Жан Моне“ Център за високи постижения в изследването на европеизацията на държавите от Югоизточна Европа

ългария за пръв път председателства Съвета на Европейския съюз през първите шест месеца на 2018 г. Това е първото по-сериозно предизвикателство за участието ни в политиките на Съюза след единайсет години членство в ЕС. Това е и една добра възможност малко повече и малко по-сериозно да поговорим за тези политики на ЕС, като поне временно изместим фокуса си от усвояването на средствата от фондовете на ЕС.

Още с началото на своето членство в ЕС страната ни започна да участва в процеса на вземане на решения в него. Но докато доскоро по-пасивното или по-активното участие в отделните политики на ЕС можеше да бъде забелязано от малцина, сега ще бъдем в светлината на прожекторите.

Както проф. Ингрид Шикова обича да казва: „Официално няма неуспешно Председателство на Съвета на ЕС.“ Но няма и гаранция за успех. Зад официалните, рутинни и много често дипломатични изказвания или поздравления за успехите в края на всяко шестмесечие, много трудно може да се разчетат колко точно са значими успехите на поредното ротационно председателство на Съвета на ЕС. Дори и да сте свикнали да четете между редовете, не е лесно да прецените дали съответната държава членка е имала наистина успешно председателство. Най-малкото защото по едни политики е възможно тя да се е справила по-добре, а по-други да не е постигнала необходимия напредък. Или защото в повечето случаи правилата на ЕС не се приемат само от Съвета, а за тяхното одобрение е необходимо съгласието и на Европейския парламент.

И все пак, възможно ли е да бъде „измерен“ успехът на едно ротационно председателство и по какво в края на Българското председателство ще можем да анализираме дали то се е справило с предизвикателствата пред него. Няма инструмент, с който успехите или неуспехите на едно председателство да могат да бъдат изчислени.

Но е добре да се проведе дискусия затова какви би трябвало да са очакванията от председателството, за да се фокусират по-ясно и целенасочено усилията за неговото провеждане. Настоящият анализ се опитва да даде отговор на въпроса за това по какъв начин би следвало да се преценяват успехите или неуспехите на председателството и в частност на започващото в настоящия момент Българско председателство.

На първо място, успехът на Българското председателство ще зависи от това по какъв начин ще се проведат заседанията и други съпътстващи председателството събития. Повечето от тях са съвсем рутинни и противно на очакванията на обществеността в страната, те не се провеждат в София, а в Брюксел. Ежеседмично се провеждат по около две заседания на някои от десетте формата на Съвета на ЕС (за времето на цялото председателство се очаква да се проведат около 50 заседания на Съвета на ЕС), като всяка седмица има заседания и на двата формата на Комитета на постоянните представители (КОРЕПЕР I и II). Ежедневно се провеждат десетки заседания на работните групи и други работни формати към Съвета на ЕС (тези групи и работни формати са около 200 на брой, но са различно активни), като по този начин се очаква по време на Българското председателство да бъдат проведени общо между няколко стотин и близо две хиляди заседания. Макар и тези заседания също да са рутинни, тяхната подготовка изисква много добра организация и съгласуваност, за което помага и Генералният секретариат на Съвета.

Над десет заседания на Съвета на ЕС, т.е. на министрите на държавите членки в различните формати, ще се проведат в София, като това са предимно неформални заседания, на които не се вземат окончателни решения, но се обсъждат рамковите политики на ЕС и в каква посока би трябвало те да поемат през следващите години. По време на председателството ще се организират и редица други съпътстващи събития на високо ниво, в т.ч. конференции, семинари, регионални срещи и други. Ще бъдат организирани неформални заседания на аташетата от Постоянните представителства на държавите членки, които по правило заседават в Брюксел, но по време на всяко едно шестмесечие провеждат по едно неформално заседание в столицата или в друга локация в страната ротационен председател.

В тази връзка, за да може председателството да бъде успешно, заседанията в Брюксел, Люксембург (в столицата на Люксембург се провеждат малко на брой заседания), София и други градове трябва да бъдат добре организирани, а техните дневни редове и документите по тях да бъдат умело изготвени, за да могат да доведат до необходимия напредък при обсъждането на съответните политики на ЕС.

