаграждение за времето, отдадено на делата на местното самоуправление, или като компенсация за пропуснати доходи.

Компенсацията за пропуснати доходи покрива напълно или частично намаляването на заплатата на избраните съветници, които трябва да си вземат отпуск от своята месторабота, за да изпълняват функциите си на съветници. Този вид компенсация съществува в голям брой страни, като само в някои случаи сумата се плаща директно на работодателя. Тази компенсация се прилага главно към съветници, които имат постоянна месторабота. В някои страни се изплаща определена малка твърда сума на самонаети лица, които са общински съветници. В малък брой страни такава сума се изплаща и на съветници, които не попадат в никоя от тези категории (домакини, безработни и др.).

Универсално за повечето държави възнаграждение се дава за посещения на заседания и сесии. Сумата варира в зависимост от продължителността на заседанието. В някои страни се прави разграничение между заседание от и по-малко от два часа и заседания над два часа, които се смятат като еквивалентни на половин работен ден. Обикновено тези суми са доста малки и размерът им се определя от съответната местна власт. Сумата се изплаща в допълнение на компенсацията за загуба на доходи. Има обаче страни, в които съветниците трябва да изберат една от двете суми.

Друг вид плащане е възстановяване на направени разходи във връзка с изпълнение на функциите на общински съветник. Това са основно разходи за път и храна, както и някои непредвидени разходи. Този вид плащане е характерно за почти всички страни. Сумата се изчислява или на базата на действително направени разходи (при представяне на фактура), или като определена твърда сума, която по правило се определя от съответната местна власт.

Разходите, които общинските съветници правят за изпълнение на рутинните си задължения (телефони, копирни услуги, консултации и др.), се възстановяват в малък брой страни.

Интересна практика, свързана със статута на общинския съветник, съществува в Чехия. Общинският съветник придобива правата и задълженията си от предшестващия съветник с избирането му на длъжност. Изпълнението на задълженията на общински съветник се счита за изпълнение на държавна служба и не може да е във вреда на изпълнението на задълженията му по трудов договор. Последващ трудов договор на съветник остава в сила. Вместо трудово възнаграждение той получава възнаграждение от общината, определено от правителството. Компенсация за действителни разходи на общински съветник, възникнали при изпълнение на задълженията му, се заплащат като на служители по трудови правоотношения.

В Дания освен че решенията на местния съвет се вписват в протокол, който се подписва от присъстващите в заседанието членове и всеки член на съвета,който е присъствал на заседанието, има право да подпише протокола с особено мнение и да изложи накратко мотивите за това, е уреден и случаят на несъвместимост на интересите на член на местния съвет в засегнат в дебатите въпрос, когато съветът е задължен да вземе решение, с което го лишава от правото на участие в дебатите и гласуването.

Интересно е решен въпросът и с отсъствието от заседание: ако участието в заседанието на член на местния съвет е обективно невъзможно по здравословни причини, той е заместван по право от лице, посочено от другите съветници от същата листа. Отново в Дания е практика местният съвет да реши да проведе семинари за членовете си по въпроси, касаещи местния бюджет и други общи въпроси на местното самоуправление. Членовете на местния съвет получават редовно възнаграждение. Тези отношения се регулират с акт на министъра на вътрешните работи. Възнаграждението покрива участието в заседания на местния съвет, комисиите и подкомисиите, в срещи, курсове, семинари, които са от значение за изпълнение на задълженията на съветника. Председателят осъществява общото ръководство на местната администрация, възлага задачи на съответните комисии и следи за отнасянето до местния съвет на въпроси, касаещи неговите правомощия. Той има право да участва без право на глас в заседанията на комисиите, на които не е член, както и може да свиква на съвместни заседания на членовете на две или повече комисии. Председателят и зам.председателят подписват документите за прехвърляне или придобиване на недвижима собственост, договори за заем и кредитиране.


Прозрачност на работата на общинските съвети


Включването на гражданите при вземане на решения от местните власти е показател за взаимодействието между органи на местното самоуправление и граждани на съответното населено място, като в редица европейски страни гражданското участие е нормативна възможност, изведена на всички съществуващи нива на регионално деление.

Съществуват разнообразни практики за участие на гражданите в местното самоуправление. На законово равнище е уреден най-вече референдумът, като най-широко известна форма на пряко гражданско участие.

В Швейцария на гласуване от населението на общината задължително подлежат: законът на кантона, с който се уреждат обществените отношения, свързани с местното самоуправление; споразумение за обединение с други общини; промяна в територията на общината. Общинският съвет може да добави към така даденото предложение и други точки за гласуване от населението. Датите, на които се провежда гласуване са предварително нормативно определени, понякога 10 години напред, като честа практика е да подлагат на гласуване и проектозакони.

В Чехия всеки гражданин може да повдигне въпроси пред общинското събрание и да иска обяснения по тях.

В Хърватска общинският или градският съвет могат да изискат от гражданите мнения по проекти на нормативни актове или по други въпроси от местно значение. Създават се т.нар. местни комисии като форма на пряко участие на гражданите при вземане на решения по въпросите с пряко и ежедневно влияние върху живота и работата на гражданите. Местната комисия се създава на събрание на гражданите, на което са присъствали поне 10% от избирателите, регистрирани в избирателните списъци за съответното селище.

В Белгия също съществуват обществени комисии, които дават мнение по всяка материя от компетентността на колективния представителен орган. Такива комисии съществуват и в провинциите, и в областите.

Независимо дали гражданското участие в местното самоуправление е законово регламентирано, в европейските страни участието на гражданите е неразделна част от демократичното управление. Форми като обществени съвети, комисии, публични изслушвания, обществени обсъждания по важни местни проблеми и пряко участие на гражданите в работата на общинските съвети гарантират прозрачност и отговорност на работата на местните власти.

Разнообразните форми и модели на уреждане на ролята на общинските съвети в страните на Европа дават добри практики, аргументи и мотивация за широка обществена дискусия относно по-ефективното функциониране на българското местно самоуправление. Такава дискусия би дала сериозен тласък по пътя на интеграция на България към европейските модели на самоуправление.



Източници:

  1. www.derecho.com, www.lgi.osi.hu

  2. www.parliament.bg - Програма Студенти на стаж в парламента, Проучване “Регионално ниво на самоуправление в Дания, Португалия, Холандия, Полша, Чехия, Унгария, Естония”, юли 2002 г.

  3. Local and regional authorities in Europe, No:68: “Electoral Systems and Voting Procedures at Local Level”

  4. Local and regional authorities in Europe, No:72: “Participation of citizens in local public life”.

Каталог: static -> media -> ups -> articles -> attachments
attachments -> График за провеждане на първите заседания на Регионалните съвети за развитие
attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството
attachments -> Република българия министерство на регионалното развитие и благоустройството
attachments -> Изисквания при устройството на зоните за стрелба на открито спортно стрелбище извън урбанизирани територии за динамична стрелба
attachments -> Институции и административна уредба на средновековна българия
attachments -> 9 декември 2005 11. 30 – 11. 45 Откриване на дискусията
attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството наредба № рд-02-20-6 от 19 декември 2016 г


Поделитесь с Вашими друзьями:




База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2020
отнасят до администрацията

    Начална страница