Индикативни показатели, които трябва да бъдат покрити от България съгласно Решение на Комисията от 13 декември 2006 г



страница1/4
Дата13.10.2017
Размер0.79 Mb.
  1   2   3   4


Индикативни показатели, които трябва да бъдат покрити от България съгласно Решение на Комисията от 13 декември 2006 г. за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка на напредъка на България в постигането на специфични цели в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност:

1-ви индикативен показател: Да направи промени в Конституцията, с които да бъде премахната всякаква двусмисленост по отношение на независимостта и отчетността на съдебната система.

2-ри индикативен показател: Да осигури по-прозрачен и ефикасен съдебен процес посредством приемането и прилагането на нов Закон за съдебната власт и нов Граждански процесуален кодекс. Да докладва за ефекта от тези нови закони и от Наказателно-процесуалния кодекс и Административнопроцесуалния кодекс, и по-специално върху досъдебната фаза на наказателното производство.

3-ти индикативен показател: Да продължи реформата на съдебната власт с цел подобряване на професионализма, отчетността и ефикасността. Да прави оценка на ефекта от тази реформа и да публикува резултатите всяка година.

4-ти индикативен показател: Да провежда и докладва за професионални, безпристрастни разследвания на твърдения за корупция по високите етажи на властта. Да докладва за вътрешни инспекции на публичните институции и за публикуването на данни за имуществото на високопоставени държавни служители.

5-ти индикативен показател: Да предприеме по-нататъшни мерки за предотвратяване и борба с корупцията, и по-специално на границите и на равнище местно управление.

6-ти индикативен показател: Да приложи стратегия за борба с организираната престъпност, като се съсредоточи върху тежките престъпления, изпирането на пари, както и върху систематичното конфискуване на имущество на лица, извършващи престъпления. Да докладва за новите и текущите разследвания, обвинителни актове и осъдителни присъди в тези области.



I ВЪВЕДЕНИЕ

В настоящия технически доклад се съдържа информация относно данните, въз основа на които Комисията е извършила своя анализ и оценка. Тази информация е събрана от различни източници. Службите на Комисията следят развитието в България чрез постоянно присъствие,1 както и чрез контакти на различните служби на Комисията с българската администрация. С течение на годините бе установен конструктивен диалог с българските компетентни органи, отговарящи за въпроси, свързани с МСП. Посредством този диалог и под формата на писмени материали или в редовни срещи със службите на Комисията се получава подробна информация за новите инициативи и резултатите от действащите политики. Освен това Комисията редовно осъществява срещи с различни институции, част от българската съдебна система и системата за правоприлагане, за да обсъжда с тях предприетите инициативи и постигнатите резултати. В своята работа Комисията се ползва от неоценимата помощ на независими експерти от други държави членки, а също така се основава и на различни проучвания и доклади на международни институции и други независими наблюдатели в областта на съдебната реформа, борбата с корупцията и организираната престъпност.



II Независимост и отчетност на съдебната власт

Наличието на независима съдебна власт е ключова предпоставка за защита на върховенството на закона. Съдилищата следва да прилагат закона по безпристрастен и предвидим начин и да не бъдат обект на политически или икономически натиск. Същевременно са необходими механизми, с които да се гарантира отчетността на отделните магистрати, а именно за да се осигури спазването на процедурните и етичните норми, предотвратяването на конфликти на интереси и да се налагат убедителни санкции в случай на злоупотреба със съдебните правомощия с цел да се заобиколи правосъдието. Това деликатно равновесие изисква установяването на набор от институции, които отговарят на конкретния конституционен контекст и правна традиция на всяка държава членка. В България по силата на Конституцията бяха създадени две институции, натоварени с опазването на независимостта и отчетността на съдебната власт, а именно Висшият съдебен съвет (ВСС) и независимият инспекторат към него (ИВСС).



