Икономически аспекти на трансформацията на националния сектор за сигурност и отбрана

Рисковете основно възникват от лошо насочвани, формулирани или/и лошо управлявани и изпълнявани договори. В резултат армията може да не получи това, което иска, а бюджетyt ще загуби. Данъкоплатците ще платят за всичко това. Някои от частните дружества ще фалират, други ще намерят начин да постигнат добра печалба. Гражданите при всички случаи губят.

Не е изключено в случаите на лоши договори всички участници – армията, правителството и представящото го министерство, частните дружества и данъкоплатците, да губят. Икономиките на страните понасят загуби много години напред. Възможно е да спечелят само политиците или администраторите, които подписват договора. Има множество примери за такива лоши договори в редица, дори и във водещи страни в света. Тази опасност не е свързана само с дружества „еднодневки” или малки правителствени звена. В споменатите договори бяха въвлечени добре познати големи компании.

Във всички тези случаи рискът и загубите имат различно естество. Някои от загубите, обикновено по-големите, имат доминиращо политически характер. Други са организационни или управленски. Има и персонални грешки, лошо избрани несигурни партньори и др. Във всички случаи един по-подробен анализ на уроците от миналото може да разкрие по-детайлните причини за причинените загуби.

Могат само да се изброят потенциалните източници на риск, които характеризират неговото естество:

• 
  недобре планирани цели и задачи;
  
• 
  липса на преследвани резултати като измерители на изпълнението;
  
• 
  загуба на контрол;
  
• 
  нарастващи по различни причини разходи;
  
• 
  участие на ненадеждни партньори и несигурни и некачествени продукти и услуги;
  
• 
  нестабилна бизнес среда и отсъствие на конкуренция;
  
• 
  ограничена отчетност за договорите и техните резултати;
  
• 
  потенциална корупционна склонност;
  
• 
  ориентиране на частните компании към „мегапечалби” и както Паул Гослинг казва”генериране на нов хляб за „дебели котки” [31];
  
• 
  лоша административна етика и морална многозначност на публичния избор;
  
• 
  ниско равнище на откритост и публичен граждански контрол над отбраната.
  

Ограничаването и контролът на риска при ЧФИ и смесеното публично-частно предприемане изискваъ идентификация на адекватни контрамерки. Някои предварителни условия за публично-частно предприемане с контролиран риска са [42, 1992]:

• 
  Наличие на критична нужда от подобно предприемане за обществото.
  
• 
  Ако това предприемане е възможно са всички участници в него (отбрана, частни дружества, граждани), които могат да завършат партньорството с позитивни резултати.
  
• 
  Ако е разработена съответстваща политическа стратегия и са подбрани способни мениджъри.
  
• 
  Ако са идентифицирани приложими мерки за успех, различни от печалбата за частните дружества.
  
• 
  Тъй като в много случаи има множество от групи на интереси с техните отделни цели, е полезно да бъде определен кръг от предпочитани (понякога наричани стратегически) партньори, който съответства на отбранителната стратегия и политика. Във връзка с това е необходим и текущ контрол на пазарната позиция на партниращите фирми, което е основание за натрупване и обработка на необходимата за контрола информация.
  

• 
  Политическа култура, която е адекватна на перспективните стратегии за ЧФИ.
  
• 
  Отбранителни административни структури и персонал, които са подготвени за работа по договори за ЧФИ.
  
• 
  Наличие на развит съвременен бюджетен процес, който инкорпорира в себе си модел за ЧФИ.
  
• 
  Готовност за създаване на „вторичен пазар” за генерирани от ЧФИ ценни книжа и дългове, което означава готовност на обществото да приеме, че някой друг освен държавата ще притежава отбранителни активи.
  
• 
  Способност да се неутрализира инфлационния натиск, идващ от „вторичния пазар”.
  
• 
  Способност за работа с групи на интереси.
  
