Извършване на оценка на изпълнението на

ПРОЕКТ BG051PO001-6.2.05

„ИЗВЪРШВАНЕ НА ОЦЕНКА НА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА

НАЦИОНАЛНАТА СТРАТЕГИЯ ЗА ДЕТЕТО”

Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на

Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”,

съфинансирана от Европейския социален фонд на Европейския съюз

АСП Агенция за социално подпомагане

ДАЗД Държавна агенция за закрила на детето

ДСП Дирекция "Социално подпомагане"

ДЦ Дневен център

ЕС Европейския съюз

ЗЗД Закон за закрила на детето

ЗЗ Закон за здравето

ЗЗО Закон за здравното осигуряване

ЗУБ Закон за убежището и бежанците

ЗСП Закон за социално подпомагане

КПД Конвенция за правата на детето

МВР Министерството на вътрешните работи

МЗ Министерството на здравеопазването

МК Министерство на културата

МОМН Министерството на образованието, науката и младежта

МОТ Международната организация на труда

МП Министерство на правосъдието

МС Министерския съвет

МТСП Министерството на труда и социалната политика

НИС Национална информационна система за деца

НК Наказателен кодекс

НМД Национална мрежа за децата

НПО Неправителствена организация

НПЗД Национална програма за закрила на детето

НПК Наказателно-процесуален кодекс

НС Народно събрание

НСЗД Национален съвет за закрила на детето

НСД Национална стратегия за детето

ОЗД Отдел "Закрила на детето"

ООН Организацията на обединените нации

ППЗЗД Правилник за прилагане на ЗЗД

ППЗСП Правилник за прилагане на ЗСП

РДСП Регионална дирекция "Социално подпомагане"

РИО Регионален инспекторат по образованието

СЗО Световната здравна организация

СИ Специализирана институция

СК Семеен кодекс

СОП Специални образователни потребности

ЦВН Център за временно настаняване

ЦНСТ Център за настаняване от семеен тип

ЦОП Център за обществена подкрепа

ЦСРИ Център за социална интеграция и рехабилитация

1.Резюме на български език

Настоящата оценка е от вида междинна процесна оценка на ефективността на изпълнението на Националната стратегия за детето 2008 – 2018 г. за първите три години на реализация.

Постиженията на стрегията се оценяват по следните критерии:

• 
  Релевантност – степента на взаимовръзка между определените цели и приоритети на Националната стратегия и съществуващите социално–икономически проблеми, които трябва да бъдат разрешени чрез нея; степента, в която заложените цели отговарят на цялостната политическа рамка, на потребностите на разработващите политиките органи (ДАЗД, МТСП, АСП) и на общите дефицити в страната;
  
• 
  Ефективност – степента на постигане на целите, определени на програмно ниво, постигане на планираните резултати т.е. в каква степен произведените до момента ефекти съответстват на предварително заложените в стратегията цели; бяха анализирани факторите за тяхното постигане или непостигане, както и вероятността целите да бъдат постигнати до края на периода на изпълнение;
  
• 
  Ефикасност - до каква степен постигнатите резултати съответстват на направените разходи, степента в която желаните ефекти са постигнати на разумна цена т.е. оцени се цялостното изпълнение от гледна точка на съотношението между вложените финансови, материални и човешки ресурси и постигнатите резултати;
  
• 
  Полезност – Цялостното въздействие върху бенефициентите следва да бъде обект на финалната оценка на стратегията или на оценка на въздействието от стратегията (от вида ex-post). Въпреки това екипът анализира произведеното до момента въздействие и полезност на мерките, като се отчетоха евентуални промени и се дефинираха ефекти върху обществото и децата и семействата в резултат на стратегията.
  

• 
  НСД 2008-2018 г. е първият стратегически документ в България, които има претенциите да насочва политиката към всички деца. Процесът на планиране е осъществен с участие на представители на всички секторни министерства Подписани са меморандуми за разбирателство, споразумения за сътрудничество, механизми за взаимодействие; въвлечени са експерти от различни сектори в процеса на планиране – социална политика, образование, здравеопазване, направено е обсъждане, включени са деца. Въпреки това, планирането на НСД не е предшествано от адекватен анализ и оценка на постиженията на предходните стратегии за закрила, не е направена предварителна и последваща оценка на въздействието, няма изведена визия и мисия на системата. Въпреки участието на много заинтересовани страни между секторността не се е случила на пракита, тъй като стратегията на залага достатъчно мерки за промени в самите системи (социална, здравна, образователна) т.е. не е успяла да им въздейства достатъчно ефективно, така че те да започнат да се преориентират в проактивни и подкрепящи развитието на децата изобщо и предотвратяващи социалното им изключване;
  