На второ място, и може би това е най-добрият измерител дали едно председателство е успешно, е това доколко страната е съумяла да изпълни ролята си на честен брокер (honest broker) и медиатор по време на дискусиите в Съвета на ЕС и неговите работни формати. За да изпълни добре тази своя задача, страната ни ще трябва не да защитава своите собствени позиции и червени линии по време на обсъжданията в Съвета. Ако тя се опита да прокара своите собствени интереси, то е вероятно бързо да загуби доверието на останалите държави членки като председател и да не съумее да постигне необходимия напредък в преговорите. Напротив, страната ще трябва да намери най-точният баланс и компромис между позициите на всяка от останалите държави членки на ЕС. Не на последно място, договорените в Съвета на ЕС решения не трябва да са само резултат от добро посредничество между интересите на отделните по-големи или по-малки държави членки, но те трябва и да са работещи решения, които да са ефективни за гражданите и бизнеса във вътрешния пазар на ЕС. Защото след като бъдат приети, те ще се отнасят и ще трябва да бъдат прилагани от всички тях.

По време на едно председателство се водят преговори по няколко стотин досиета - между 300 и 500 законодателни предложения. Няма как едно ротационно председателство да постигне решение и съгласие по всички тях. Такъв е и жизненият цикъл на приемането на повечето рамкови директиви и регламенти, с които се изменят съществено политиките на ЕС – преговорите в Съвета по такива по-сложни и политически предложения продължават между 12 и 24 месеца. Но успехът на едно ротационно председателство ще зависи от това колко от приоритетните законодателни предложения са затворени и по колко от тях то има реален принос за намирането на консенсус между държавите членки на ЕС.

На трето място е фактор, който е тясно свързан с предходния, а именно доколко са били успешни триалозите с участието на Съвета на ЕС, Европейския парламент и Европейската комисия. За единайсетте години на членство в ЕС администрацията в страната е развила умения да участва в процеса на вземане на решения в ЕС и по-специално в работните групи и различните формати на Съвета на ЕС. Но умението да се участва в триалози е съвсем ново предизвикателство за българската администрация, което ще трябва много бързо да се преодолее по време на ротационното председателство. Защото по правило триалозите се водят от депутатите от ресорната комисия в Европейския парламент, висши чиновници от съответната Генерална дирекция на Европейската комисия, а от страната на Съвета на ЕС участва единствено ротационното председателство, подпомагано от Генералния секретариат на Съвета. В тези преговори между институциите на ЕС ротационният председател (в случая България) ще трябва да представлява и да защитава позицията на Съвета на ЕС (т.е. и на останалите държави членки на ЕС), като в същото време се намери необходимият баланс на интересите на тези институции.

Следва да се подчертае, че по редица законодателни предложения позициите на Съвета на ЕС и на Европейския парламент се различават значително, като за да се постигне компромис всяка една от двете институции е необходимо да направи своите отстъпки. Изкуството да се договориш по време на триалозите с депутатите от Европейския парламент, като в същото време се защитят позициите и интересите на държавите членки на ЕС, не е лесно постижимо.

На четвърто място, за успеха на едно председателство би могло да се съди и по това, доколко то е съумяло да постави на дневен ред и да реши специфични въпроси, които са важни са съответната държава ротационен председател, но които имат и общоевропейско значение. В случая на България това безспорно е въпроса за европейската перспектива и интеграцията към ЕС на страните от Западните Балкани, но също така и сътрудничеството в Дунавския регион (по този приоритет се очаква Австрийското председателство да постави по-сериозен акцент и да постигне по-осезаеми успехи), както и подобряването на сътрудничеството в Черноморския регион, където поради вътрешнополитическите събития в Руската федерация и Турция, както и поради неблагоприятните геополитически развития в този регион, не се очакват съществени инициативи по време на Българското председателство.

Затова успехът на Българското председателство ще може да се измери най-вече по това, доколко ще се даде реален тласък на европейската перспектива на Западните Балкани, доколко въпросите с разширяването на ЕС към страните от този регион ще бъдат поставени в дневния ред на Съюза, както и доколко ще бъдат реализирани конкретни инициативи за приобщаването на региона към ЕС. По време на Българското председателство е възможно да бъде осъществен напредък по започналите присъединителни преговори с Черна гора и Сърбия, като бъдат отворени и временно затворени повече глави от преговорния процес за членство в ЕС.

