І „Управление, отчетност и одит на публичния дълг

ХІХ-ти КОНГРЕС НА МЕЖДУНАРОДНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ НА ВЪРХОВНИТЕ ОДИТНИ ИНСТИТУЦИИ (ИНТОСАЙ), Мексико, 5 – 10 ноември 2007 г. (по документи и материали разпространени на конгреса)

(по документи и материали разпространени на конгреса)

На XXI-тия конгрес на ИНТОСАЙ, който се проведе в Мексико сити през ноември 2007 г., бяха обсъдени основно две технически теми, определени от Управителния съвет като особено актуални за съвременния одит и финансово управление:
Тема І „Управление, отчетност и одит на публичния дълг”, и

Тема ІІ „Системи за оценка на изпълнението, базирани на ключови индикатори”.

***

Тема І „Управление, отчетност и одит на публичния дълг”

Основният доклад по тема І „ Управление, отчетност и одит на публичния дълг”, представен на ХІХ-ия ИНКОСАЙ, е изготвен от ВОИ на Германия и разглежда основните аспекти на публичния дълг и ролята на ВОИ при одита и докладването му. Документът включва въпросник, на който отговарят 42 ВОИ. Обобщението на отговорите, представено в дискусионен материал, осигурява добър общ поглед върху състоянието на публичния дълг в страните членки на ИНТОСАЙ и показва, че всички ВОИ имат добър опит при одитирането му.

Избирайки темата „Управление, отчетност и одит на публичния дълг”, ИНТОСАЙ желае да привлече вниманието към това ключово предизвикателство пред правителствата и същевременно да посочи как ВОИ биха могли да подобрят работата си в тази сфера.

Въпросите на дълга предизвикват загриженост в много страни. По отношение на БВП, тенденцията на нарастване на задлъжнялостта е в известна степен обезпокоителна. В много случаи разликата между приходите и публичните разходи се покрива чрез непрекъснато заемане на средства. Много страни се изправят пред проблема с имплицитния („скрит”) дълг. Той се отнася до бъдещи държавни задължения, като например периодични разходи по капиталови проекти и задължения към социалноосигурителната система. В дългосрочен план, имплицитният дълг ще се превърне в основно бреме за устойчивостта на публичните бюджети.

Висока задлъжнялост и неоптимална структура на дълга по отношение на дълговите инструменти, матуритет/условия, валута и лихвени проценти правят държавата уязвима спрямо значителни флуктуации на пазара и по отношение на отделни кредитни институции. Това може до доведе до девалвираме на валутата и икономическа и социална криза. И което е по-важно, високите нива на публичния дълг силно ограничават полето на решения във фискалната политика, ако голяма част от публичните приходи трябва да отидат за обслужване на дълга (плащания по лихвите и главниците), като по този начин не са на разположение за финансиране на други политики. Публичният дълг често поставя въпроса за споделяне на дълговата тежест между поколенията.

Демократичното управление изисква прозрачност на публичният дълг и неговият средно- и дългосрочен ефект. В повечето държави правителствата докладват за състоянието на публичния дълг на своите парламенти. ВОИ също имат важна функция в процеса на отчетността. Правомощията и функциите им се определят от правната и политическата рамка в отделните страни. Въпреки различията, в дискусионния материал са изведени следните принципи, отнасящи се до дейността на ВОИ:

• 
  Одитът на публичния дълг не трябва да разглежда само вътрешни въпроси на управлението. Той трябва да отчита бюджетната и фискална среда и взаимовръзката между публичен дълг, финансови пазари и кредитори. По този начин, обхватът на одита не се ограничава до проверка на правомерността на извършените от правителството операции, а дава също и увереност за това, че финансирането на публичните разходи от заеми е обосновано и разходите по заема са минимални. В рамките на своите права и задължения, ВОИ могат да оказват натиск върху правителствата с оглед на следване на разумни практики при управлението на дълга.
  
• 
  Одитът на публичния дълг трябва да бъде проактивен.
  
• 
  Одитът на дълга трябва да отчита средно- и дългосрочната устойчивост на публичните финанси, устойчивостта на дълговия статус, капацитета за обслужване на дълга, както и ролята на ВОИ за ограничаване и избягване на публична задлъжнялост.
  
• 
  Поради своята комплексност, одитната тематика поставя високи професионални изисквания пред ВОИ.
  

В резултат от споделения опит и проведените дискусии по Тема І, конгресът приема следните обобщения и препоръки:

Наличието на такава система от индикатори би подтикнало и един здравословен диалог между обществото и институциите, вземащи решенията. Тя предоставя и по-качествена информация за законодателната власт, улеснявайки по този начин работата на парламента по разпределяне на бюджетните средства, вземане на принципни решения и при осъществяване на парламентарен контрол върху изпълнителната власт.