• 
  НСД не е оказала съществено влияние върху положението на децата в България в нито една от областите, към които е насочена. По редица показатели, качеството на живот на децата се влошава. Причините за това са, че тя представлява механичен сбор от секторни политики, връзката между които не се вижда в анализа или в мерките. В резултат на това се работи не с причината за неблагополучието на детето, а със следствието;
  
• 
  Основно предизвикателство за планиращите екипи е било извеждането на стратегическа и оперативни цели, защото няма споделена визия за детско благосъстояние, липсва дефиниция за понятието и начини за измерване. Това е породено от една страна от липсата на синхронизиране на стратегическите документи по време на и след приемането на стратегията. От друга страна, от липсата на анализ на социално-икономическата ситуация, както и анализ на ситуацията и потребностите на децата и семействата и на условията в обществото (политически, икономически, социални, технологични и др). Това води само до частично съответствие на поставените цели и приоритети в секторните политики за децата. Липсата на обща методология за планиране води и до това, че целите и мерките не са от един порядък;
  
• 
  Въпреки че НСД прави опит да ориентира политиката към всички деца, става ясно, че всъщност тя се фокусира върху попадналите в риск деца, които представляват 2 % от цялото детско население в страната (деинституционализация, деца жертви на трафик, престъпления), а не толкова на подкрепата на семействата и превенция относно попадане в риск или на политика за повишаване качеството на живот и развитието на всички деца. Това я прави до голяма степен поредната “социална” стратегия за децата, а не стратегия за развитието на всички български деца;
  
• 
  Сериозно предизвикателство в процеса на реализиране на стратегията е съществуващата бариера пред пълноценното използване на мониторингови данни за управленски цели (решения, основани на доказателства). Текущото наблюдение на изпълнението на стратегията е неефективно, тъй като, от една страна в стратегията не са заложени междинни срокове, нито междинни цели (липсва план за действие за изпълнение на стратегията, планирането на изпълнението се случва едва на ниво годишна база, а това крие риск от загуба на фокуса и общата рамка на стратегията). От друга страна, липсва обща методология за събиране на данни за целите на оценка на стратегията, разработените индикатори за изпълнение, очаквани резултати и заложени цели не са били прилагани на практика. Слабият капацитет на системата за наблюдение и оценка, както и липсата на ясно обособен и с достатъчно правомощия координиращ орган при изпълнение на политиките за деца, застрашава управлението на стратегията така, че тя да не може да отговори на нуждите от съответни услуги и качество на изпълнение.
  

• 
  В НСД няма обособен бюджет за реализиране на мерките. В НПЗД за 2008 и 2009 г. са планирани ресурси и финансиране предимно “в рамките на утвърдения бюджет” или “от ОПРЧР”. Едва през 2010 г. в НПЗД се планират средства и по други програми, основно донорски и няколко национални;
  
• 
  Разходите за социално включване растат с по-бърз темп от реалния брой на социално включените деца за периода на оценка и разходите на единица успешно социално включено дете нарастват значително; разходите за деинституционализация растат, а броят на деинституционализираните деца не нараства значимо. Разходите за институции и резидентни услуги са двойно повече от ресурсите за услуги в общността, което не е в съответствие със заявения приоритет за подкрепа на детето в семейна среда;
  
• 
  Ресурсите за осигуряване на равен достъп до образование растат по-бързо от броя на обхванатите деца, а ресурсите, които се отделят за подобряване на качеството на образованието нарастват с малки темпове, като този темп е подобен на темпа на намаляване на отпадането от училище;
  
• 
  Няма специално отделени средства за подобряване здравето на децата, те са част от общите разходи за здравеопазване.
  

• 
  Предприетите до момента мерки за социално включване не са достатъчно ефективни и все още голям брой деца продължават да бъдат социално изключени – живеят в бедност, не живеят в семейство, по-болни са и нямат достъп до качествено образование;
  
• 
  Проблемът с бедността сред децата и семействата с деца в България е сериозен, особено в контекста на икономическата криза и не може да се очаква състоянието им да се подобри без целенасочени мерки за подкрепа. Всяко трето дете в България живее в материални лишения. Особено тревожен е скокът на дела на бедните домакинства с един родител, както и дела на децата, живеещи в материални лишения. В стратегията няма заложени конкретни, системни и диференцирани мерки за намаляване на бедността сред семействата с деца, а оттам и на детската бедност;
  
• 
  Социално включено дете е това, което живее в семейна среда в общността. В този смисъл е тревожна тенденцията за увеличаване броя на децата, извеждани от семействата им. Попадането на децата в среда „близка до семейната”, „услуга в общността от резидентен тип” е съмнителна алтернатива, тъй като тя не е дефинирана коректно и не е ясно времетраенето на престоя им там. Като резултат е обезпокоителен фактът, че броят на този вид услуги и настанените в тях деца расте с много бързи темпове, както и извеждането на деца от семействата;
  
• 
  Мрежата от услуги не обхваща всички категории деца и семейства - липсват услуги за деца и семейства, които попадат извън рисковете, определени от държавата чрез ЗСП., Социалните услуги в България не са ориентирани към семействата с деца, на практика такива липсват, т.е. системата от социални услуги не е ориентирана към подкрепа на отглеждането на детето в семейството му. Вместо това тя работи с последствията от това - децата в риск.
  
