Книга към Европа без тютюнев дим: политически опции на ниво ес

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 27 окончателен

(представено от Комисията)

СЪДЪРЖАНИЕ

I. УВОД Error: Reference source not found

II. ОБОСНОВКА ЗА ДЕЙСТВИЕ Error: Reference source not found

1. Здравни съображения Error: Reference source not found

1.1. Отражение на излагането на СТД върху здравето Error: Reference source not found

1.2. Степен на излагане на въздействие Error: Reference source not found

1.3. Ефект от инициативата за среда без тютюнев дим Error: Reference source not found

2. Икономически съображения Error: Reference source not found

2.1. Икономическа тежест Error: Reference source not found

2.2. Ефект от инициативата за среда без тютюнев дим Error: Reference source not found

2.3. Риск от нежелани последствия Error: Reference source not found

3. Социални съображения Error: Reference source not found

3.1. Обществена подкрепа за законите за среда без тютюнев дим Error: Reference source not found

3.2. Отражение върху потреблението на тютюн Error: Reference source not found

3.3. Отражение върху социалната справедливост Error: Reference source not found

4. Импулс за действие Error: Reference source not found

III. НАСТОЯЩА НОРМАТИВНА СРЕДА Error: Reference source not found

1. Национални разпоредби Error: Reference source not found

2. Съществуващи разпоредби на Общността Error: Reference source not found

IV. ОБХВАТ НА ИНИЦИАТИВАТА ЗА СРЕДА БЕЗ ТЮТЮНЕВ ДИМ Error: Reference source not found

1. Обща забрана за тютюнопушене Error: Reference source not found

2. Забрана за тютюнопушене , допускаща изключения Error: Reference source not found

2.1. Изключение за лицензирания развлекателен сектор Error: Reference source not found

2.2. Изключение за пъбове и барове, в които не се сервира храна Error: Reference source not found

2.3. Затворени помещения за пушене с отделна вентилация Error: Reference source not found

V. ПОЛИТИЧЕСКИ ОПЦИИ Error: Reference source not found

1. Без промяна на статуквото Error: Reference source not found

2. Доброволни мерки Error: Reference source not found

3. Отворен метод на координация Error: Reference source not found

4. Препоръка на Комисията или Съвета Error: Reference source not found

5. Обвързващо законодателство Error: Reference source not found

VI. ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ БЕЛЕЖКИ Error: Reference source not found

VII. ПРИЛОЖЕНИЯ Error: Reference source not found

Излагането на въздействие в среда с тютюнев дим (СТД) – наричано още „вторично пушене“ или „пасивно пушене“ – все още е съществен източник за увеличаване на заболеваемостта и смъртността в Европейския съюз, водещ до значителни разходи за обществото като цяло.

Координираните усилия за „Европа без тютюнев дим“ са един от приоритетите на политиката на Комисията за обществено здраве, околна среда, заетост и изследователска дейност. В своя план за действие „Околна среда и здраве“ (2004-2010 г.) Комисията се ангажира да „разшири дейността за подобряване качеството на въздуха в затворени помещения, в частност чрез стимулиране ограничаването на пушенето на всички работни места със законодателни механизми и инициативи за промоция на здравето както на европейско ниво, така и на ниво държави-членки“.

Вече са предприети значителни мерки за осигуряване на среда без тютюнев дим в ЕС. В началото на 90-те години в редица директиви на ЕС за здраве и безопасност при работа бяха определени известни ограничения за пушене на работното място. Те бяха допълнени от Резолюцията на Съвета от 1989 г.ⁱ и Препоръката за превенция на тютюнопушенето от 2002 г.ⁱⁱ, с която държавите-членки се призовават да осигурят защита срещу излагане на въздействието на тютюнев дим в затворени работни помещения, затворени обществени места и обществения транспорт. В допълнение към законодателните мерки двете медийни кампании против тютюнопушенето – „Feel free to say no“ (Можете спокойно да кажете не) (2001-2004 г.) и „HELP: For a life without tobacco“ (ПОМОЩ: За живот без тютюн) (2005-2008 г.) – целяха да подчертаят опасностите от пасивното пушене и да насърчат начина на живот без тютюн, особено сред младите хора.

Националното законодателство на отделните държави-членки е много различно. Комисията приветства отличния пример на Ирландия, Италия, Малта, Швеция и частично Великобритания и насърчава всички държави-членки бързо да въведат ефективни мерки за защита на гражданите си от вредното въздействие на пасивното пушене.

