Идеята за нашето самоуправление в учредителното народно събрание симеон Хр. Топузанов

Преди всичко, трябва да отбележим, че работата на учредителя по създаване на тоя институт е била напълно улеснена и подготвена от самия живот. Нему е оставало само да санкционира със специален конституционен текст съществуващото положение.

Пред руското главно командване навремето бе поставена двуяка задача – от една страна, то трябвало чрез успешно разрешение на военно-стратегическите въпроси да разкъса веригите на турското робство, а от друга страна – в освободените краища да се насажда новото гражданско устройство на създаващата се българска държава. С втората задача бе натоварен императорския комисар княз Черкаски. Своята организационна работа той извърши бляскаво. С едно разбиране на своята задача, той сложи основите на нашето самоуправление. Неговият наследник княз Дондуков-Корсаков продължи започнатото дело, за да бъде то напълно легализирано от Учредителното Народно събрание в заседанията му на 22 март 1879 г. /ст.ст./ с приемане на горецитирания текст.

В настоящата статия ние ще разгледаме въпроса за нашето самоуправление само дотолкова, доколкото той е ангажирал грижата и дейността на Учредителното събрание. Казахме по-горе, че това събрание не може да се счита за творец на института на самоуправлението у нас. Преди неговото свикване той беше вече създаден и съществуваше в действителността. И наистина, по отношение института на самоуправлението, който в случая ни интересува, на Учредителното събрание оставаше само да утвърди държавното устройство на българското Княжество, както се казва в чл. 1 на Правилника за вътрешния ред на Учредителното народно събрание. Въпросът за или против тоя институт в събранието не е повдиган – напротив, усилията са били, да са мотивира и гарантира неговата самостойност. Това е твърде обяснимо, като се има предвид, че института на самоуправлението в нас е свързан неразривно с бита на народа и че той не е цвете пренесено от чужбина, а е извикан на съществувание по силата на една вековна традиция, тъй точно схваната от първия организатор на гражданското управление княз Черкаски.

Преди да започнем разглеждането на Органическия устав Учредителното събрание е изслушало написаната от Марин Дринов по поръка на императорския комисар Записка за деятелността на привременното руско управление в България, а така също и Рапорта на специално избраната парламентарна комисия върху основните начала на Конституцията. Както в единия, така и в другия писмени актове, между многото засегнати въпроси, става дума и за местното самоуправление.

Г. Дринов в своята Записка за дейността на русите по гражданското устройство на новата държава накратко изтъква, както схващанията, така и дадената организация на местното самоуправление от руските власти. Като бележи, че за гражданското устройство на България последните са почнали да работят още с преминаването на Дунава, той посочва, че при заменяването на прежната власт с нова, ръководните принципи са били вземани направо из народния живот. По въпроса за самоуправлението в Записката намираме следния пасаж:

„За това нещо реши се да се вземат в ръководство началата на децентрализацията и на широкото самоуправление по административните, финансови, съдебни и земскостопански учреждения. Във всичките досега издадени устави ясно и определено са прокарани началата на общественно самоуправление и народно представителство. На избирателното начало е дадено най-широко применение от най-долните до най-горните учреждения по всичките клонове на управлението. По тоя начин управителните тела в селата, в околиите, градовете, окръжията и до нейде в губерниите са оставени на различни съвети, съставени от лица, избрани от местното население. В новите устави за градските и окръжни съвети, създадени при прежното гражданско управление, редът е твърде много изменен. На градския съвет е оставено да се занимава само със стопанството на града. А на окръжния съвет, освен земскостопанските работи на окръжието, са възложени и работи, които имат свръзка с интересите на хазната както в окръгът, така и в градът. На градския съвет, кога изисква обществената полза, е дадено право да издава, със знанието на губернатора, правила, задължителни за всички граждани. Оплаквания срещу градския и окръжния съвет се дават на губернатора , но се разглеждат и решават не само от него, но в губернския управителен съвет, който е съставен от членове и вещи и независими в мнението си. В това най-високо в губернията административно учреждение се решават работи и въпроси, които се отнасят до всичките административни в губернията места и лица”.

Така е бил сложен от временното руско управление в Учредителното събрание въпроса за самоуправлението. Трябва да признаем, че тая постановка на въпроса е правилна и съобразно с бита на народа. Но временното руско управление не е смятало за нужно да занимава Учредителя с института на самоуправлението и за това горното изложение има само уведомителен характер. В самия Проект за Органически устав няма разпоредба, санкционираща института на самоуправлението. Учредителното събрание обаче, твърде непринудено и по един естествен път намира за нужно да създаде специален конституционен текст по тая материя. И тука ще допълним по-горе изказаната мисъл, че Учредителното събрание може да се счита до толкова творец на института на самоуправлението у нас, доколкото е било необходимо той да се санкционира със специален конституционен текст.