• 
  По отношение на услугите за подкрепа на деца и семейства се наблюдава следното:
  

• 
  Диапазонът от услуги за деца в риск е значително по-широк от този за семейства – на практика услуги за семействата в риск отсъстват почти изцяло;
  
• 
  Липсват услуги, които подкрепят родителите в това да бъдат добри родители, т.е. такива, които изграждат добър родителски капацитет и в най-голяма степен гарантират социално включване на децата;
  
• 
  Системата все още не е достатъчно развита, за да успее да обхване разнообразния спектър от нужди на различните етапи от пътя на клиента и то при всички видове рискове и при всички групи клиенти;
  
• 
  Наличните услуги се предлагат само в някои градове, а някъде само в едно населено място, т.е са с ограничена достъпност.
  

• 
  Равният достъп до образование обръща вниманието към условията на училището като среда, както и към мрежата от услуги и инфраструктурата, които трябва да улесняват всяко дете да упражнява правото си на образование. Стратегията разглежда равния достъп доста ограничено – от една страна през присъствието в училище, като причините за неприсъствие са разгледани, но не са изследвани детайлно за всички групи деца. От друга страна, качеството на образованието не е обект на обсъждане и на мерки в НСД изобщо, сякаш допускането е, че то е качествено по дефиниция, но просто не всички деца имат достъп до него. В този смисъл темата за образованието като цяло се изплъзва от вниманието на НСД. Още повече, че грамотността на българските ученици е сравнително ниска (около и под средното равнище за страните от ОИСР) и не се е променила съществено през последните години (на оценявания период). Учениците от малките градове и селата са по-зле образовани (с много по-ниски резултати), което означава, че системата не осигурява еднакъв достъп до качествено образование за всички деца в страната;
  
• 
  В подкрепа на горното, при съществуващите условия на образование няма пряка връзка между записването в училище в ранна възраст (този дял се запазва относително висок през годините) и по-късното отпадане, тъй като най-често отпадането от училище става в горните класове – накратко, обхватът на предучилищната подготовка е сравнително висок, но отпадането от училище продължава да бъде проблем. Причините са по-скоро в учебната среда и подход, а не в проблеми на входа на системата. В този смисъл предвижданите мерки за въвеждане на задължително предучилищно образование дори от още по-ранна възраст на децата – от 5 годишни (от 2010г.) и от 4-годишни (от 2016г.), са екстензивни (т.е. разширяват продължителността на престой в системата), вместо интензивни (т.е. да се подобри качеството на системата);
  
• 
  НСД не полага училището като решаващ фактор в процеса на подкрепа за личностното развитие и предотвратяване на социалното изключване, както и в недостатъчна степен поставя фокуса върху училището като среда за удържане на проблемите на учащите и предоставяне на ресурси за подкрепа в обучението и развитието на всички нуждаещи се деца. Следователно НСД не е имала някакво реално влияние върху процесите в българското образование, нито са били заложени механизми за подобно влияние.
  
• 
  Сегашната образователна система не е ориентирана да работи по начин, че да бъде в синхрон с останалите системи, касаещи децата (социална и здравна);
  
• 
  Българското училище не разпознава индивидуалните потребности на всички деца и следователно трудно може да предостави такава обучителна услуга, която да е съобразена с тях. Освен това не се събират данни за специфични групи деца, за които се изисква специализиран образователен подход. Липсват методики за работа с различните групи деца, недостатъчен е броят и разнообразието от видове специалисти, напредъкът на децата със СОП не се оценява.
  

• 
  Детската смъртност е един от най-значимите индикатори за материалното, здравното и културно равнище на населението. За първите три години от изпълнението на стратегията здравето на децата като цяло се е влошило и смъртността сред децата се е повишила - продължава да е по-високо в сравнение с другите европейски държави и поне двойно по-високо от средното за ЕС равнище. Интегративният показател, характеризиращ вероятността за умиране на децата преди достигане на 5-годишна възраст в България също е 2 пъти по-висок от този в ЕС. Смъртността на децата в перинаталния период продължава да бъде висока и да се покачва. Децата в селата и отдалечените райони умират по-често в сравнение с децата от градовете. Това подсказва липса на равен достъп до качествено здравеопазване на всички деца, както и че усилията на здравеопазването по отношение на децата са недостатъчно ефективни. Влошеният здравен статус на децата е предпоставка за социално изключване;
  