• 
  Политика за административна отвореност, прозрачност на решенията и действията и публична отчетност.
  
• 
  Способност за съвременно договаряне, вкл. използване на отделни договори за различни части и ефекти на ПЧП.
  
• 
  Адекватна счетоводна система и счетоводни стандарти за договорите за ЧФИ.
  

Разширяването на приложението на ЧФИ води до нарастваща роля на частния сектор за производството на отбранителното благо. На практика публичният сектор се кооперира или преотстъпва производството на публични блага на частни дружества. Прекият ефект от това е възприемането и внедряването на бизнес правила и дисциплина в отбранителната организация. Това ще засегне по различен начин всички участващи обществени групи.

Отбраната и нейният производствен орган – армията, няма да свалят от себе си отговорността за производството на отбранителното благо. Нещо повече, те ще могат да надхвърлят строгия лимит за бюджетно финансиране, отделяне за производство на отбранителни услуги. С получените ресурси те ще развият по-мащабен процес на модернизация и замяна на оръжие, отбранителна екипировка, дейности, структури и способности. Възможен резултат от това е подобряване качеството на отбранителните услуги за гражданите и участие и в международни умиротворителни операции. Това ще промени традиционно незначителния принос на страната при решаване на проблемите на международната сигурност и нейната роля и място в международните организации за сигурност.

Частните дружества ще получат част от отбранителните активи. Приемането на нови добри практики за ПЧП и включително ЧФИ ще отворят вратата за поток от външни и вътрешни капиталови инвестиции [2, 2005]. Външните отбранителни индустриални компании ще получат достъп до вътрешния пазар и ще диверсифицират своето портфолио от инвестиции в по-доходоносни зони. Вътрешните отбранителни индустриални компании ще получат възможности за продуктов и технологичен обмен, който може да им позволи да стабилизират и модернизират производство си. Осъществяването на ЧФИ чрез офсетни сделки е в състояние пряко (по отношение на износ на национални продукти) и непряко (чрез въздействие на производството) да стимулира иновацията на продукти и технологии.

Ефектът от ЧФИ върху гражданското общество и гражданите зависи твърде много от равнището на политическата и административна култура и морал в страната. В някои случаи тази култура може да бъде ограничаващ фактор за развитие на ПЧП и ЧФИ. Това е очевидно, тъй като различните техники за ПЧП и ЧФИ в частност имат голям капацитет да прехвърлят заплащания за публични услуги върху гражданите. На практика е възможно публичният сектор да трансферира риска върху частните дружества, а заплащането за него да бъде понесено от гражданите. За да се избегне тази заплаха, за правителството е критично важно да развие адекватна комуникация между вземащите решения и гражданското общество. Съществуването на строги граници за публичното „право да знае”, които ограничават достъпа до информация над рамката на т.нар. „функционална сигурност” [34, 2002] обещава публично недоверие. Гражданите трябва да бъдат готови да приемат новата цена на услугите, произведени на базата на публично-частното партньорство и ЧФИ. Ако новата цена не е приемлива за повечето граждани договорът за ЧФИ трябва да бъде прекратен. В противен случай, той може да бъде ревизиран, блокиран и дори прекратен. Западните медии не дават много примери за подобни договори за ЧФИ в отбраната, но медиите предлагат многобройни критични публикации за проектирани в близко бъдеще граждански и отбранителни договори [17, 2005]. Понякога публичното недоверие може да бъде обяснено с лошо разбиране на целите на отбранителната политика, но това не променя крайния резултат от предприемането. То остава само като пример за лошо прилагане на политиката.

Ефектите на ЧФИ в отбраната върху националната икономика са най-комплицираният въпрос. Изследване на катедра „Национална и регионална сигурност” [24, 2004] за ефекта на отбранителните разходи върху икономическия растеж за редица развити страни дава широка рамка за оценки. Ясно е, че няма общовалидно решение за всеки договор и разходи. Приложим е единствено принципът на казусния анализ. При това бяха отбелязани два важни момента.

