Историческо развитие на европейската конвенция за правата на човека

На 4.11.1950 в Палацо Барберини в Рим Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи е подписана официално от тринадесет представители на “правителства на европейски страни, които имат общи ценности и общо наследство от политически традиции, идеи, свобода и върховенство на закона.” Конвенцията бе сключена в рамките на Съвета на Европа. Съветът на Европа е създаден на 5.V.1949 в Лондон от десет правителства: Белгия, Великобритания, Дания, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерландия, Норвегия, Франция и Швеция. И преди Втората световна война съществуват инициативи за по-тясно европейско сътрудничество, но на тях започва да се гледа по-сериозно след войната. По време на войната съпротивителните движения и правителствата в изгнание си сътрудничат тясно в борбата срещу нацисткия режим. Което води до общото разбиране, че има нужда от създаване на някакъв вид европейска организация.² На конференцията в Хага през 1948 г. са отправени такива предложения за европейска организация и през 1949 Уинстън Чърчил свиква среща на правителствени представители, които обсъждат създаването на Съвета на Европа. В голяма степен Съветът на Европа е плод на борбата срещу евентуалното възраждане на фашизма и засилващото се влияние на комунизма. Това е отразено и в Преамбюла към Статута на Съвета на Европа, където Договарящите се Държави потвърждават “духовните и моралните ценности, които са общо наследство на техните народи и са в основата на принципите на индивидуалната свобода, политическата свобода и на върховенството на правото, върху които се основава всяка истинска демокрация. Съгласно Чл. 3 на Статута всяка Държава Членка на Съвета на Европа трябва да признае “принципа на върховенството на правото и принципа, по силата на който всяко лице, намиращо се в пределите на нейната юрисдикция, трябва да се ползва от правата на човека и основните свободи”. Всяка Европейска държава, за която се прецени, че може и иска да спазва тези условия, може да бъде поканена за членство в Съвета на Европа (следва да отбележим, че по политически съображения в миналото това условие за приемане в организацията не винаги е било стриктно съблюдавано). От друга страна, ако държава членка на Съвета на Европа спре да отговаря на изискванията, нейното членство може да бъде суспендирано, като е възможно и изключване й от организацията. В такава ситуация се озовава единствено Гърция през 1969 г., когато се оттегля от членство в организацията, тъй като е щяла да бъде изключена поради нарушаване на правата на човека от военната диктатура. Напоследък подобни дебати са водени по отношение на Турция (с оглед на систематичните сериозни нарушения на правата на човека в югоизточна Турция) и Русия (с оглед на конфликта в Чечения)

Едно от най-важните развития през първите 20 години след създаването на Конвенцията е постепенното приемане на двете незадължителни клаузи /optional clauses/ от преобладаващото мнозинство от страните по Конвенцията.⁴ Освен това приемането на нови Държави Членки на Съвета на Европа се обвързва с приемането и на двете незадължителни клаузи /optional clauses/. Друго развитие тясно свързано с горното е нарастващото значение на индивидуалните жалби пред Съда. Първоначално ищецът по никакъв начин не участва официално в съдебния процес. В последствие Комисията въвежда практиката да допуска в делегацията си пред Съда правния представител на жалбоподателя. Практика, която е подложена на критика от редица правителства, но постепенно се възприема. Следващата стъпка е жалбоподателят (или негов представител) да могат да сезират Съда. И накрая, с приемането на Протокол № 9 на жалбоподателя бе предоставено правото да отнася делото си в Съда без това вече да зависи от Комисията. Второ важно развитие е нарастващото значение на работата на “Страсбургските органи” (и Комисията и Съдът се намират в Palais des droits de l’homme в Страсбург). В параграф *** 1.2 *** ще се спрем по-подробно на развитието на контролния механизъм.

Засилващият се интерес към работата на Комисията и Съда води до взривообразно нарастване на обема на работата им. В крайна сметка се налага да се измени контролния механизъм.⁵ На 01.ХI.1998 г. влиза в сила Протокол № 11, който променя системата из основи. Комисията и Съдът (които никога дотогава не са били постоянно действащи) се заменят от един постоянно действащ Съд. Правото на индивидуална жалба и юрисдикцията на съда стават задължителни, което означава че лицата вече имат пряк достъп до Съда. Ролята на Комитета на Министрите се ограничава до контрол върху изпълнението на решенията.