2.1. Висш съдебен съвет (ВСС)

Ролята и независимостта на ВСС са записани в Конституцията и в Закона за съдебната власт, които предоставят на институцията широки правомощия по отношение на политиката за персонала и общата организация на съдилищата.2 Съветът се състои от 25 члена. Председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд, както и главният прокурор са членове по право. Народното събрание избира единадесет членове на ВСС измежду юристи с над 15 години опит. Останалите 11 члена се избират от юридическите професии в съответствие със система на квоти: 6 съдии, 4 прокурори и един следовател. Министърът на правосъдието председателства заседанията на ВСС, но не гласува.

Венецианската комисия изрази загриженост3 относно парламентарната квота, тъй като тя може да доведе до политизиране на ВСС.4 В своя доклад по МСП от юли 2012 г. Комисията изрази съжаление, че кандидатите от квотата на съдиите не са пряко избирани. Въпреки че членовете на ВСС се избират в лично качество и следователно би трябвало да действат независимо, системата дава поводи за загриженост сред наблюдателите, както и сред юристите в България, относно възможността за неправомерен натиск, упражняван посредством ВСС.5 Един от членовете на Съвета беше уволнен в оспорвано гласуване6 след изтичането на информация в медиите за подслушване на разговори между прокурори, които обсъждат начините за осигуряване на гласове за предстоящия тогава избор на ВСС.7 Що се отнася до квотата на съдиите, в миналото Комисията беше изразила препоръка съдебните членовете на ВСС да се избират пряко, като всеки съдия има един вот. 8 Този принцип бе обмислян за последните избори на ВСС през 2012 г., но беше заявено, че необходимите технически системи не могат да бъдат готови навреме.9 Към онзи момент беше решено необходимите компютърни системи да бъдат подготвени за следващите избори през 2017 г., като понастоящем се работи по тях като част от по-широката стратегия за електронно правосъдие в България.10

Структурата на ВСС беше също така обект на критика, че заостря проблемите като не дава възможност за отделни процедури за съдии и прокурори. ВСС приема своите решения в пленарен състав и следователно решенията относно съдиите се вземат от орган, съставен преди всичко от политически кандидати и от членове на другите два клона на съдебната власт (прокуратурата и следствието).11 Следователно системата не позволява съдиите да бъдат оценявани от съдии, обичаен елемент на съдебните съвети в много други държави членки.

Друг въпрос, свързан със състава на ВСС, е представителството на участници от гражданското общество, което може да послужи като важен елемент за по-широка легитимност на съдебния съвет, един от начините да се противодейства на твърденията за корпоратизъм.12 ВСС няма изрична квота за представители на гражданското общество, елемент, който присъства в редица други държави членки. Вместо това беше създаден отделен съвет, състоящ се от основните НПО и професионални сдружения, който има съвещателна роля. С течение на времето обаче напрежението между ВСС и Гражданския съвет нарасна поради твърденията на представителите на гражданското общество, че техните мнения не се отчитат в достатъчна степен, което доведе до оттеглянето от Гражданския съвет на няколко организации, в това число на най-голямото сдружение на съдиите.13 Гражданският съвет е важен като фактор, който допринася елемент на отчетност и по-широка легитимност на ВСС. Друг елемент е осигуряването на прозрачност в действията на съвета. В тази област ВСС подготвя комуникационна стратегия в рамките на проект по оперативна програма „Административен капацитет“.14 В отговор на препоръка в доклада по МСП на Комисията от януари15, ВСС също така прие процедура за реагиране в случай на твърдения в медиите, свързани с нарушения в съдебната система, при която тези статии в пресата ще бъдат разглеждани от комисията по етика към ВСС, за да се определи подходящ отговор.

Дебатът относно структурата на ВСС, който се провежда с различна степен на интензивност в течение на няколко години, бе съживен отново през есента на 2014 г., когато министърът на правосъдието представи проект за актуализация на българската стратегия за реформа в съдебната система за периода след 2014 г.16 Проектът за стратегия съдържа няколко предложения относно структурата на ВСС, за да се засили независимостта на съдебната власт, в това число, например, създаването на отделни състави в рамките на ВСС за съдии и прокурори/следователи, които съответно да вземат решения по отношение на тези групи, като например за назначения и дисциплинарни санкции. Проектът на стратегията получи особен импулс, след като на 17 декември 2014 г. беше приет от Министерски съвет като правителствена политика17, а на 21 януари бе широко подкрепен в Народното събрание18.



