Катедра ”Административноправни науки” касационно производство пред върховния административен съд докторант: Научен ръководител

КАСАЦИОННО ПРОИЗВОДСТВО ПРЕД ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

1. Подлежащи на касационно оспорване съдебни актове................116

2. Основания за оспорване..................................................................125

2.1. Нищожно решение........................................................................130

2.2. Недопустимо решение..................................................................136

2.3. Неправилно решение....................................................................139

2.4. Необосноваността на решението като основание за касиране.148

3. Участници в производството. Необходим ли е правен интерес от обжалването или е достатъчно качеството на страна в първоинстанционното производство?.....................................................................................................150

4. Касационна жалба и протест...........................................................164

4.1. Срокове за подаване на касационна жалба и протест...............165

4.2. Допустими и редовни жалба и протест.......................................171

4.3. Действие на жалбата и протеста..................................................193

5. Разглеждане и решаване на касационното дело. Доказателства при касационното производство..............................................................................197

5.1. Разглеждане на делото..................................................................197

5.2. Доказателства при касационното производство........................207

6. Обхват на касационния контрол върху оспореното съдебно решение...............................................................................................................218

7. Правомощия на касационния съд...................................................224

Заключение........................................................................................................236

Литература........................................................................................................251

„Системата на нашето административно правосъдие не е възпроизвеждане на никоя отъ познатите системи на другите държави, и поради това се налага да се очертае нейната същность, като се държи сметка за специалната българска почва, върху която е израснала, и за специалния български „климатъ”, при който се е развила.” Акад. ПЕТКО СТАЙНОВ

Идеята за настоящия труд възникна и се оформи като отклик и в непосредствен контакт с последната структурна реформа в българското административно правосъдие и по-конкретно - с възвръщането на касационното производство в системата. По същество и характер тази страна на реформата не е само възстановяване на устройствено и функционално положение, съществувало и създало традиция до 1948 година, но и творчески процес в развитие, който трябва да отчете изискванията на новия социален контекст и сложните съвременни потребности на държавата, обществото и гражданите. Цялостната реформа в правосъдната система, протичаща понастоящем, елемент на която са промените в административното правосъдие, има вътрешни подтици и външни мотиви, при цялата условност на такова разделение – доколкото промените в сектора на административното право трябва да се вписват в поетото задължение за хармонизиране на нашата правна уредба в една споделена общоевропейска рамка.

Веднага се налага да отбележим, че касационният институт като преимуществен предмет на нашето внимание, е непосредствено отговорен не само за състоянието на съдебната, но и на изпълнителната власт. И по-специално - за създаването и поддържането на правни условия, които биха направили по-ефективна работата на държавната и общинската администрация, една огромна, тежкоподвижна и критична сфера, в която са насложени проблеми, инерции и гражданско недоволство – както у нас, така и в Обединена Европа.

Духът на градивна приемственост, на уважение и признание към натрупаният в теорията и практиката на нашето административно правосъдие капитал, както и респектът към неговите заслужили дейци, е отправната точка на вдъхновението и усилието да се заема с това изследване. То е замислено като една скромна приносна стъпка в делото за възстановяване и адаптиране на изключително ценния опит по линията на касацията и на правноадминистративната култура, създадена у нас до 1948 година и след това, доколкото това дело може да бъде само процес във времето, в който участват много теоретици и практици. Впрочем, не сме далече от убеждението, че връщането към началото, към миналото е безкрайно ценно, поучително и възвисяващо и съвсем не е конюнктурен интерес на преходните реформаторски етапи, които идват и си отиват...

Условно трудът се разделя на историческа дескриптивна част, в която преобладава описателният фактологичен дискурс, и аналитична част, разглеждаща принципите, компонентите и процедурите на касационното производство – първо в съпоставителен план с други производства, после в контекста на собственото му развитие.