Въвежда се следната нова процедура.⁶ Съдът се състои от съдии, чийто брой е равен на броя на Високодоговарящите страни (Член 20). Високодоговарящата страна не е длъжна да номинира свой гражданин. Съдиите не са представители на “своите” правителства, те заседават в лично качество. Съдиите се избират от Парламентарната асамблея за срок от шест години. В момента има *** 44 *** Високодоговарящи страни по Конвенцията. Избраните съдии са разделени на четири колегии /Sections/ от по около десет съдии. Съставът на тези колегии остава постоянен за срок от 3 години. За да се гарантира последователността на съдебната практика, председателят на колегията заседава по всяко дело разпределено към неговата/нейната колегия.

Жалбите се изпращат на адреса на секретариата на Европейския съд по правата на човека – Registrar of the European Court of Human Rights, Council of Europe, F-67075 Strasbourg Cedex, France. Има няколко официални изисквания за завеждането на жалбата. Не е задължително жалбоподателят да бъде представен от адвокат. След изпращането на първоначално писмо, съдържащо кратко изложение на жалбата, Секретариатът изпраща формуляр на английски и френски (двата официални езика на Съда) и на официалния език на страната на жалбоподателя. През последните години се установи практика служителите в Секретариата да изпращат писма до жалбоподателите, в които ги уведомяват за шансовете им за спечелване на делото. В случай че жалбата е извън приложното поле на Конвенцията, не отговаря на условията за допустимост или установената практика на Съда или разглеждането на друго дело по същество сочат, че жалбоподателят няма изгледи да спечели делото, секретариатът, от името на Съда, съветва жалбоподателя да оттегли жалбата си. Писмото от Секретариата не е нищо повече от съвет. Но тази мярка, целяща постигане на ефективност и напълно оправдана от гледна точка на институциите в Страсбург, обърква голяма част от жалбоподателите (и техните правни представители), тъй като се изпраща отпечатана на официална бланка на Съда.⁷

След регистрирането на жалбата се определя съдия-докладчик по делото. Обикновено за съдия - докладчик се определя “националният” съдия, т.е. съдията избран за съответната държава, за да се избегнат евентуални езикови проблеми (тъй като жалбоподателите на са длъжни да внасят жалбите си на един от двата официални езика) и недостатъчно познаване на съответната национална правна система. Съдията-докладчик прави първоначално проучване на делото. Въз основа на това проучване съдията-докладчик може да насочи делото или към тричленен състав /committee of three judges/ или към седемчленно отделение /Chamber of seven judges/. Тричленният състав разглежда “прости” дела, може да обяви дадена жалба за недопустима (обикновено на основание явна необоснованост) или да я заличи от списъка. Такова решение е окончателно и не подлежи на обжалване. По този начин тричленният състав може да отхвърли жалба единствено с единодушно решение. В случай че някой от тримата съдии не е съгласен, делото се насочва за разглеждане по производство пред “обикновено” отделение, както делата, които съдията – докладчик е насочил директно към седемчленно отделение. Междудържавните жалби автоматично се изпращат за разглеждане от отделение. По правило едно дело се разпределя на отделение, чийто председател е “националния” съдия избран от името на държавата – ответник. За да се осигури равномерно разпределение на работата между колегиите, дадено дело може да се разпредели и към друга колегия. В такъв случай “националният” съдия заседава като ex officio член на съответното отделение (чл. 26 и чл. 52 от Правилника на Съда). Обосновката на това правило е, че националният съдия може – при нужда – да разясни националното право на своите колеги съдии ако в хода на съвещанията на Съда възникне въпрос относно тълкуването на националното право. В случай че съдията, избран от името на заинтересованата договаряща страна, е възпрепятстван да заседава, държавата има право да избере съдия ad hoc. (Чл 27 ал. 2 ЕКПЧ).