2.2. Назначения и дисциплинарни производства

Независимостта и безпристрастността на ВСС е от особено значение при вземането на решения за назначения или дисциплинарни производства във връзка с висши длъжности — две области, в които през 2014 г. бе отбелязано важно развитие.



Назначаване на нов председател на Върховния касационен съд

През 2014 г. ВСС работи по голям брой процедури по назначаване на висши длъжности, но най-важната сред тях беше процедурата за избор на нов председател на Висшия касационен съд (ВКС). ВКС има решаваща роля в българската съдебна система не само като последна касационна инстанция, но и (все по-често през последните години) като инстанция, която издава тълкувателни решения по правни въпроси. Освен това, както бе посочено по-горе, председателят на ВКС по право е член на ВСС и по този начин е пряко ангажиран в по-общото управление на съдебната власт. С оглед на значението на този пост в последния доклад по МСП от януари 2014 г. изборът на председател на ВКС беше набелязан като важен тест за способността на ВСС да извършва назначения на висши длъжности по справедлив, прозрачен и основан на заслугите начин.19 След като ВСС не успя да постигне мнозинство в първия кръг, процедурата беше продължена през 2015 г.

Поради важността на председателството на ВКС, така както и на постовете на главен прокурор и председател на Върховния административен съд (ВАС), за назначенията на тези три поста съществуват отделни процедури. Съгласно член 173 от Закона за съдебната власт за избора на кандидати за тези длъжности е необходимо мнозинство от две трети от членовете на ВСС с тайно гласуване. Така избраният кандидат се предлага на президента на републиката за назначаване. Президентът може да отхвърли избрания кандидат веднъж, но при втория тур на гласуване изборът на ВСС е решаващ. Когато при първото гласуване не е постигнато мнозинство от две трети, законът предвижда изборът да продължи между двамата кандидати, получили най-много гласове. Процедурата е подробно уредена във вътрешната правна уредба на ВСС20, която съдържа важни допълнения и пояснения на процедурата. Така например във вътрешните правила е посочено, че изискваният по закон таен избор се извършва чрез електронна система за гласуване. Но системата за електронно гласуване, инсталирана във ВСС, бе обект на критика, че не гарантира в достатъчна степен тайната на вота.21 Освен това, продължават да са налице случаи, когато общият брой на гласовете, подадени чрез електронната система за гласуване, надхвърля броя на присъстващите членове, от което може да се допусне, че някои членове са гласували повече от веднъж.

Друг важен елемент, уреден във вътрешните правила на ВСС, се отнася до случаите, в които нито един кандидат не е получил необходимото мнозинство от две трети. В тези случаи вътрешните правила посочват, че ако след повторното гласуване все още няма мнозинство от две трети за никой от кандидатите, процедурата се прекратява.22 Още преди изборите, които се проведоха на 25 септември, някои български наблюдатели прогнозираха, че най-вероятно гласуването ще доведе до неопределен резултат. Опасението, изразено от някои наблюдатели от гражданското общество, беше, че този резултат е насочен да отложи решението за нов председател на ВСС след провеждането на общите избори, насрочени скоро след това, от което може да се допусне, че ВСС се показа открит за политическо влияние — или поне демонстрира известна степен на автоцензура.