Описателната част не е плод единствено на самозадоволяващо се историческо любопитство; стремежът ни е бил всеки момент или детайл от историята да се премери от позицията на съвременен проблем, да се постави в съвременния хоризонт на правната мисъл и опит. Дадена е кратка реконструкция - очерк на историята на Върховния административен съд, който спомага да се държат в един фокус разнообразните проблеми на касационното производство. Особено се отбелязват етапни моменти: волята и разбирането на първоучредителите за създаване на модерно двуинстанционно или триинстанционно административно правосъдие; учредяването на Върховен съд с пълномощия на касационна инстанция; реципирането на авторитетните европейски системи; отделянето на административното правосъдие от администрацията; приемането на първия Закон за административното правосъдие през 1912 г. и други събития. Проследяват се принципиални спорове, поучителни перипетии, политически зависимости, в които протича постепенното, стъпка по стъпка съзиждане на българското административно правосъдие – с много грижа, внимание и размисъл за основните принципи и нужди на касационната практика.

Подходът, който си позволяваме, не е критически, а позитивен, ориентиран към ценното, непреходното и перспективното в устройството, законовата база, теорията и практиката по касирането в административното право и процес, включително и през социалистическия период. Водили сме се от съображението, че дори в моменти на застой или посегателства върху суверенитета на съдопроизводството, на временно суспендиране на неоспорими принципи и постижения, се създава полезен опит. Забелязахме, че в миналото, ако се изключи радикалната промяна на 9.09.1944 г., относително рядко, като достатъчно консервативна система, административното правосъдие е позволявало да му бъдат нанасяни пораженията на политическата партизанщина, на конюнктурни ограничителни възгледи, свързани обикновено с натиск за преформулиране на правомощията на изпълнителната власт.

Удоволствие е да се търсят аналогии в историята и да се достига до изводи, потвърждаващи постоянството на ключовите проблеми и на развойните линии, които формират неповторимия облик на административното право като академична дисциплина сред другите юридически дисциплини, както сега е модерно да се казва – “в цялостната архитектоника на правото”. Историческата дистанция придава особена прозрачност и откроимост на завоеванията и проблемите, слага заслужен ореол върху решения и трудове, върху имена и каузи – достатъчно е да припомним делото на академик Петко Стайнов, което ни прави достойни да се равняваме с Европа. Въпрос на етична позиция и на все по-добре осъзнаван подход е старанието на всяко следващо поколение юристи да се приобщава към професионалния етос, към завещаните обичаи и манталитет на българското юридическо съсловие.

Предложената кратка справка за развитието на политическата публичност и публичното право през модерната епоха, с акцентите върху най-влиятелните класически теории за държавата и публичното право, има за задача да проследи и очертае историческият и научният контекст, в който се поражда нашето административно правосъдие – като сравнително късна адаптация на европейското, улеснено да не повтаря неговите заблуждения и да заема проверени в практиката решения, правила и механизми, които действително ефикасно защитават гражданските права срещу закононарушенията на държавата, на нейния бюрократичен апарат и фискални органи.

Идеологията на административното правосъдие, което е по дефиниция публично, търси точната отправна постановка в прецизното формулиране на диалектиката между обществен и личен интерес. Така постъпваме и ние. У нас традиционното разбиране е, че общественият интерес стои пред личния, което се отразява в законодателството. До 50-те години на 20-ти век преобладаваща е концепцията за касационното производство като обективно правосъдие, осигуряващо преимуществено или изцяло правилното и еднообразното тълкуване и прилагане на законите, т.е. общия интерес от обективна законност. Валидно е положението, че касационната инстанция не присъжда материално право, а се произнася по законността на предходната инстанция, като с оглед на първото може и да върне делото за ново решение по същество.

Началото на пробива в тази концепция поставя академик П. Стайнов, за което спомага аналогията с гражданското съдопроизводство – тезата за “частния двигател”, за засегнатия пряк личен интерес, който задейства системата. След него постепенно се налага схващането за административното правосъдие като застъпник и гарант на човешките индивидуални права, без да се ревизира изконната му роля на гарант на обществения интерес, включително и срещу посегателствата на личните интереси.¹ Разбира се, преплитането на лични права, частни и обществени интереси в конкретните реалности има най-разнообразни модуси и няма как да си затваряме очите пред растящото многообразие и сложност на колизиите между тях. Именно усложняващата се конфликтност между интересите на държавата, администрацията, гражданите и техните сдружения, необходимостта от справедливи съвременни правни решения налага нова чувствителност и адекватно осигуряване на системата за административно правораздаване.