Отделението първо проучва жалбата за допустимост съгласно чл. 34 и чл. 35.⁸ Член 34 гласи, че жалбоподателят трябва да твърди, че е “жертва” на нарушение на право провъзгласено в Конвенцията от страна на някоя от Високодоговарящите страни (следователно по Конвенцията не съществува actio popularis).⁹ На проблема за точния обхват на отговорността на държавата съгласно Конвенцията ще се спрем в следващите параграфи. Член 35 изброява останалите условия за допустимост: изчерпване на вътрешноправните средства за защита (наблягайки на субсидиарния характер на Конвенцията)¹⁰, жалбата трябва да бъде подадена в срок от шест месеца след датата на окончателното решение на националната инстанция.¹¹, жалбоподателят не може да е анонимен, жалбата не трябва да е във връзка с дело, вече разгледано от Съда или в хода на друга процедура на международно разглеждане или решаване на спорове без да съдържа нови данни, отнасяща се към това дело. Съдът може да обяви една жалба за явно необоснована и ако сметне, че жалбата е несъвместима с разпоредбите на Конвенцията. На практика има няколко жалби, които се обявяват за “явно необосновани” въпреки че самата жалбата заслужава обстоен анализ по същество. Недопустими са и дела, за които се прецени, че представляват злоупотреба с правото на жалба. Тук отново не съществува възможност за обжалване, в случай че отделението обяви жалбата за недопустима. Ако отделението обяви жалбата за допустима, то “се поставя на разположение на заинтересуваните страни с цел да се постигне приятелско решаване на спора” (Член 38 ал. 1 (b)). В случай че постигането на приятелско уреждане не е възможно, отделението се произнася по жалбата с решение по същество.

В случай че делото засяга “съществен въпрос по тълкуването или прилагането на Конвенцията или на протоколите към нея, или когато решаването на даден въпрос от отделение може да доведе до противоречие с предходно решение на Съда”, отделението може да се откаже от компетентност в полза на голямо отделение от 17 съдии. Това съгласно Член 30 може да стане “по всяко време преди [отделението, MK] да е постановило решението”. И двете страни, обаче, трябва да имат възможност да внесат възражения срещу отказа от компетентност. В такъв случай отделението е длъжно да постанови решение. И голямото отделение има постоянен състав. Председателят на Съда, заместник – председателите и председателите на отделения и националният съдия заседават qualitate qua в голямото отделение. Останалите съдиите сменят след изтичане не период от девет месеца.

Има и втора възможност за сезиране на голямото отделение. На основание на Член 43 всяка страна по делото може да поиска отнасяне на делото в голямото отделение след постановяване на решението от отделението (в тримесечен срок от датата на постановяването) Тази молба за преразглеждане се допуска само “в изключителни случаи” Такава молба се разглежда от състав от петима съдии от голямото отделение. Този състав приема молбата единствено ако прецени, че делото засяга съществен въпрос по тълкуването и прилагането на Конвенцията или съществен проблем от общ характер. Тази странна “вътрешно-апелативна” конструкция е резултат от политически компромис от периода на подготовка на Протокол № 11.¹² Въпреки че и други съдилища предвиждат подобни “вътрешно-апелативни” процедури (например Международният трибунал за бивша Югославия), за предпочитане е “свежият” контрол на апелативното производство да се възлага на институция, различна от тази, която е постановила оспорваното решение (по-подробно по въпроса в *** Глава 4 § 4.9 ***).

Решенията на Съда (съответно решенията на голямото отделение или отделението) са окончателни (Член 44). На основание на Член 41 Съдът може да постанови предоставянето на справедливо обезщетение на потърпевшата страна ако Съдът установи, че е имало нарушение на Конвенцията.¹³ В решението трябва да е упоменат броят на гласовете, с които е било прието заключението. Към решението могат да се прилагат отделни мнения (които подкрепят или се различават от решенията). Комитетът на Министрите следи за изпълнението на решенията на Съда. (Член 46 ал. 2).