При гласуването на 25 септември ВСС не успя да събере мнозинство от две трети за нито един от двамата кандидати. Следва да се отбележи, че при подготовката на избора за председател на ВКС имаше и редица положителни промени. Най-важен е фактът, че процесът на избор позволи двамата кандидати да бъдат оценени въз основа на своя професионален опит23 и етика. След провеждане на консултации с гражданското общество и юридическите професии през лятото на 2014 г. ВСС измени своите вътрешни правила, за да въведе възможност съдиите от ВКС да провеждат изслушвания с двамата кандидати преди ВСС да вземе решение.24 Това беше приветствано от много наблюдатели като принос за по-открит и прозрачен процес. Други предложения от страна на участниците от гражданското общество за доразвиване на процеса, като например изготвянето на длъжностна характеристика, спрямо която кандидатите да бъдат оценявани, не бяха приети.

След неуспеха на процедурата за избор, ВСС започна нова процедура на 20 ноември (т.е. след почти два месеца), като новото гласуване във ВСС е насрочено за края на януари 2015 г. Един от кандидатите от първата изборна процедура се кандидатира отново.25 Представи се и нов кандидат (който понастоящем работи във Върховния административен съд, а не във ВКС). Този кандидат се беше оттеглил след пътнотранспортно произшествие, но след това отново реши да участва в изборната процедура.



Други назначения на висши длъжности

Както беше посочено по-горе, през 2014 г. се проведоха и редица други процедури за назначаване на висши длъжности, по-специално назначаването на председатели на по-ниски съдебни инстанции и ръководители на прокуратури. През последните години процедурите за назначаване станаха по-прозрачни, а кандидатите се оценяват по-задълбочено. Така например проверките за спазване на етичните норми сега се извършват преди назначаване, което понякога води до отхвърляне на кандидати, въпреки че някои заинтересовани страни изказаха съмнения относно качеството на тези проверки.26 Процедурите също така позволяват организирането на изслушвания пред съдиите на съответния съд (по начина, описан по-горе във връзка с ВКС). До този момент обаче тази възможност изглежда все още не е била използвана. Някои страни обясниха това с предпазливост от страна на съдиите по отношение на процес, който може да доведе до разделение в рамките на отделни съдилища.27 Идеята, че съдиите в България са склонни да не влизат в открити съревнования за назначение изглежда се потвърждава от факта, че често в конкурсите участва само един кандидат. Въпреки положените напоследък усилия за подобряване на процедурите за назначаване, процесът все още не е достатъчно прозрачен.28

Отчасти в отговор на препоръките по МСП в момента във ВСС се извършва аналитична работа за допълнително подобряване на основата за оценки, например чрез по-добро отчитане на натовареността и разработване на по-ясна основа за редовно атестиране на съдиите.29

Дисциплинарни производства

ВСС е компетентният орган по отношение на решенията за дисциплинарни наказания на магистрати. Броят на дисциплинарните процедури отбелязва известно увеличение през последните години след временно намаляване през 2012 г.30 Провеждането на дисциплинарни производства изисква наличието на механизми, които да гарантират, че тези производства се разглеждат професионално и безпристрастно. В миналото дисциплинарните производства бяха повод за критика на решенията на ВСС, като много от тези решения бяха успешно оспорени в съда. Това се отразява неблагоприятно върху общественото доверие, с което това производство се ползва и върху неговия възпиращ ефект.

Ето защо, в отговор на предишни препоръки по МСП31, миналата година ВСС започна анализ на практиката в дисциплинарните производства и съответната съдебна практика на Върховния административен съд, за да установи евентуалните точки на разногласие и да разработи основа за по-последователен подход. Първоначалният анализ, извършен през 2013 г., потвърди наличието на несъответствия в по-ранните решения. Като следваща стъпка беше създадена работна група, която да разработи по-ясни стандарти и методология за дисциплинарните производства. Проектометодологията беше завършена през есента на 2014 г. Освен че излага някои основни принципи, които следва да се спазват при провеждането на дисциплинарни производства, документът се занимава преди всичко с процедурни въпроси и до голяма степен повтаря вече съществуващите в законодателството правила. Освен това ВСС поставя акцент върху подобряване на собствения си капацитет в такива случаи чрез създаването на регистър с опция за търсене на дисциплинарни производства и планираното създаване на специален отдел в администрацията на ВСС, който да подпомага ВСС при анализа на отделни случаи.