В Рапорта на специално избраната парламентарна комисия за проучване на основните начала на Конституцията в понятието на самоуправлението е вложено едно обширно съдържание. Основата на самоуправлението комисията намира в участието на народа в законодателната власт. Три основни начала сочи тя в Конституцията: свобода, права на гражданите и самоопределяне /самоуправление/. Тия основни начала се гарантират от началото на обезпечението /сигурността/, което се изразява чрез неприкосновеност на личността, жилището и собствеността. Ето така в Рапорта се говори за начало на самоуправлението:

„Трето начало на една Конституция трябва да е началото на самоопределението. Това начало, приложено в политиката, се нарича Самоуправление, т.е. право на различните кръгове на обществото да си полагат сами цели и да изнамерват и употребяват самостоятелно средствата за постигането им. Но понеже нуждите на тия кръгове, които наричаме общини, провинции, държави са многообразни и разнообразни, то естествено се явява разделението на управляващи и управлявани. Повечето хора – управляваните, като не могат в същото време да гледат частните си и общите работи, натоварват една част от своите граждани – управляващите, да вършат общите работи. И тъй, нуждата е разделила обществото на управляващи и управлявани и за това техните права и конституция трябва да се основава на това начало, което намира своето приспособление в участието на народа в законодателната власт …

„В първата част за територия, комисията предлага да се постанови щото българската столица да е градът София и територията да се раздели административно на: общини, околии и окръжия. Длъжностите, правата, обемът и числото на тия единици да се определят с един особен закон”.

Това становище на комисията трябва да се вземе като формален претекст, за да се завържат дебати по въпроса за самоуправлението. Не би било погрешно да го счетем като повод за създаването на специалния конституционен текст по въпроса за самоуправлението. Влагайки такава широка демократичност в понятието за самоуправление, комисията заедно с това идва да заключението, че паралелно с него е необходимо да се създаде една силна и крепка централна власт, за гарантирането на каквато тя препоръчва, „в нашата конституция тя вее един дух на разумен консерватизъм”. Това привидно противоречие между препоръчваните конституционни положения поставя в раздразнение заклетите приятели на демокрацията и по тоя повод в събранието се казват типични и интересни думи. В Рапорта Петко Каравелов вижда не принципи, а някакви си 4 начала, подплатени с консервативен вятър, а дядо Славейков намира, че комисията разправяла бабини девитини и че искала на свободата да тури букаи. Консервативна Конституция според него прилича на това, като да се казва някой леща на кебап.

След речите на тия двама ортодоксални демократи Рапорта на комисията е бил отхвърлен от събранието и се минава направо към разглеждане на Конституцията член по член, като че да не е била избирана комисия. Ние смятаме, че произлезлия тогава спор е по недоразумение и че не засяга съществено въпроса за местното самоуправление, защото по него ние не можем да констатираме радикално принципиално различие в мнениеята – поне такова, че да очертава едни като закоравели консерватори, а други като демократи, както това се забелязва по някои други въпроси. В подкрепа на това ни мнение се и станалите разисквания по чл. 3 от Конституцията. Характерно за тия прения е обстоятелството, че централно място в съзнанието на всички заема идеята за едно неограничено и всестранно самоуправление на общините. Спори се повече за формата на конституционния текст и за една по-правилна дефиниция, не накърняваща вложеното вече от живота съдържание на понятието. По-съществено е различието, когато става въпрос за самоуправлението на околиите и окръжията, което ние ще отбележим по-долу. В някои от изказаните мнения идеята за самоуправлението е замъглена и неясна и проличава едно смешение между функциите на последното и тия на държавната администрация. Липсва понякога и ясна представа за отделните области, в които и двете могат да работят, без да си пречат. Но изобщо взето, идеята за самоуправлението е лансирана в Учредителното събрание с едно широко съдържание и при едно характерно за тогавашното време разбиране. Обстоятелството, че въпреки липсата на текст в Органическия устав относно института на самоуправлението Учредителя е намерил за необходимо да създаде специален член по тоя въпрос в основния ни закон, показва какво значение се е отдавало на тоя институт.