Налице са очаквания за постигане на напредък по започване на преговорите за членство в ЕС за Албания и Македония, като и двете страни отдавна вече са страни кандидатки. За постигането на споразумение за започване на преговори с Македония ще е необходимо намиране на решение по нейния спор с Гърция за конституционното име на страната. Напредъкът в двуструнните отношения между България и Македония през последните месеци е добра основа за по-добро регионално сътрудничество в Балканите и постигането на решения по спорни въпроси. На този етап не се очаква по време на Българското председателство на Босна и Херцеговина и Косово да се предостави статут на страни кандидатки (понастоящем те са страни потенциални кандидатки за членство в ЕС), но е възможно и за тях по-ясно да бъде очертана пътна карта за последващи реални стъпки в тази посока. Не бива да се заблуждаваме, че ако има реален напредък по тези направления, това едва ли ще е само дело на Българското председателство, но то безспорно може да помогне.

По време на Българското председателство се очакват минимум две важни събития с акцент европейската перспектива на Западните Балкани. Първото от тях е публикуването на стратегия на Европейската комисия за засилена интеграция на страните от Западните Балкани към ЕС. Очаква се тази стратегия да бъде представена от Комисията през месец февруари 2018 г. Второто събитие е организиране на специална среща на върха с лидерите и на страните от Западните Балкани, която се планира да се проведе в София през месец май 2018 г.

За да може Българското председателство да бъде успешно по посока ускоряването на европейската перспектива за Западните Балкани, то ще трябва да предвиди и да реализира конкретни инициативи, които да доближат тези страни до ЕС и неговия вътрешен пазар. Подобни инициативи биха могли да бъдат в областта на намаляването или отпадането на роуминг таксите със страните от този регион, планирането на конкретни инфраструктурни проекти, засилване на енергийното сътрудничество и други. Разбира се, за изпълнението на някои от тези инициативи, като например намаляването или отпадането на роуминг таксите, ще е необходимо добро сътрудничество и съгласие от страна и на частния сектор.¹

На пето място, налице е и още един фактор, по който в края или непосредствено след председателството, би могло да се оцени дали то е постигнало известен успех. И той има предимно национална насоченост, макар и да не се обявява сред приоритетите на ротационното председателство и да не се афишира официално. Това е доколко страната ще успее да се доближи до изпълнението на приоритетни за нея задачи, които са свързани с процеса й на интеграция в ЕС. Но за да може да се постигне подобен напредък по тези задачи, тя първо трябва да съумее да осъществи успешно председателство по официалните приоритети и цели на своето председателство. По време на председателството страната ни ще има възможност да осъществява повече и на по високо ниво контакти с всички основни актьори на европейската сцена. Именно тези контакти биха й позволили по-добре да защити своите каузи, стига да има способността да го направи по най-добрия начин.

Няколко са тези национални задачи, които са свързани с процеса на европейска интеграция, по които може да се постигне евентуален напредък, с цел да се доближим до тяхната реализация непосредствено след като приключи ротационното председателство. Това са членството в Шенгенското пространство; присъединяването към Валутнокурсовия механизъм (ERM II), който представлява своеобразно преддверие за присъединяване към еврозоната; както и участие в банковия съюз на ЕС преди или непосредствено с членството в еврозоната. Европейската комисия най-вероятно би ни подкрепила за тези ни национални цели и задачи, но въпросът е, че за тях се иска и съгласието на държавите членки на ЕС. На този етап няма единодушно одобрение от държавите членки, че страната ни е готова да се присъедини към тези европейски механизми. Евентуално успешно председателство няма да може да бъде панацея за подобно участие на България в тях, но все пак би могло да повиши доверието в страната.

Съществува и обратният риск, а именно председателството да осветли още повече проблемите на страната в областта на правосъдието и вътрешните работи, които доведоха до налагането на механизма за сътрудничество и проверка. С поемането на ротационното председателство, политиците и медиите в другите държави членки заговориха още по-усилено за проблемите на България в тези области. Засега този механизъм се очертава като допълнителен препъни камък за участието на страната в Шенгенското пространство. Той се счита за спънка дори за членството в еврозоната и банковия съюз. За изминалите години от началото на членството в ЕС, вместо той да послужи като механизъм за повишаване на взаимното доверие между България, останалите държави членки на ЕС и Европейската комисия, той стана по-скоро символ на взаимното неразбиране между тях, както и на неспособността на страната ни да се справи с проблемите в областта на правосъдието и вътрешните работи.