Първият момент е свързан с дела на БВП, който е отделян от държавата за държавния и отбранителния бюджет. Характерно е различно равнище на държавния бюджет от средно около 30-35 % за либералните и около 35-45 % от БВП за по-социално ориентираните развити демократични страни. Равнището на дела на отбранителния бюджет за развитите Западноевропейски страни е средно около 1,5 % от БВП. Централно- и Източноевропейските страни, осъществили пазарен и политически преход преди нашата страна, имат отбранителни бюджети между 1,5 % и 2,00 % от БВП.

Вторият момент засяга офсетната обвръзка на преките чужди инвестиции в отбраната с продуктовата и технологичната иновация на националната индустрия или отбранителното производство. Някои от новите страни - членки на НАТО, се ориентират към повече от 100 % компенсационни ползи в сравнение с техния отбранителен внос. Други страни, като Полша например, посочват дори 160 % за някои сделки. Националната регулация изисква 70 % от договорната стойност [21, 2004].

Модернизацията на въоръженията ще изисква адекватен капацитет за техническа поддръжка, ремонт и дори производство на някои резервни части, възли, агрегати и дори крайни продукти. Въпреки сложността на офсетните сделки, изискващи специална компетентност и специализирана администрация, не може да се отрече, че при интелигентно приложение те биха могли да помогнат, особено в началния процес на оръжейна модернизация, за развитие на военно-ремонтните способности, отбранителната производствена способност и дори за преодоляване на технологичното изоставане в гражданския производствен сектор на страната. Техният капаците обаче е изчерпан поради посочените ресурсни ограничения и присъщи недостатъци. По-добре би било ако този тип сделки поставят основа за прилагане на по-ефективните инструменти на ЧФИ.

Можем да резюмираме, че опитът на развитите страни показва, че ЧФИ са ефикасен инструмент за:

• 
  ограничаване на бюрокрацията;
  
• 
  преодоляване недостига от публични инвестиции.
  

• 
  резултат от политическо решение и включва политически рискове;
  
• 
  включва понякога неприемливо равнище на отвореност, прозрачност и отчетност, зависещи от нагласите и изискванията за защита на класифицирана информация или излишна бюрокрация;
  
• 
  резултат от приемливи изисквания за възвръщаемост на инвестициите и селекция и избор на най-добрата инвестиционна алтернатива;
  
• 
  зависи от равнището на конкуренция и позволява културно определено ниво на корупция.
  

Сега в повечето развити страни ПЧП и ЧФИ заемат централно място в правителствените стратегии за осигуряване на публични услуги, привличане на частни инвестиции и реформи. За страните в преход тези практики са и инструмент за преодоляване на дефицита от ресурси, продуктовото и технологично изоставане на икономиката и отбранителната индустрия. В тях, въпреки началните позитивни резултати, практиките за публично-частно партньорство са във фаза на начално приложение. Тези страни разчитат, че широкото приложение на партньорството обещава да реши драматичния недостиг на финансови и инвестиционни ресурси за отбранителни услуги. За нашата страна ПЧП и ЧФИ дават възможност да се изведе дългът на отбраната извън бюджетния баланс на страната. Прикриването на истинското равнище на дълга помага да се избегнат съществуващи ограничения за дела на националния дълг към БВП. Това разрешава да се избегне рестрикцията на политиката на паричен борд, провеждана от МВФ, и дори на по-гъвкавата политика на финансовите правила на ЕС.