С Протокол № 11 се изменя процесуалният механизъм по Конвенцията с цел повишаване на ефективността и съкращаване на продължителността на страсбургското производство. Той не цели изменение в материалноправните аспекти на съдебната практика. От самото начално “новият” съд подчертава, че разглежда юриспруденцията на предишните Комисия и Съд като своя. Очевидно “новият” съд (като вземем пред вид, че половината от съдиите в състава му до тогава не са били съдии или членове на Комисията) възприема различна позиция относно някои материалноправни проблеми, но по принцип може да се приеме, че съдебната практика датираща отпреди 1 ноември 1998 г. има еднаква сила. Протокол № 11 не изменя обхвата на юрисдикцията на Съда ratione personae, ratione materiae (резервите депозирани от Високодоговарящите страни продължават да са в сила) и ratione temporis (датата на ратификацията или първоначалната дата на приемане на юрисдикцията на Съда).

Няколко заключителни бележки относно още два проблема. На първо място проблемът за временните мерки. В процеса на изготвяне на Конвенцията Високодоговарящите страни не успяват да се споразумеят за конкретна разпоредба предоставяща на (старата Комисия или) Съда правомощието да налага временни мерки. Въпреки това, особено в рамките на международни трибунали за нарушение на правата на човека, те са от изключително значение за осигуряване на ефективна защита на жалбоподателите с цел предотвратяване причиняването на невъзстановими вреди в хода на съдебното производството. Въпреки липсата на изрично правомощие, старата Комисия и Съдът предвиждат в правилниците си възможността за “посочване” на временна мярка (Член 39 след влизането в сила на Протокол № 11) Но Съдът е постановявал, че правомощието да се нареждат задължителни временни мерки не може да се извлече от Конвенцията.¹⁴ За съжаление Високодоговарящите страни не се възползваха от възможността да променят това положение в Протокол № 11 (последното изречение на Член 34 ЕКПЧ само споменава задължението на Високодоговарящите страни “да не създават по никакъв начин пречки за ефективното упражняване” на правото на индивидуална жалба. На практика неспазването на временните мерки се “среща по изключение”.¹⁵

И на последно място възможността за встъпване на трети лица.¹⁶ На основание на Член 36, ал. 1 всяка Високодоговаряща страна има право да встъпи в дело между свой гражданин и друга Високодоговаряща страна. На практика обаче държавите често се отказват от участие в такива производства. Освен този конкретен случай съществува възможност изходът на дадено дело да рефлектира върху националните законодателства в “трети” държави. Също така е добре Съдът да получава допълнителна информация за (правния) контекст на спора или съпоставителен правен анализ на правните положения в други държави. Затова председателят на Съда може в интерес на доброто правораздаване да покани всяка Високодоговаряща страна, която не е страна по делото, или на всяко заинтересовано лице (или на практика: неправителствени организации като Амнести Интернашънъл и Интерайтс) да представи писмени бележки или вземе участие в заседанията. (Член 36 ал. 2). Някои коментатори са на мнение, че ще бъде полезно да се въведе механизъм, по който на страните по Конвенцията автоматично ще се предлага възможност за встъпване в дела пред Съда.¹⁷


Параграф 2 Изминалите 50 години

Както споменахме по-горе, на 4.11.1950 в Палацо Барберини в Рим се подписва Европейската конвенция за защита на правата на човека. Едва ли някой по онова време е можел да предположи какъв успех ще има Конвенцията през следващите 50 години. В момента има над 40 страни по Конвенцията, все по-голям брой граждани се обръщат към Съда, а значението на Конвенцията за националния правопорядък в различните Високодоговарящи страни продължава да нараства. Малцина предвиждат правното влияние, което Конвенцията ще оказва върху националните правни традиции. Това се отнася и за холандския парламент, където при обсъжданията на ратификацията на Конвенцията¹⁸ представител от долната камара на парламента нарича Конвенцията: “явна декларация […] адресирана срещу онези тоталитарни страни в Европа, в които, за съжаление, тези права и свободи не са гарантирани”.¹⁹ Според същия коментатор Холандският правопорядък, от друга страна, очевидно предвижда минималните гаранции провъзгласени в Конвенцията. Холандското правителство прави станалото вече историческо изявление: “че цялостната уредба в холандското право, било то наказателно или друго, предвижда достатъчно гаранции за спазването на тези принципи в нашата страна²⁰ Проблемът дали това схващане е резултат на класически случай на арогантност или наивност ще остане неразрешен, най-вероятно става въпрос за комбинация и от двете. Следващите десетилетия несъмнено доказват, че първоначалния оптимизъм за качеството на холандското законодателство бе е бил опревданподлежи на корекция.