На шесто място, успехът на Българското председателство ще зависи до голяма степен и от това доколко ще съумеем да се справим с кризисните и непланирани ситуации през първите шест месеца на 2018 г. Всяко председателство има свой план и приоритети, но непланираните събития постоянно съпътстват развитието на ЕС и ротационните председателства. Един от най-интересните скорошни примери в тази посока бе Словашкото председателство, което трябваше да премине под знака на референдума в Обединеното кралство за оттеглянето му от ЕС. Няма гаранция, че по време на Българското председателство няма да има непланирани събития и случки, които да го поставят на допълнително изпитание. Първото подобно събитие вече е факт и то се случи буквално няколко дена преди началото на нашето председателство.

Става въпрос за стартирането от страна на Европейската комисия на процедура, която би могла до доведе до спиране на някои права на Полша, включително и до нейното право да гласува при вземането на решения в ЕС. Подобни санкции биха могли да се наложат при сериозни и постоянни нарушения на ценностите, на които е базиран ЕС. Въпреки, че процедурата е дълга, а Унгария вече декларира, че ще използва правото си на вето, като подобно вето биха могли да наложат и други държави членки, няма съмнение, че началото на изпълнение на една подобна процедура по време на Българското председателство ще изправи на изпитание българската дипломация.

Аргументите на Европейската комисия за активирането по отношение на Полша на процедурата съгласно чл. 7 от Договора за създаване на ЕС са в областта на върховенството на закона и независимостта на съдебната система в тази страна. Имайки предвид, че на този етап е малко вероятно да се стигне до налагане на реални санкции върху Полша съгласно тази разпоредба от договора, основният губещ от тази процедура може да се окаже … България. И не толкова заради Българското председателство и напрежението, което ще създаде тя между държавите членки на ЕС и Европейската комисия, а поради обстоятелството, че дебатите по тези въпроси за Полша допълнително ще заострят вниманието върху проблемите в България в областта на правосъдието и вътрешните работи и прилагания към нея и Румъния механизъм на сътрудничество и проверка.

Можем да обобщим, че успехът на Българското председателство не е гарантиран, а опасности и предизвикателства дебнат отвсякъде. От друга страна, признаците и факторите, по които бихме могли в края на ротационното председателството да преценим дали то е било успешно, са многобройни и различни по своя характер и естество.

Вместо заключение:

За успехите на едно председателство би следвало да се говори в неговия край. Или след като то е напълно приключило, отминало е време и по-трезво би могло да се прецени докъде то е успяло да реализира целите и задачите, които си е поставило в началото. Или доколко то е успяло да отговори на кризисните ситуации и моменти, които са се изправили пред него.

Независимо от това, в тези последни редове ще си позволим да „отчетем“ някои положителните развития и въпроси, които вече можем да свържем с Българското председателство, още преди неговото начало на 1 януари 2018 г.

• 
  Ремонтът на Националния дворец на културата. НДК се превърна в нарицателно понятие за Българското председателство още преди то да е започнало. В повечето случаи медиите акцентираха, както обикновено, на негативната страна на ремонтите – скандали, обвинения в корупция и некачествено изпълнение. Но ремонтите си имат и своята положителна страна. След толкова много години на разруха, преди известно време фонтаните на НДК, които са един от най-хубавите символи на София, отново заработиха. Пространството около НДК бе допълнително облагородено, сергиите за евтини стоки премахнати, а сградата започна по-пълноценно да изпълнява своето предназначение.
  
• 
  Приета е програма за културни събития, които да съпътстват Българското председателство. Вярно е, че приемането на тези културни събития и тяхното финансиране отново бяха съпътствани от скандали и недоволство в социалните мрежи. Но също така е вярно, че през следващите месеци ще се чува повече за българската култура, език и достижения.
  
• 
  В България заговорихме повече за политиките на Европейския съюз и по какъв начин страната ни участва в тяхното формиране и изпълнение. Остава да се надяваме, че този интерес няма да приключи с края на председателството, защото всички тези политики се отнасят пряко до всеки от нас.
  
• 
  Инвестирани бяха значителни средства за повишаването на капацитета на българската администрация да участва във формирането на политиките на ЕС.
  
• 
  Успяхме ясно да откроим специфичен приоритет по време на председателството, а именно ускоряването на европейската перспектива за страните от Западните Балкани. А срещу този приоритет имаше немалко съпротива от някои държави от ЕС, които считат, че сега не е най-подходящият момент за ново разширяване на ЕС.
  

И използвайки реториката на председателя на Европейската комисия за състоянието и развитието на ЕС, нека да пожелаем попътен вятър на председателството. Въпреки, че в този случай, само попътен вятър няма да е достатъчен.