На международно ниво, в Рамковата конвенция на СЗО за контрол на тютюнопушенето (РКСЗОКТ), подписана от 168 и ратифицирана от 141 страниⁱⁱⁱ, включително Общността, се „признава, че научните данни недвусмислено показват, че излагането на въздействие на тютюнев дим причинява смърт, заболявания и увреждания“. Конвенцията задължава Общността и нейните държави-членки да предприемат енергични действия по отношение на излагането на въздействие на тютюнев дим в затворени работни помещения, обществения транспорт и затворени обществени помещения.

Целта на тази Зелена книга е да инициира широки консултации и открит обществен дебат с участието на институциите на ЕС, държавите-членки и гражданското общество относно най-добрия начин на действие срещу пасивното пушене в ЕС.

Комисията задълбочено ще анализира коментарите, получени в отговор на тази Зелена книга, и на тази основа ще вземе решение за възможни бъдещи действия. Докладът, обобщаващ резултатите от консултациите, се очаква през първата половина на 2007 г. Паралелно с това ще продължи по-мащабната дейност във връзка с качеството на въздуха в затворени помещения като продължение на плана за действие „Околна среда и здраве“.

СТД съдържа над 4 000 химически вещества, включително над 50 известни канцерогенни и много токсични агенти. Няма установена безопасна степен на излагане на въздействие на СТД, нито се очаква при бъдещи изследвания да се установи такава степен.

СТД е класифицирана като известен канцероген за човека през 1993 г. от Агенцията на САЩ за защита на околната среда, през 2000 г. от Министерството на здравеопазването на САЩ и през 2002 г. от Международната агенция на СЗО за изследване на рака. Освен това тя е класифицирана като канцероген на работното място от финландското (2000 г.) и германското (2001 г.) правителства. Наскоро Калифорнийската агенция за защита на околната среда класифицира тютюневия дим като "токсичен замърсител на въздуха".

В няколко наскоро подготвени обзора се потвърждават сериозните опасности за здравето и живота, свързани с пасивното пушене.^iv Установено е, че постоянното излагане на вторичен тютюнев дим в много случаи е причина за същите заболявания, които се причиняват от активното пушене, включително рак на белите дробове, сърдечносъдови заболявания и заболявания в детската възраст.

В един обзор на СЗО-МАИР се казва, че за непушачите, живеещи с пушач рискът от рак на белите дробове е с 20-30 % по-голям. Установеният допълнителен риск при излагане на въздействие на работното място е 12-19 %.^v При други видове рак влиянието на излагането на въздействие на СТД не е толкова добре изяснено.

Установено е, че за живеещите с пушач непушачи рискът от исхемична болест нараства с 25-30 %^vi (наскоро проведено проучване показва, че е възможно тези стойности в действителност да са по-високи)^vii. Има все повече доказателства за причинно-следствена връзка между пасивното пушене и инфаркта при непушачи, въпреки че за оценка на този риск са необходими допълнителни изследвания.^viii

Пасивното пушене има връзка с респираторните заболявания^ix и е сред основните причини за обостряне при хора с астма, алергии и хронично обструктивно белодробно заболяване, което води до социална и трудова изолация. При наскоро проведено паневропейско проучване сред хора, страдащи от остра астма, е установено, че едно от техните основни желания е да могат за в бъдеще да дишат чист въздух.^x

Вторичният дим е особено опасен за малки деца и кърмачета и се свързва с внезапна смърт, пневмония, бронхит, астма и респираторни заболявания, а също и заболявания на средното ухо при кърмачета. Излагането на въздействие на СТД на бременни може да причини по-ниско тегло на новороденото, смърт на зародиша и преждевременно раждане^xi.

На базата на последните изследвания се предполага, че излагането на въздействие на СТД почти удвоява риска от проявяващата се с възрастта дегенерация на жълтото петно на ретината – основна причина в ЕС за загуба на зрението.^xii 

При повечето от неблагоприятните за здравето последици, дължащи се на СТД, съществува линейна зависимост от получената доза – с други думи, рискът нараства равномерно с увеличаване на излагането на въздействие. Степента на индивидуалния риск е по-ниска в сравнение с тази при активните пушачи (напр. съответно 1,2 и 20 за белодробен рак). Независимо от това, фактът, че са изложени голям брой хора, води до значителна заболеваемост.