Основният доклад по тема II „Системи за оценка на изпълнението, базирани на ключови индикатори”, представен на ХІХ-ия ИНКОСАЙ е изготвен от ВОИ на САЩ. В него са представени различни функциониращи системи от ключови индикатори.на национално и международно равнище. Докладът посочва и начини, по които националните индикатори биха могли да се използват, както и потенциалната роля на ВОИ по отношение разработването, оценката и мониторинга на такива системи.

Към основния доклад е приложен въпросник, заедно с постъпилите отговори от общо 34 ВОИ, в който се съдържа информация за опита на ВОИ с ключови национални индикатори и за техните виждания по отношение на възможностите, рисковете и предизвикателствата при работа с национални индикатори. Отговорите на ВОИ описват в национални доклади работата, извършена от тях при планирането, разработването, приемането и одита на системите от ключови национални индикатори. Националните доклади са анализирани и обобщени в дискусионен доклад по Тема ІІ.

1. 
   В случаите, в които е възможно, ВОИ се призовават:
   

• 
  да обмислят възможността да съдействат за разработването на правна рамка, която да изяснява ролята и отговорностите на всички страни в управлението и отчетността;
  
• 
  в държавите, в които няма функционираща система от ключови национални индикатори, ВОИ биха могли да подчертаят ползите и съответните рискове от изграждането на такава система;
  
• 
  за да запазят независимостта си, ВОИ могат чрез дейността си да запознаят органите, определящи политиката, със стандартите и добрите практики, които трябва да бъдат въведени, за да се осигури достатъчно информация за разработването на ключови национални индикатори;
  
• 
  като останат независими по време на планирането и разработването на ключовите национални индикатори, ВОИ биха могли да оценят и одитират процеса на разработване на индикаторите и системата, както и да одитират качеството, валидността и надеждността на информацията, предоставена чрез индикаторите;
  
• 
  да търсят възможности за създаване на капацитет, който да им позволи да извършват одитна дейност свързана с националните индикатори. Това включва, като минимум, осигуряване на достатъчно обучение, както и ползването на служители с необходимите знания, способности и умения; и др.
  

2. 
   За да подпомогне обмена на информация между ВОИ и да осигури техния успех в работата с ключовите национални индикатори, ИНТОСАЙ трябва да:
   

• 
  Създаде работна група, която да:
  

1. 
   Събира и разпространява информация, свързана с ключовите национални индикатори, например по въпроси на независимостта, най-добри практики, сравнителни проучвания, одитни практики и методологии, и резултати от извършени одити и направени оценки.
   

2. 
   Установи работни отношения с други международни организации, например ОИСР, институциите от Бретън Уудс (напр. Световната банка), ООН и организации на гражданското общество, работещи в областта на националните индикатори, с цел да подпомогне ВОИ в работата им, свързана с разработването и използването на ключови национални индикатори за стимулиране на прозрачността, отчетността и ефективността на управлението в публичния сектор, и др.
   

• 
  ИНТОСАЙ трябва да продължи да насочва Работната група по прозрачност и отчетност (ръководена от ВОИ на Франция), да събира и разпространявана добри практики, илюстриращи използваните от ВОИ индикатори за изпълнението, с помощта на които те оценяват собственото си изпълнение и развитие, и осигурят собствената си отчетност в името на гражданите на своите страни.
  

***

Новата класификация има за цел да подобри общото познаване на стандартите и указанията и да улесни практическото им ползване от ВОИ и от публичната администрация по принцип. Тя не променя съдържанието на досега съществуващите документи. ВОИ, като национални органи, решават сами как да прилагат МСВОИ съобразно законовия си мандат.

Общата рамка на професионалните стандарти е разработена от Управителния съвет на Комитета на ИНТОСАЙ по професионалните стандарти, с председател Генералния одитор на Дания.

Общата рамка на стандартите и указанията на ИНТОСАЙ е изградена върху следните принципи:

• 
  Включва всички документи, одобрени от конгреса на ИНТОСАЙ, предназначени да служат като професионално ръководство за ВОИ; всеки документ получава място и номер в систематизиран ред;
  
• 
  Наименованието Международни стандарти на върховните одитни институции (ISSAI) се отнася до документите, имащи отношение към отговорностите на ВОИ. Всеки от документите получава ISSAI – номер;
  
• 
  Наименованието Насоки на ИНТОСАЙ за добро управление (INTOSAI GOV), се отнася до документите, издадени от ИНТОСАЙ, които могат да служат като ръководство за административните органи, напр. в областта на вътрешния контрол и счетоводството. Тази документи получават INTOSAI GOV – номер;
  
• 
  Рамката подчертава йерархичните отношения между документите. Броят на цифрите в ISSAI-номера на документа показва мястото му в йерархията.
  