Следва обаче да отбележим, че правното значение на Конвенцията от гледна точка на развитието на националното право на различните държави не става очевидно веднага. Първите 25 години от съществуването на Конвенция могат да бъдат чудесно характеризирани като годините на спящата красавица; Съдът е в почти спящо състояние. През този първоначален период Конвенцията има предимно теоретично значение. След пряката конфронтация с масовото и систематично нарушаване на най-елементарните права на човека от нацисткия режим европейските страни са убедени, че за да има ефективна защита на правата на човека, тя не може да се повери единствено на националните власти. Има необходимост от създаване на международен контролен механизъм. Това политическо убеждение улеснява революционното за времето си приемане на правно задължителен документ в сферата на правата на човека. За първи път в историята се въвежда международен контролен механизъм; гражданите могат да подават жалби относно твърдяни нарушения на правата на човека срещу собствените си страни пред международен трибунал. Това бележи важна стъпка в развитието на международното публично право, драстично изменяйки ролята на лицата по класическото международно право. По онова време редица държави все още разглеждат правата на човека като вътрешен проблем, като политически най-чувствителната сфера за провеждане на политики. След зверствата на Втората световна война държавите осъзнават необходимостта от международен механизъм като Европейската конвенция за правата на човека, но същевременно се опасяват от възможността определени елементи в техните общества да злоупотребяват с подобен договор. Институциите в Страсбург ясно съзнават това двойнствено отношение и действат внимателно и предпазливо в първите години от своето съществуване. Подходът на изчакване на държавите да привикнат към международния контролен механизъм (включително и към правото на индивидуална жалба) се оказва разумен. Правителствата виждат, че “чуждите” институции в Страсбург не разпространяват на екстремистки идеи.²¹ Вниманието се насочва към гарантирането на по-ефективна защита на жалбоподателите едва след като се затвърждава доверието в благоразумния подход на Комисията и Съда и се осигурява сътрудничеството на Високодоговарящите страни. Доста ограничено е практическото приложение на Конвенцията в онзи ранен период: често националните съдилища не разполагат с копия на Конвенцията, адвокатите рядко се позовават на разпоредбите на Конвенцията поради опасения, че съдията няма да вземе на сериозно тезата им и т.н.²²

Докато значението на Конвенцията през онези 25 години е следователно предимно теоретично, през вторите 25 години Конвенцията придобива по-практическо значение. Съдът става все по-важен законотворец с влияние върху националния правопорядък. Вниманието в съдебната практика на Европейския съд по правата на човека се премества към предлагане на възможно най-ефективна защита на защитените в Конвенцията права. Европейският съд прави динамична, телеологична и обстойна интерпретация на Конвенцията. Предложена по този начин от Съда, съдебната защита привлича повече жалбоподатели. Същевременно се забелязва и все по-голяма промяна в манталитета на национално ниво. Адвокатите започват да признават значението на Конвенцията за тяхната практика и по-често се позовават (основателно или не) на нея, а следователно и националните съдии трябва по-често да изразяват своите становища по съвместимостта на правната уредба с изискванията на Конвенцията и законодателните органи по-систематично преглеждат законопроектите за “страсбурго-устойчивост.” Значението на Конвенцията в страна като Нидерландия може да се илюстрира най-добре като се споменат различните клонове на правото, които претърпяха съществени изменения в следствие на решения на Европейския съд: наказателно (процесуално) право, административно право, имиграционно право, семейно право, осигурително право, гражданско процесуално право, системата за военна дисциплина и т.н.

Поглеждайки назад към развитията през изминалите 50 години, можем да заключим единствено, че Конвенцията се е превърнала в един от най-важните международни документи в правопорядъка на над 40 страни, който предлага съдебна защита на стотици милиони хора.