Освен това зависимостта доза-реакция за сърдечните заболявания е нелинейна. Вторичното пушене води до риск от сърдечно заболяване, величината на който е почти половината от тази на пушещите по 20 цигари на ден. Дори много малки количества тютюнев дим могат да имат непосредствено влияние върху коагулацията и формирането на тромби, както и по-дългосрочно отражение за развиване на атеросклероза – т.е. всички значими фактори за сърдечните заболявания.^xiii Това е от голямо значение: сърдечните заболявания са най-честата причина за смърт в ЕС, както сред пушачите, така и сред непушачите.

В съответствие с последните – консервативни – преценки, направени съвместно от Европейското дружество по респираторни заболявания, Британската организация за изследване на рака и Institut National du Cancer във Франция, всяка година в 25-те държави на ЕС над 79 000 пълнолетни лица умират в резултат на пасивно пушене. Съществуват данни, че през 2002 г. в ЕС над 7 000 души са починали като следствие от пасивно пушене на работното място. Тук е включена смъртността от сърдечни болести, инфаркт, белодробен рак и някои респираторни заболявания, причинени от пасивно пушене. Не е включена обаче смъртността при пълнолетните поради други заболявания, свързани с излагане на въздействие на СТД (като пневмония), смъртността при децата и значителната тежка заболеваемост, както остра, така и хронична, причинена от пасивно пушене.^xiv

Основните места на продължително и интензивно въздействие на СТД са домът и работното място.^xv Според доклада от 1998 г. от Информационната система за излагане на въздействие на канцерогени на работното място (CAREX), в ЕС-15 СТД е втората най-често срещана форма на излагане на въздействие на канцерогени (след слънчевата радиация). През 1990-93 г. около 7,5 милиона европейски работници са били изложени на въздействие на вторичен тютюнев дим поне през 75 % от работното време.^xvi

Проучване, проведено през 2001-2002 г. на редица обществени места в седем европейски града, е показало наличие на тютюнев дим на повечето от проучваните обществени места, включително места за отдих и забавления, транспортни средства, болници и образователни институции. СТД с най-големи концентрации са установени в баровете и дискотеките, като четири-часово излагане на въздействие в дискотека е аналогично на това при едномесечен съвместен живот с пушач.^xvii Данните, че степента на излагане е изключително висока на места за забавления, са потвърдени при други проучвания, при които е установено, че средното излагане на въздействие на бармани е три или повече пъти над това при съжителство в домакинство, в което се пуши.^xviii

Напоследък регламентите за среда без тютюнев дим доведоха до почти пълно отстраняване на излагането на въздействие на работното място в някои държави-членки и на някои видове обекти, докато в страни без цялостно ограничаване излагането остава голямо, особено на местата за забавления и отдих.^xix

С цел оценка на излагането на въздействие на СТД за целия ЕС, Експертната група на ЕС по човешки био-мониторинг^xx препоръча включване на котинина (съществен био-маркер за излагане на въздействие на СТД) в списъка за бъдещия пилотен проект на ЕС за човешки био-мониторинг. Държавите-членки неколкократно подкрепиха тази препоръка.

1.3. Ефект от инициативата за среда без тютюнев дим

Действията за среда без тютюнев дим не само ще защитят хората от вредата при излагане на въздействието на СТД, но също така ще допринесат за намаляване употребата на тютюн сред цялото население. Здравният ефект от намаленото пасивно и активно пушене включва намалена заболеваемост и смъртност от основните видове болести – в частност белодробен рак, исхемична болест, респираторни заболявания и инфаркт – и увеличена продължителност на живота. Въпреки че ще са необходими около 30 години, за да се проявят изцяло ползите за здравето, съществено подобрение, особено по отношение на респираторните и сърдечно-съдовите заболявания, може да се очаква да настъпи в рамките на 1 до 5 години.

В проекта „CHOICE“ (ИЗБОР), ръководен от СЗО, обществените места без тютюнев дим се окачествяват като втора по ефективност (след увеличаването на данъците) форма на намеса с цел намаляване на смъртността и заболеваемостта, свързани с тютюнопушенето (виж приложение I).