За нас сигналната линия по този въпрос е разбирането на професор К. Лазаров, че административното правосъдие на първо място е средство за защита на правата и интересите на всеки гражданин срещу своеволията на държавната власт, а това само по себе си е гаранция за законност на държавното управление и форма на контрол върху него.¹ Това разбиране е лансирано още през 70-те години на миналия век, когато в нашите научни и обществени среди темата за личните права и свободи се е разглеждала още през паролата за примата на обществото пред личността. През следващите десетилетия широко се възприема, че белег на правовата държава с развита демократична правна система е ефективната защита на правата на гражданите срещу незаконосъобразните актове и действия на администрацията.

Следва да се отбележи, че най-много привърженици има балансираната теза за административното правосъдие като осигуряващо равностойна едновременна гаранция за държавния и частния, обществения и личния, обективния и субективния интерес – силната страна на това схващане е, че диференцира своеобразието на административното право като публично спрямо гражданското. Даден е тласък за последователно ориентиране на касационната инстанция към двуфазово присъждане – първо, по отношение на незаконосъобразно съдебно решение на предходната инстанция и второ, по отношение на решаване на делото по същество чрез отмяна на неправомерния административен акт.

Общо място е твърдението, че литературата по тематиката касационно производство в административното правосъдие е недостатъчна. И все пак трябваше да се справим с над 100 заглавия – монографии, студии и статии, сборници с обзори и коментари на съдебна практика, учебници и материали с учебно предназначение. Старали сме се да спазваме правила на точност и коректност, на яснота и краткост. Въздържали сме се от обобщения и изводи. Но при концентрацията върху основното и водещото във всеки разгледан труд – редом с изреждането на темите и становищата по тях – неминуемо се стига до открояването на някакви структурни проблемни възли, по които протича целият когнитивен процес, изпъкват постижения на учени. В някои случаи сме се обръщали към основополагащи постановки, които представляват по-скоро общият фундамент или преддверието към тематиката на касацията – онова, което всеки юрист-административист е длъжен да знае и да прилага. Не сме могли на този етап да избегнем повторенията, отчасти поради недостатъчна подготвеност, отчасти поради присъствието им в разглежданите трудове и пренасянето им оттам. Не е трудно да забележим, че корпусът от трудове, посветени на общи въпроси, в които касацията е раздел, или на сравнения с близки производства, или на касацията в гражданскопроцесуалното право е значително по-голям от специализираните трудове в по-тясната област на касационното обжалване в административното правосъдие. Направили сме опит да обхванем почти всичко публикувано с научна и практическа стойност и имащо отношение към тематиката касация в административното правосъдие. Преследваната цел е да се очертае една обща отправна представа, да се съберат в един списък източниците и по този начин да се принесе полза и да се облекчи труда на онези, които тепърва ще навлизат в изследването на проблемите на касационното производство в административното правораздаване.

Ако се опитаме да сумираме кои са постоянните теми (което от своя страна ще очертае донякъде неразработените периметри и проблеми), ще трябва да отбележим поне следните: черти и граници на касационното производство, касационни основания, норми и правила, включително несъвършенства, несъобразности и празноти, съдебно решение, доказателства, инстанционност и състави и пр.

Към по-голямата част от разгледаните литературни източници със сигурност ни предстои да се връщаме, тъй като те далече не са изчерпани като възможности за вникване и анализиране, за черпане на творчески импулси. На този етап изпитваме неудовлетвореност от работата си върху чуждестранни публикации.

Изцяло в методиката на съпоставителния анализ е издържана третата глава на дисертационния труд ”Касационното производство в сравнение с другите производства при ВАС – за оспорване на административни актове пред първата инстанция и за отмяна на влезли в сила съдебни актове”. Основната задача в тази част на изследването виждаме като поставяне на точна разделителна линия между функциите на съдебната и на изпълнителната власт в една област, която е допирна и може да подведе към смесване. Водещ е принципът на разделението и сътрудничеството на властите, според който административното правосъдие се самоопределя като отговорно да наблюдава, възпира и ограничава изпълнителната власт, но без да я подменя. Отговорността се измерва с повишени юридически критерии към съда като към по-квалифициран правно в сравнение с административния орган и по тази причина в състояние и в задължение да оказва компетентна помощ при тълкуването и прилагането на закона.