При дебатирането на чл. 1 от Органическия устав г. Драган Цанков е направил предложение за някои детайлни изменения и за допълването на текста със следните две алинеи” /1. Територията е разделена на окръзи, околии и общини и 2. Местните интереси на окръга, околията и общината се управляват от окръжните, околийските и общински съвети, учредени според особени закони, основани на началата на Конституцията.

Намира се обаче, за по-удобно тая материя да се отдели в специален член и след като чл. чл. 1 и 2 от Органическия устав се приемат без изменение и остават при същата нумерация в Конституцията, поставят се на обсъждане предложените от Цанкова две алинеи. В протоколите на събранието, които не са стенографически, са отбелязани много накратко развилите се дебати. Освен изказаните единичени мнения, в тях ние намираме две интересни и от значение за разглеждания тука въпрос речи – на г.г. Стоилов и Балабанов, които считаме за нужно да прицитираме:

Г. Стоилов развива следните мисли:

„Чухме едно предложение, че територията трябва да се раздели на окръжия, околии и общини. Чухте едно предложение, че това като не важно, трябва да се остави по-подир. Аз поддържам, че разделението е, както се споменува и в рапорта на 15 членната комисия, едно основно начало на Конституцията. Г-н Цанков предлага, щото на всяка община, която съставлява единица от управлението, да се даде да върши толкова, колкото тя може. Аз съм съгласен с това и искам развитие на самоуправлението в тия общини или административни единици, защото то ще бъде силата на нашия народ и една здрава опора за бъдещото развитие. Трябва да оставим на тия единици да вършат самостоятелно своите домашни работи, а не да чакат от правителството всичко. Ние трябва да се стараем у нас да се развият много центрове на политически и обществен живот. Това е началото на децентрализацията, което Франция с мъка се стреми да постигне и което дава силата на Англия и Америка. Другото начало е началото на централизацията, според което правителството прави всичкото. Нашето отечество трябва да съставя едно цяло, но в същото време да гледаме да създадем отделни центрова, които в миниатюрен вид да представляват цялото и на които Конституцията да гарантира самоуправление. Аз поддържам мнението на г-на русенския депутат /на г. Цанкова – б.н./ за разделение на територията на окръжия, околии и общини, защото само тогава ще имаме силно народно управление”.

Г. Балабанов е произнесъл следната реч:

„Г-да искам разяснение за разделение на територията и аз ще го дам. Предложението на г-на Цанкова приемам, че аз тъй го разбирам: Административна България ще се дели на окръжия, околии и общини. Окръжието ще бъде нито губерния, нито сегашния окръг. Няколко сегашни окръзи ще съставляват едно окръжие, по тоя начин губерниите падат, което не ще бъде от голяма вреда за нас, като те са спомогнали за централизацията и малко са ни ползвали, както и турските мютесарифлици и валилици малко ползваха турското правителство. Аз съм бил в администрацията и знам в какви неудобни селенина е попадал и попада поради тия губернии. За това и аз заедно с г-на Цанкова предлагам да се унищожат губерниите и да се приеме окръжието, което може да се нарече префектура или инак, в което ще влязат два или три окръга.

„Колкото за околиите, ще кажа следното. Според официалните документи тя е нихия, която е естественно явление на нашия народен живот. У нас са се явили по-големи селения или села и турското правителство им дава мюдюри да вършат на мястото си работи от малка важност. Като пример от сегашния живот мога да покажа на Горна Оряховица.Когато посетих това село молиха ме местните жители като депутат /защото хората мислят, че депутатите можат всичко да вършат/, да издействам да им се даде малко полицейско управление, за да им разправя дребните им местни разпри. По всичко, че наша Оряховица не е Велико Търново, думат те, но все трябва, щото тука да имаме человек, който да ни расправя, за да не бъдем принудени за дребни работи да ходим да губим време в Търново. – чини ми се, всякой българин, който чувства ползата на народа си, ще желае да се образуват такива центрове в Отечеството ни, за да стане България градина или Белгия на Балканския полуостров, както се изрази един от нашите доброжелатели, европейци.

„Колкото за общината, тя иде най-подир в делението, но тя е първото административно тяло. Дайте по-много правдини на окръжието, по-малко на околията, а на общината – най-пълно самоуправление. В нейните дела трябва да се меси централната власт само в редки случаи. За доказателство на добрата страна на общинското самоуправление моят приятел г. Стоилов приведе като пример Англия и Америка, а аз ще дам друг пример: при всичките гонения и тегла от страна на турците ни е съ съхранихме народния живот именно за това, че имахме общинско управление. – Те – общините – ни дадоха училищата и поддържаха черквата ни, която като хранилище запази нашите предания. От когато захванаха от Цариград да унищожават общинският живот чрез своите реформи, взеха да вредят и на развитието на народа ни. За това в заключение аз пак предлагам, да се предложението на г-на Цанкова”.