Въпреки тези възможности ПЧП и ЧФИ имат особености, които създават някои заплахи и рискове за отбранителния и държавния бюджет. Чрез извеждане на дефицита извън баланса плащаните лихви могат да нараснат значително. Бъдещите годишни отбранителни разходи ще бъдат предварително обвързани в голяма степен с вече сключените договори. Това ще ограничава свободата на правителствата да определят своите цели и приоритетите на разходите. Така правителствата и отбраната могат да станат зависими от групите на интереси и пазарната нестабилност. Тази опция може да бъде много важна в случай на промяна на политическото лидерство в страните. Старите правителства ще бъдат свободни да сключат договори, които трябва да плащат следващите. ЧФИ са също опасни в случаите на корумпирани елити или в случите, когато правителствата правят компромис между бюджетния баланс и коефициента на задлъжнялост и социална сигурност и стабилност на правителството.

Въпреки всички тези опасности специалната компетентност и специализираната администрация за ЧФИ може да помогне на правителствата и отбранителните организации да осъществят своите цели и да изградят адекватна силова способност чрез публично-частното предприемане, като разделят инвестиционни риск в отбранителния сектор. Така те ще съдействат както за развитие на трансформацията на сектора за сигурност и отбрана, така и за развитие на бизнеса и икономиката на страната.

1. 
   Ангарев, П., Армията търси огромен заем от пет чужди банки, Парите ще са за модернизация, но без държавни гаранции, в. „Дневник”, 27 май 2005, с 5.
   
2. 
   Безуханова, С., Добрите практики в публично-частни партньорства трябва да се популяризират, интервю, взето от Ч. Първанов, в. „Дневник”, 15 юни 2005.
   
3. 
   Ганчев, П., Основни идеи и принципи на националната стратегия за устойчиво развитие на Р България, МОСВ, С., 2005, с. 10.
   
4. 
   Гарска, Д., Предизвикателството на промяната, НАТО ревю, бр. 1, 2006.
   
5. 
   Доклад по Закона за държавния бюджет на Р България за 2006 г., www.minfin.bg.
   
6. 
   Държавата ще вземе заеми за модернизация на армията, в. „Капитал”, 28 май-3 юни 2005, с. 3.
   
7. 
   Един по-сигурен свят: наша обща отговорност, ООН, Група за високо равнише по заплахите, предизвикателствата и промяната, Институт по устойчиво развитие, 2004.
   
8. 
   За прогреса в защитата на околната среда и живота на планетата, вж. годишните доклади на института Уърлдъоч за напредъка към устойчиво общество, www.worldwatch.org.
   
9. 
   Клайн, Ж., Франция пред втората ядрена ера, Стратегия за ядрено възпиране и европейско строителство, Монд дипломатик, март 2006, с. 20.
   
10. 
    Концепция за национална сигурност, ДВ, бр. 46 от 1998, чл. 20.
    
11. 
    Концепция за планиране, програмиране, бюджетиране в МО и въоръжените сили, Методика за разработване на програми в МО и въоръжените сили, МО, ВИ, С., 2001.
    
12. 
    Материали на информационен семинар по проект на ФАР „Подкрепа за повишаване на конкурентоспособността на българските предприятия”, С., 3 август, 2005.
    
13. 
    Материали от методически семинар на МО и МФ на тема: „Процес на разработване на програмен и ориентиран към резултатите бюджет, МО, 13 и 14 април 2006.
    
14. 
    Методика за оценка по критерии „Програма за офсет” при обществени поръчки по чл. 6 от ЗОП в МО, www.md.government.bg
    
15. 
    Месечен тренд в потока от външно финансиране, Industry Watch, www.iwatchbulgaria.com, в. „Дневник”, „Компании и пазари”, 30 май 2005, с. XV.
    
16. 
    Михайлова, П., Кабинетът подготвя супер заем за армията, Данъкоплатците ще изплащат 25 години 2,5 млрд. евро по кредит за модернизацията на въоръжените сили, в. „Капитал”, 4 юни-10 юни 2005, с. 20.
    
17. 
    Михалев, Ив., П. Михайлова, Военни игри с бюджетните пари, Министерството на отбраната трескаво харчи в края на мандата, в. „Капитал”, 11-17 юни, 2005.
    