• 
  Националната стратегия за детето не е оказала въздействие върху здравето на децата, тъй като поставените мерки са част от общата дейност на МЗ (част от планиращия екип на НСД) т.е. стратегията не е успяла да изведе детето като отделен приоритет в националните здравни политики, които се приемат и без съществуване на стратегия за детето;
  
• 
  По принцип здравето е част от социалното включване, а и самото здраве се дефинира и като социално благополучие (дефиниция на СЗО). В НСД обаче липсата на междусекторни мерки за подобряване на здравето на децата сочи, че поставянето на целта за детското здраве в НСД е откъснато от философията за подобряване на здравето като част от социалното благополучие на детето.
  

• 
  Темата за детското участие е релевантно поставена в НСД, но тя е по-скоро принцип, изходна предпоставка, отколкото цел, особено по начина на формулиране. В същото време, темата за детското участие е широко и обхватно дискутирана и планирана на международно и европейско ниво;
  
• 
  Развитието на система за осигуряване на участието на децата във вземането на решенията и постигането на конкретни резултати е основен приоритет в работата на ДАЗД, но въпреки това съществува голяма доза на неяснота какви конкретно са очакваните резултати от дейността на Съвет на децата към Държавната агенция за закрила на детето;
  
• 
  Системата е в период на изграждане на разбирането за това какво конкретно означава детско участие, необходимо е време и конкретни механизми за това да стане устойчив модел и политика. Участието на децата е все още на ниво информиране и консултиране, което е най-ниското ниво на въвличане;
  
• 
  Няма нормативна база или конкретно описани правила и процедури, които да изискват и задължават професионалистите, работещи с деца във всички сектори (здраве, образование, социална политика) за да бъдат обучени да работят по участието на децата и да се съобразяват с тяхното мнение по подходящ начин. Не съществуват и стратегически документи (политически, законови и нормативни), които цялостно да регламентират детското участие при изработването на политики.
  

• 
  Към момента почти всички семейства остават извън системата на услуги, подпомагащи социалното включване. Степента на индивидуализация на услугите е много ниска и не е ориентирана достатъчно към индивидуалните нужди на децата и семействата. Съществува сериозен дисбаланс на услугите, насочени към предотвратяване на социалното изключване и тези, насочени към реализирания риск (т.е. вече социално изключените);
  
• 
  Съобразяване с мнението на потребителите не е задължителна част от методологиите за изследване на нуждите и оценяването на ефективността на услугите. Не се прилагат и специални методологии за изследване на нуждите изобщо. Това съдържа риск от разминаване с реалните нужди и налагане на услуги, които може а са неефективни или/и неефикасни;
  
• 
  През последните години някои групи деца имат по-добри условия за достъп до образование в сравнение с преди (напр. децата със СОП). Все пак това не се отнася до всички групи деца. Образователната система не събира данни за всички групи деца в риск и това поставя бариери пред индивидуализиране на обучението. Децата в селата и отдалечените райони имат по-малък достъп до качествено образование и съответно по-ниски резултати;
  
• 
  Има ръст на децата, които не ходят на училище и няма практики в образователната система, които да са насочени към предотвратяване на социалното изключване в резултат на непосещаване на училище. Почти 70% от отпадналите ученици в България стават социално изключени възрастни;
  
• 
  Здравето на децата през последните години се е влошило, както и детската смъртност. Децата от селата и отдалечените райони умират по-често. Това подсказва, че не всички групи деца получават достъп до качествено медицинско обслужване вкл. и профилактика, както и че няма достатъчно услуги, насочени към предотвратяване на социалното изключване, така че това да не води до здравословни проблеми (напр. поради липса на средства или възможност за ползване на качествени здравни грижи).
  

• 
  Необходимо е преориентиране на стратегията от насочена само към децата в риск към всички деца на България като условие за тяхното пълноценно развитие;
  
• 
  Необходимо е постигане на единно разбиране за всичи ключови понятия, с които стратегията борави (напр. „равен достъп”, „качествено образование”, „семейна среда” и т.н.), тъй като те залагат философията и ценностите, на които се основава една стратегия;
  
• 
  Необходимо е създаване на неголям екип в рамките на ДАЗД на ръководно ниво, който да следи за цялостното прилагане на стратегията и да взима решения за корекции в приложението й, където е необходимо;
  
• 
  Полезно ще бъде включване на екип от специалисти по стратегическо планиране и управление на промяната, които да подкрепят и консултират:
  

• 
  процеса на уеднаквяване на понятията;
  
• 
  предложения екип по управлението;
  
• 
  процеса на анализ на проблемите и постигане на единно разбиране на подходите, които ще доведат до подобряване положението на децата и обща споделена визия за детско благополучие.