Първо разглеждаме различията в режима на преустановяване на действието на административните и на съдебните актове, наличието на специфики като мълчаливите административни актове например. При извеждането на различията се налага известно навлизане в характера на административното управление с целия респект към тази област на голям обществен интерес, която функционира динамично и оперативно, намира се на предния пост на обслужването и в пряк досег с граждани и организации, следователно не търпи нормативен вакуум и би се затормозила, ако правораздавателната система не работи с адекватна бързина, икономичност, ефикасност и компетентност. Поставят се две проблемни групи – за подсъдността и за основанията за отмяна. Тук от значение е да се очертае периметърът на правния интерес, тъй като не всички колизии и спорни въпроси, които възникват ежедневно в работата на администрацията, попадат в обсега на този интерес.

По-нататък насочваме вниманието върху особеностите на производството по отмяна на административните актове и на касационното обжалване на решението по същия акт. И по този въпрос се опираме на посочените от академик П. Стайнов три основни разграничителни принципа (елемента) – по предмет на атакуване, по основания за отмяна, по възможност за разглеждане по същество. Най-труден се оказва въпросът за основанията, по който сме търсили възможно по-широк кръг от разработки, становища, мнения на известни учени като К. Лазаров, Ж. Сталев, Е. Къндева. Всички изтъкват необходимостта от строго и изчерпателно дефиниране на касационните основания в закона. Спираме се и на други особености – в правила, страни, форми на атакуване, доказателствени средства и пр. – които специфицират производствата по отмяна и по касационно обжалване. Накрая обособяваме случаите, в които се налага съдът да решава спорове по същество, без разбира се, да се поставя в положение да администрира. Именно в такива казуси е особено необходимо съдиите да познават специфичните принципи и механизми на функциониране на администрацията, да притежават опитността и такта с оглед намирането на балансирани и точни решения.

Най-конкретен характер има последната глава на дисертацията, която въвежда масив от съдебни актове, произведени предимно през последното десетилетие. В тази част освен работата върху теоретически източници се обръща голямо внимание на практиката; в нея се съдържат цитати, позовавания, коментари на над 4000 решения и определения на Върховния административен съд (отделно по-значими решения на ВС, КС и ВКС). Разбираемо е, че при такова обилие и разнообразие на материала невинаги може да се изведе аналитично собствена позиция на автора, невинаги е налице същински коментар по повод на решение.

Задачата на тази част е да представи развитието на касационното производство в неговата относителна пълнота и да го разгледа в неговото актуално състояние. По понятна причина – междувременното приемане на АПК - тя се работи най-продължително. Ще отбележим, че и след приемането на АПК не сме отстранили разсъждения върху проекти в случаите, когато проектите съдържат движение на юридическата мисъл или конструктивни идеи.

Разглеждат се в логическа взаимовръзка структурните компоненти и етапите на касационното производство като се започва с определение за ВАС (тук и въпросът необходимо ли е въвеждане на втори касационен контрол от 7-членен състав) и отново, в по-голяма пълнота и с необходимия внимателен подход се поставя въпросът за касационните основания – сочат се формите на порочното решение и се коментират разновидностите нищожно решение, недопустимо решение, неправилно решение, необосновано решение. Посочват се последователно и всички участници в производството с изискванията към тях, с техните права и задължения, като същевременно се извеждат полемични и висящи въпроси. Относително повече място се отделя на група въпроси, свързани с касационната жалба и протест – например отбелязват се пропуски в закона във връзка с процесуалните изисквания за допустимост на жалбата и протеста, които обаче са компенсирани от вече утвърдени в практиката разрешения. Подробно са изредени и коментирани разпоредби, които повеляват жалба и протест да останат без разглеждане като тук си позволяваме да отбележим някои противоречия и недомислия, както и да предложим по-рационални според нас решения. Що се отнася до съдържанието и формата на жалбата и протеста, то наистина в тази посока са от значение твърде много атрибуции, което поражда разнообразни казуси и решения. Все пак достатъчно твърдо сме се опитали да посочим онези основни качества, на които трябва да отговарят жалбата и протестът, за да бъдат допуснати и уважени от съда, както и критичните процесуални състояния, в които могат да се окажат те в течение на касационното производство – без разглеждане, без движение и без уважение. Главата завършва с параграфи, посветени на разглеждането и решаването на касационното дело.