18. 
    Наредба за условията и реда за възлагане на специални обществени поръчки, ДВ, бр. 80 от 15.09.2004.
    
19. 
    Офсет законодателството в страните от ЕС и НАТО, законодателно проучване, възложено от Комисията по икономическа политика в 39-то народно събрание, С., 2004.
    
20. 
    Портър, М.Е., Конкурентното предимство на нациите, „Класика и стил”, С., 2004, стр. 361.
    
21. 
    Постановление № 301 на МС от 10.11.2004 за приемане на План за организационно изграждане и модернизиране на въоръжените сили до 2015 г.
    
22. 
    При по-голяма свобода – към развитие, сигурност и човешки права за всички, Фондация „Устойчиво развитие”, „Миско принт” ЕООД, С., 2005.
    
23. 
    Работни материали на Националната конференция „Разработване на концепции и провеждане на експерименти за придобиване на нови оперативни способности от Въоръжените сили, произтичащи от членството на Р България в НАТО”, МО, октомври, 2005.
    
24. 
    Разходи за отбрана и икономически растеж, КНРС, С., 2004.
    
25. 
    Състоянието на планетата 2005, Преразглеждане на глобалната сигурност, Доклад на института Уърлдуоч за напредъка към устойчиво общество, изд. „книжен тигър”, С., 2005.
    
26. 
    Финансовите потоци от чужбина са решаващи за растежа, Industry Watch, www.iwatchbulgaria.com, в. „Дневник”, „Компании и пазари”, 30 май 2005, с. XV.
    
27. 
    Bulgarian Force Character, Identity and Leadership Seminar, Organized by European Center for Security Studies „George C. Marshal”, September, Borovets, 23-26, 2002.
    
28. 
    Clyatt O. W. Jr., Bulgaria’s Quest For Security After The Cold War, The Institute for national Strategic Studies, Mc Nair Papers, No 15, 1992.
    
29. 
    European Defence Procurement and Industrial Policy: A copparative 6 Countries Analisis, Center for European and Asian Studies, 11/2002.
    
30. 
    Green G., R. J. Fischer, Introduction to Security, Butterworths, Boston, 1987, p. xix.
    
31. 
    Goslin, P., PFI: Against the Public Interest, Why a ‘a license to print money’ can also be a recipe for disaster’ Unison, Positively Public, www.unison.org.uk/pfi
    
32. 
    Haslauer, F., Getting the Most Out of Defence Resources: New Management Practices and Public Private Partnership, EAPS Seminar, Vienna October 9, 2000., p.11.
    
33. 
    Implications of Offsets Practices in Defence Procurement in the Context of Transatlantic Relations, Conference Held at NATO Headquarters on 26 April 2005.
    
34. 
    Moynihan, D. P., Secrecy, The American Experience, Yale University, 1998. (Мойнихан Д. П., Секретността, Американският опит, ВИ, С., 2002.)
    
35. 
    Ostborne, D., P. Plastrik, Banishing Bureaucracy, The Five Strategies for Reinventing Government, Addison-Westley Publishing Company, Inc., 1996.
    
36. 
    PFI: Meeting the Investment Challenge, HM Treasury., www.unison.org.uk/pfi
    
37. 
    Public Rrisk for Private Gain, Unison, Positively Public, www.unison.org.uk/pfi
    
38. 
    Recent trends in military expenditure, www.sipri.org
    
39. 
    Romm, J.J., Defining National Security, Council of Foreign Relation Press, New York, 1993.
    
40. 
    Snow, D.M., National Security: Enduring Problems of U.S. Defnce Policy, St. Martin’s Press, New York, 1987, стр. 5.
    
41. 
    Stilman II, R.J., Public Administration, Concepts and Cases, Houghton Miffin Company, Boston, 1992.
    
42. 
    United Nations, World leaders Adopt „United Nation Millennium Declaration” at Conclusion of Extraordinary Three–Day Summit, Press release, www.un.org/millenniumgoals