ВСС счита, че предприетите през последната година различни мерки вече са допринесли за по-голяма последователност на дисциплинарната практика. Въпреки това, съгласно предоставената от България информация относно дисциплинарните производства в последните години, броят на успешните обжалвания продължава да е висок.32 Изготвянето на сериозна оценка би изисквало по-задълбочен качествен анализ на решенията относно видовете санкции, които се прилагат в различни ситуации, и конкретните основания за отмяна на решенията в съда. Твърде рано е да се каже дали предприетите мерки ще бъдат достатъчни да защитят ВСС от твърдения за произвол при бъдещи решения.

Проектът за стратегия за съдебна реформа включва предложения за създаването на специални дисциплинарни комисии съответно за съдии и прокурори, съставени от магистрати, избирани от своите колеги, както и предложения Върховният касационен съд, а не с ВСС, да е натоварен с произнасянето на окончателни решения по дисциплинарни производства.33

2.3. Инспекторат към Висшия съдебен съвет (ИВСС)

Една от първите стъпки, които България предприе за постигане на целите по МСП през 2007 г., беше създаването на независим съдебен инспекторат към Висшия съдебен съвет (ИВСС). ИВСС следва да играе ключова роля за опазването на независимостта и отчетността на съдебната власт. Той инспектира различните съдебни органи34 и извършва целеви проверки по отношение на конкретни твърдения за нарушения. Освен това Инспекторатът може систематично да събира и анализира информация за цялостното функциониране на българската съдебна система — информация, която да се използва като основа за изработването на предложения за подобряване на качеството и ефективността на правосъдието.35

Въпреки че ИВСС е и следва да бъде независим от ВСС, взаимодействието с ВСС все още е от ключово значение за неговата ефективност. ИВСС може да отнесе случаи на дисциплинарни нарушения към ВСС за решение, а ВСС е оправомощен съгласно Закона за съдебната власт да поиска Инспекторатът да проведе проверки. В рамките на ВСС беше създадена комисия, натоварена да поддържа диалог с Инспектората. Въпреки това ВСС изглежда все по-често разследва дисциплинарни случаи самостоятелно, вместо да разчита на принос от страна на Инспектората.36

Важен аспект на независимостта на ИВСС е фактът, че главният инспектор се избира от Народното събрание с мнозинство от две трети. Целта на тази сравнително сложна процедура е да се гарантира, че главният инспектор разполага с широка политическа подкрепа, което да позволи такова равнище на независимост и легитимност на ИВСС, благодарение на което да се избегне политизиране на неговата дейност. От друга страна недостатъкът на този подход пролича през 2012 г., когато след изтичането на мандата на първия главен съдебен инспектор Народното събрание не бе в състояние да събере необходимото мнозинство за избирането на неин приемник. Първоначално същият главен инспектор продължи да изпълнява длъжността в очакване на необходимото политическо решение. Накрая през октомври 2013 г. тя освободи длъжността, като така органът остана без силното ръководство, което процедурата трябваше да му осигури.

В последните дни на 2013 г. бе направен опит да се открие изборна процедура, но обявеният много кратък срок за номиниране на кандидати породи редица критики.37 Впоследствие процедурата беше отменена, след като бяха повдигнати въпроси във връзка със спазването на етичните норми от страна на единствения кандидат, номиниран в срок. След обявяване на нова процедура се представиха двама кандидати, подкрепяни от независимия професионален Съюз на съдиите. И двамата бяха представени като официални кандидати пред Народното събрание, което увеличи възможността за изборен процес, основан на достиженията на двама неполитически кандидати, събрали достатъчно доверие, за да бъдат издигнати от самото съдебно съсловие. Въпреки, обаче, призивите на гражданското общество изборът да се разгледа като приоритетен въпрос38, до разпускането на Народното събрание през юли 2014 г. не бе планирано гласуване. В резултат на това ИВСС продължава да бъде без ръководство. Народното събрание започна отново процедура с краен срок за номиниране на кандидати до 30 януари 2015 г. Според сведения двамата кандидати от първата процедура са заявили интерес да участват отново.39 След номиниране на кандидатите, в следващите два месеца ще се организират изслушвания, последвани от етап на вземане на решение в рамките на Комисията по правните въпроси на Народното събрание, което ще отнеме още две седмици, така че изборът може евентуално да се състои най-рано след средата на април.