2. Икономически съображения

2.1. Икономическа тежест

По данни от държави-членки (Великобритания, Ирландия) и от такива извън ЕС излагането на въздействие на СТД води до значителни частни и социални разходи, въпреки че за ЕС-25 цялата тежест все още предстои да бъде оценена. Тежестта за икономиката като цяло включва преки разходи от увеличените разноски за здравеопазване за свързани с тютюнопушенето заболявания и непреки разходи поради загуба на производителност и на данък доход, и отчисления за социални осигуровки от пушачи и жертви на вторичния тютюнев дим, които в противен случай биха били на работа и биха получавали заплата.^xxi

Икономическата тежест е особено голяма за работодателите и тя включва по-ниска производителност на работниците поради прекъсвания за пушене и повече отсъствия по болест; щети от пожари, причинени от небрежност при пушене, а също и допълнителни разходи за почистване и ремонти, свързани с пушенето.^xxii Изчислено е, че в Канада през 1995 г. годишните разходи за служител-пушач са превишавали тези за подобен служител-непушач с 2 565 канадски долара. Загубите на шотландските работодатели, дължащи се на намалена производителност, по-чести отсъствия и щети от неволно причинени при пушене пожари през 1997 г. са били между 0,51 % и 0,77 % от брутния вътрешен продукт (БВП) на Шотландия. За Ирландия през 2000 г. еквивалентните цифри саFInIсаса били 1,1-1,7 % от БВП.^xxiii

2.2. Ефект от инициативата за среда без тютюнев дим

Потенциалното подобряване на здравето в резултат на политиката за среда без тютюнев дим би могло да има съществен икономически ефект в по-дългосрочен план. Според оценката на ефекта на регулативните мерки, извършена от британското правителство, нетното изражение на дългосрочните ползи от изчерпателното законодателство за освобождаване от тютюнев дим е 1, 714-2, 116 милиарда GBP годишно.^xxiv В Шотландия, Уелс и Северна Ирландия изчисленото нетно изражение на ползите от забраните за пушене е съответно 4,387 и 2,096 милиарда GBP за 30-годишен период и 1,101 милиарда GBP за 20-годишен период.^xxv

Политиката за среда без тютюнев дим ще мотивира някои пушачи да престанат да пушат или да пушат по-малко. Възможно е намаляване на печалбите в тютюневата промишленост и като следствие - намаляване на заетостта в тютюневия бранш. Работните места, свързани с тютюневата промишленост, обаче съставляват относително нисък процент от общата заетост в ЕС. През 2000 г. заетостта в тютюневия бранш (отглеждане на тютюн, обработка и производство) е възлизала на 0,13 % от общата заетост за ЕС-15.^xxvi Освен това съществува вероятност средствата, които сега се харчат за тютюн, в бъдеще да се харчат за други стоки и услуги, генерирайки заетост в други сектори на икономиката.

Намаляването на активното пушене ще означава също загуби за държавите-членки от данъци (акциз и ДДС) върху цигарите. Трябва да се отбележи обаче, че в повечето страни от ЕС данъците върху цигарите не съставляват значителна част от държавния бюджет и техният дял от общите събирани данъци е относително малък (1-5 %). Изключение правят Чешката република, Полша и Гърция, където данъците върху цигарите съставляват съответно 6, 7 и 9 % от държавните данъчни приходи за 1999 г.^xxvii Освен това, ако се въведат забрани за пушене разполагаемият доход на семействата, в които се пуши, ще се увеличи и алтернативните инвестиции и разходи на такива семейства ще доведе до допълнителни приходи от ДДС.

Могат да се очакват известни производствени загуби, дължащи се на пушачи, на които сега е разрешено да пушат на работа, и които ще продължат да пушат, излизайки за целта в почивки извън сградата.

Почти 70 % от гражданите на ЕС са непушачи^xxviii и проучванията показват, че по-голяма част от пушачите желаят да спрат да пушат^xxix.

Според проведеното наскоро проучване на Евробарометър на тема „Отношението на европейците към тютюна“^xxx три четвърти от европейците съзнават, че тютюневият дим представлява опасност за здравето на непушачите, а 95 % съзнават, че пушенето в присъствието на бременна жена може да е много опасно за бебето.