1. 
   Основни принципи на одита в публичния сектор (ISSAI 100) - основни положения/общи принципи.
   
2. 
   Общи стандарти за одит в публичния сектор (ISSAI 200) – третират въпроси като изисквания за квалификация на одиторите, независимост, конфликт на интереси, компетентност и надлежна грижа.
   
3. 
   Работни стандарти за одит в публичния сектор (ISSAI 300) – съдържат подробни насоки по въпроси като планиране, доказателства, анализ на финансови отчети, вътрешен контрол.
   
4. 
   Стандарти за докладване (ISSAI 400) – третират докладването при финансов одит (одитно становище), одит на изпълнението и др.
   

Ниво 4 включва също указания и разработки в областта на одита на приватизацията, публичния дълг, околната среда и международните институции.

ISSAI 11 – Указания и добри пректики по отношение на независимостта на ВОИ

• 
  9 указания за финансов одит:
  

ISSAI 1230 – Одитна документация

ISSAI 1260 - Обсъждане на одиторски въпроси с лицата, натоварени с общо управление

ISSAI 1300 – Планиране на одит на финансови отчети

ISSAI 1315 – Идентифициране и оценка на риска от съществени неточности [...]

ISSAI 1330 – Предприети мерки от одитора в зависимост от оценката на риска

ISSAI 1450 – Оценка на неточности, установени по време на одита

ISSAI 1800 – Специални въпроси – Одит на финансови отчети със специално

предназначение и отделни елементи, сметки или позиции от финансови

отчети

• 
  Указания за прилагане на стандартите за вътрешен контрол в публичния сектор:
  

Документът обяснява връзката между указанията и модела ERM (COSO Enterprise Risk Management /ERM/ framework³). Той обвързва най-важните характеристики на модела ERM с подробните указания за прилагане на стандартите за вътрешен контрол в публичния сектор. (Подкомитет «Стандарти за вътрешен контрол», ВОИ на Белгия)

• 
  Проекти на документи представени за обсъждане, които предстои да бъдат доработени и приети:
  

ISSAI 1320 – Ниво на същественост при планирането и извършването на одит

ISSAI 1000 – Указания за прилагане на стандартите за финансов одит – въведение

ISSAI 4100 – Указания за одит на съответствието при одит на финансови отчети

• 
  Работен план на Комитета по професионални стандарти за периода 2007 – 2010, който посочва документите, които Комитетът си поставя за цел да изработи и представи за приемане от конгреса през 2010 г. Работният план е част от Отчета за дейността на Комитета по професионални стандарти.
  

Конгресът приема „Изграждане на капацитет във върховните одитни институции. Ръководство” (Building capacity in Supreme Audit Institutions. A Guide), продукт на Подкомитет 1 (ВОИ на Великобритания) към Комитета по изграждане на капацитет (ВОИ на Мароко). Ръководството описва процеса на оценка на състоянието и стратегическите стъпки, които ВОИ трябва да предприеме за изграждане на капацитет. Разгледани са въпроси като оценка на капацитета, изработване на стратегия за изграждане на капацитет, управление и устойчивост на промяната. Отделен раздел е посветен на засилване на професионалния и организационния капацитет като основни аспекти на развитието. Цитира се материал от Ръководството за добри практики при осъществяване на успешни туининг проекти (Making Supreme Audit Institution Twinning Succeful: A Good Practice Guide), което бе изготвено от експертна група с водещо участие на Сметната палата на Р България. Ръководството за туининг проекти е посочено и като един от допълнителните източници на информация по темата.

„Изграждане на капацитет във върховните одитни институции. Ръководство” (Building capacity in Supreme Audit Institutions. A Guide) може да бъде намерено на сайта на Комитета по изграждане на капацитет (ВОИ на Мароко):

http://cbc.courdescomptes.ma


Приложение Г

Управителен съвет на ИНТОСАЙ
Председател: Мексико- Артуро Гонзалес де Арагон

Първи зам.-председател: Южноафриканска република – Теренс Номбембе

Втори зам.-председател: Саудитска арабия – Д-р Осама Жафар Факих

Генерален секретар: Австрия – Д-р Йозеф Мозер

и 14 члена


Новосъздадени работни групи
„Ключови индикатори на ВОИ” (ВОИ на Руската федерация)

„Комуникационна стратегия на ИНТОСАЙ” (Генерален секретариат/Австрия)

«Приватизация, икономическа регулация и публично-частни партньорства» (ВОИ на Великобритания)