ІІІ Реформа на нормативната уредба

В отговор на МСП българските органи въведоха процес на постоянен мониторинг по отношение на изпълнението на процесуалните кодекси в областта на гражданското, административното и наказателното право. През годините този мониторинг беше провеждан с различна степен на активност и в негов резултат бяха направени редица конкретни предложения за законодателни изменения в процедурните кодекси, някои от тях приети от Народното събрание. Дебатът относно наказателното производство доведе също така до преразглеждане на българския наказателен кодекс, процес, който продължава вече няколко години, но все още не е приключил.



3.1. Мониторинг във връзка с процесуалните кодекси

От присъединяването на България досега процесуалните норми, уреждащи съдебното производство, бяха изменяни няколко пъти. Както бе отбелязано в предишните доклади, съдебното производство в България се характеризира с висока степен на формализъм. Нормативната уредба е доста сложна в някои области и е предмет на чести изменения във времето, без това непременно да е част от по-широка визия за правна реформа. Експерти установиха, че съдилищата са склонни да възприемат предпазлив подход когато става въпрос за тълкуване на закона или позоваване на съществуващата съдебна практика като основа за техните решения. Процесуалните изисквания са сложни и често се тълкуват в тесен смисъл, като съществува риск производствата да бъдат отложени или отменени поради технически грешки. Отчасти в резултат от тези фактори се наблюдава тенденция, при която делата се възпрепятстват от процедурни пречки, а системата се натоварва с голям брой жалби. Тези проблеми изглеждат особено значими в областта на наказателното правосъдие.40

През 2014 г. бе създадена работна група с участието на представители на ВСС, Инспектората към Министерство на правосъдието, академичните среди и юридическите професии, която да разгледа онези аспекти на Наказателно-процесуалния кодекс, които допринасят за удължаване на продължителността на делата. Работната група обсъди възможни изменения, за да се разшири възможността окръжните прокурори да възлагат сложни наказателни дела на следователите в Националната следствена служба.41 Обсъдени бяха и начини за по-добро използване на вещи лица в съда, както и как Върховният касационен съд да съсредоточи работата си върху своите основни дейности, като прехвърли вземането на решения по искания за възобновяване на наказателни дела към първоинстанционните съдилища.

Освен това Министерството на правосъдието разглежда възможността за въвеждане на изменения в Наказателно-процесуалния кодекс и други правни актове с цел да: опрости процедурите за изслушване на свидетели и вещи лица чрез видеоконферентна връзка, изясни правилата относно отводите на съдии,42 опрости съдебните процедури в сложни дела, измени правилата относно съдебните заседатели, както и да измени нормативната уредба за професионалните квалификации, финансирането и оценката на съдебномедицинските експерти. Остава да се види дали тези дискусии ще доведат до конкретни изменения на Наказателно-процесуалния кодекс, което следва да се разглежда и в по-широкия контекст на обща реформа на наказателната политика в България.



Каталог: pub -> ECD
ECD -> Съдържание
ECD -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз
ECD -> I. въведение
ECD -> Съвет на европейския съюз
ECD -> Точки за открито обсъждане1 Страница обсъждания на законодателни актове
ECD -> Доклад на комисията за финансирането на сигурността на въздухоплаването доклад на комисията
ECD -> Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1466/97 на Съвета
ECD -> Доклад за 2007 Г. За фар, предприсъединителната помощ за турция, cards и преходния финансов инструмент
ECD -> Открито обсъждане в съответствие с член 16, параграф 8 от Договора за ес


Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2019
отнасят до администрацията

    Начална страница