Резултатите от проучването показват, че политиката за среда без тютюнев дим е популярна сред гражданите на ЕС (виж приложение III). Повече от четири пети от анкетираните са за забрана на пушенето на работното място (86 %) и на всички други закрити обществени места (84 %). Мнозинството от европейците се обявяват също за забрана на пушенето в баровете (61 %) и ресторантите (77 %). Поддръжниците на забраната на пушенето в пъбовете (над 80 %) и ресторантите (над 90 %) е най-голяма в четирите държави-членки, в които вече има забрана за пушене на местата за развлечения. Това е още една индикация, че подкрепата на политиката за среда без тютюнев дим се засилва при подготовката за въвеждането й и нараства още повече след прилагането.^xxxi

Важна косвена полза от политиката за среда без тютюнев дим е, че тя увеличава информираността сред хората за опасностите от активното и пасивно пушене, допринасяйки за „денормализирането“ на пушенето сред обществеността. Може да се очаква, че промяната на възгледите ще доведе до промяна в поведението на пушачите и в частност ще:

• 
  Улесни решението на пушачите да откажат или намалят тютюнопушенето и ще им помогне в процеса на спиране на пушенето.^xxxii
  
• 
  Разубеди децата и младежите в желанието им да започнат да пушат.^xxxiii Може да се очаква, че забраната за пушене на места за забавления – където младежите често „експериментират“ с цигари - ще има най-голям ефект.
  
• 
  Възпира пушачите от пушене в присъствието на непушачи, в частност деца и бременни, дори когато липсват съответни законови ограничения (напр. по домовете и в частните коли).^xxxiv Това е важно, защото основните вреди касаят децата, които са подложени на пасивно пушене у дома, а това е място, където не могат да се налагат регламенти.
  

Политиката за среда без тютюнев дим може също да помогне за намаляване на социално-икономическото неравенство по отношение на здравето. Тъй като вероятността да са пушачи или да са изложени на вторичен тютюнев дим е значително по-голяма за хората с по-ниска степен на образование, по-малки доходи и по-ниска професионална класа, може да се очаква, че мерките за среда без тютюнев дим ще допринесат най-голяма полза за най-онеправданите социални групи.

Като страна по Рамковата конвенция на СЗО за контрол на тютюнопушенето (РККТ) Общността има законово задължение да предприеме действия за среда без тютюнев дим. Съгласно чл. 8 от РККТ всяка страна се ангажира да „приеме и приложи (…) ефективни законодателни, изпълнителни, административни и/или други мерки, осигуряващи защита от излагане на въздействие на тютюнев дим в работни помещения на закрито, обществения транспорт, обществени места на закрито и, където е подходящо, на други обществени места“. На първата конференция на страните по РККТ, проведена през февруари 2006 г., се постигна съгласие за разработване на насоки за среда без тютюнев дим, които да бъдат представени на втората конференция на страните, която предстои да се проведе през първата половина на 2007 г.

В своята препоръка от 2002 г. за предпазване от пушене и за инициативи за подобряване на контрола върху тютюнопушенето Съветът на Европейския съюз прикани Комисията да „прецени доколко са ефективни мерките, изложени в тази препоръка, и необходимостта от допълнителни действия, особено ако бъдат установени несъответствия на вътрешния пазар в сферите, обхванати от препоръката“. Освен това на заседание на Регулаторния комитет по тютюнопушене^xxxv през септември 2005 г. държавите-членки се съгласиха, че инициативата на Комисията за Зелена книга или Съобщение би помогнала за разпространяване на добрата практика и би подкрепила националните усилия за установяване на среда без тютюнев дим.

Европейският парламент приветства „готовността на Комисията за действия за прекратяване на пушенето в затворени пространства“ и в своята резолюция от февруари 2005 г. относно плана за действие на Комисията „Околна среда и здраве“^xxxvi я подтикна „да определи тютюневия дим като канцероген от клас 1“.

Допълнителните ползи от плана за действие на ЕС се отбелязват също и в доклада „Тютюн или здраве в Европейския съюз“, подготвен за Комисията от група експерти по контрол на тютюнопушенето.^xxxvii Наличието на желание за действия на европейско равнище се подчертава още и от два паневропейски проекта за замърсяването на въздуха в затворени помещения, финансирани по Програмата на Общността за обществено здраве. В доклада INDEX, публикуван от Съвместния изследователски център на ЕС, е представен списък на пет химикала (всички те са налични в тютюневия дим), за наличието на които в затворени помещения трябва приоритетно да се въведе регламент, и се препоръчва да се „забрани пушенето във всички обществени затворени пространства и на работните места“.^xxxviii Същата препоръка е направена и в доклада THADE^xxxix, в който се казва, че СТД допринася най-много за концентрацията на частици в помещения, в които се пуши.