Прави впечатление в тия речи здравата и обективна мисъл, която очертава характера и съдържанието на института на самоуправлението. Трябва да съжаляваме, че протоколите са много кратки и не съдържат всички изказани мисли по въпроса, а само ги резюмират. След кратки, но оживени дебати, първата алинея на чл. 3 от Конституцията се приема, както е продължена от г. Цанкова без изменение. Втората алинея на същия член се приема по предложената от г. Балабанов редакция и с това се дава пълния текст на казания член.

В тия разисквания се повдига и друг един въпрос – за взаимоотношенията между самоуправителната и централната власти. По този въпрос се забелязва едно различие в мненията – докато една застъпват крайното гледище за абсолютно и неограничено самоуправление, обгръщащо всички области на обществения живот, други смятат, че такова е невъзможно и че в известни области централната държавна власт ще бъде представлявана от свои органи. По отношение на общините мненията се доближават и почти покриват, а по отношение на окръжията и околиите различието остава да съществува, но след направените обяснения, като че ли и то изчезна. Но да отбележим накратко и по тоя въпрос очертаните мнения.

Подпредседателя Г. Икономов казва, че ако в общините и окръжията ще има държавни административни чиновници, като околни началници, това той не счита за самоуправление. Най-много може да се допусне полицейски пристав. На това г. Греков отговаря с очудване: „Самоуправлението на общините ще бъде пълно-това разбирам. Но не мога да си представя, че един окръг няма да има чиновник от правителството”. Противопоставяйки се г. Каравелов сочи за пример „Англия и Америка, където всички чиновници в провинцията са по избор, а не се назначават от централната власт”. Взема думата след това г. Балабанов, който обяснява въпроса така:

„Г-да, ето аз как разбирам въпроса: общината е главния темел на административното здание и тя трябва да има пълно самоуправление. Като възлазя по-нагоре намирам околията: и тя е община, но на правителството са дава право да назначава един или двама полицейски чиновници. Като възлазя още по-нагоре намирам окръга; в него давам на правителството, за да си назначава началник или префект с един съвет. Но това са неща, които не могат да влязат в Конституцията. В законите, които ще се изработят после, бих желал да се приеме началото на епархиален и казалийски съвет, членовете на когото всяка година да се избират. Но тия въпроси не могат да се разглеждат сега от нас. Аз мисля, че при разделение на територията на окръзи, околии и общини, като прибавим, че ще се изработят особени закони за наредбите на управлението им съобразно с Конституцията, ще бъде доволно. Наистина, самоуправлението е добро но не трябва да забравим, че при управлението на околиите и окръзите трябва да има и правителството власт, ако искаме да се управляват добре”.

След като се приема предложенията от г. Балабанов редакция – редакция – сегашния текст на ал. ІІ от чл. 3 на Конституцията. Според така приетия конституционен текст, след като територията административно се поделя на окръжия, околии и общини, се предвижда създаването на особен закон, в който да легнат началата на самоуправлението на общините. Трябва да признаем, че дадената редакция не е сполучлива. Макар при известни различия, но всички изказали се в Учредителното събрание са били за едно местно самоуправление не само в общините, но и в околиите и окръзите. А гласуваният текст предвижда самоуправление само за общините – той не е пълен. Направени са били предложения за вмъкване в края на редакцията думите: „иза околиите и окръжията” или пък, ако това не стане, то поне да се заличат последните думи: „за общините”. Тия предложения не се приемат. Но тъй като парламентарните разисквания около един законен текст дават насока за неговото тълкуване и разбиране, законодателят впоследствие с отделни закони създаде самоуправление и в окръзите, а не само в общините. С това празнината е попълнена. И макар в същите разисквания и околията да е очертана като една самоуправителна единица, за нея самоуправление не се е създало. При все, че Негово високо преосвещенство софийския митрополит Мелетий разяснява в събранието, че околията не е измислена от администрацията и, че тя природно се е явила у нас, а според г. Балабанов, тя е естествено яврление на нашия народен живот – законодателят по-късно не е намерил за нужно да я обособи като самоуправителна единица. Ние смятаме, че в случая е много правилно постъпено. Днес едва ли има някой, който да мисли, че околията трябва да се обособи катотакава.