Книга за бъдещата обща европейска система за убежище

Приложено се изпраща на делегациите документ на Комисията COM(2007) 301окончателен.

________________________

Приложение: COM(2007) 301окончателен

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

Брюксел, 6.6.2007

COM(2007) 301 окончателен

(представен от Комисията)

Създаването на обща европейска система за убежище (ОЕСУ) като съставен елемент от пространството на свобода, сигурност и правосъдие възниква от идеята за превръщане на Европейския съюз в единно пространство на закрила за бежанците, основано на пълното и цялостно прилагане на Женевската конвенция и на общите хуманитарни ценности, споделяни от всички държави-членки. Планът за действие по програмата от Хага предвижда приемане на предложението за създаване на ОЕСУ до края на 2010 г.

Комисията се ангажира да продължи да преследва тази амбициозна цел. В този дух тя започва цялостна кампания за допитване относно формата, която да приеме ОЕСУ. Предназначението на тази зелена книга е да определи възможните варианти в настоящата правна рамка на ЕС за оформяне на втория етап от изграждането на ОЕСУ.

Основните измерения на ОЕСУ, както са определени в програмата от Тампере и потвърдени от програмата от Хага, се изразяват в създаване на обща процедура за убежище и единен статут, валиден в целия ЕС. Така крайната цел, която се поставя на равнище ЕС, е да бъдат създадени равни условия, система, която гарантира на лицата, действително нуждаещи се от закрила, достъп до високо равнище на закрила при еднакви условия във всички държави-членки, докато в същото време се решават по справедлив и ефективен начин случаите на лицата, за които е установено, че не се нуждаят от закрила.

Преследваната цел на първия етап бе да се хармонизират правните рамки на държавите-членки на основата на общи минимални стандарти, осигуряващи справедливост, ефективност и прозрачност. През периода 1999−2006 г. бе отбелязан съществен напредък, по-специално чрез приемането на четирите основни законодателни инструменти, които образуват настоящите достижения на общностното право и полагат основите за ОЕСУ.¹ Комисията ще гарантира, че вече приетите правни инструменти са навременно транспонирани и ефективно прилагани от държавите-членки.

Процесът на оценяване на инструментите и инициативите от първия етап все още продължава; като се има предвид обаче необходимостта да се излезе своевременно с предложения за втория етап с оглед на приемането им през 2010 г., от основна важност е още отсега да се започнат задълбочени разсъждения и обсъждане на бъдещата структура на ОЕСУ. При подготовката на зелената книга беше взета предвид цялата вече налична информация относно прилагането на инструментите от първия етап и набелязаните от практиката пропуски, за да може да бъде проведен задълбочен размисъл и обсъждане. Така резултатите от тези обширни разсъждения и резултатите от оценяването ще могат да бъдат синтезирани навреме, за да сформира основа за работата, която трябва да бъде извършена в много близко бъдеще, за да може ОЕСУ да бъде изградена до 2010 г.

На този втори етап е важно да бъде възприет интегриран и глобален подход към проблемите на убежището, целящ да бъдат подобрени всички аспекти на процеса на получаване на убежище, от момента, в който лицата потърсят закрила в ЕС, до момента, в който бъде намерено трайно решение за онези от тях, които се нуждаят от международна закрила.

Съгласно този подход е от основна важност (1) да се подобрят условията, при които лицата, търсещи убежище в ЕС, могат ефективно да представят и да поддържат своите искания и да получават адекватен отговор на индивидуалните си нужди и (2) да се увеличи капацитетът на всички участници, ангажирани в процеса на получаване на убежище да изпълняват успешно задачите си, като по този начин повишават общото качество на този процес. Също така е необходимо държавните институции, отговарящи за убежището, да разполагат с подходящи инструменти, с които да могат ефективно да управляват потоците от търсещи убежище и реално да възпрепятстват измамите и злоупотребите, като по този начин запазват почтеността и доверието в системата за убежище.

Постигането на тези цели ще означава запълване на съществуващи пропуски в настоящите достижения на общностното право в областта на убежището и продължаване на хармонизацията на законодателствата на основата на високи стандарти. Ще е необходимо също така да бъдат хармонизирани практиките на убежище чрез изпълнението на набор от съпътстващи мерки, свързани с практическото сътрудничество между държавите-членки.

Освен това съществува належаща нужда от по-голяма солидарност в областта на убежищата, така че отговорността за разглеждане на молби за убежище и предоставяне на закрила в ЕС да бъде справедливо споделена. Необходимо е също така да бъдат изследвани начините за увеличаване на приноса на ЕС за един по-достъпен, справедлив и ефективен режим на международна закрила.

2. законодателни инструменти

2.1. Разглеждане на молби за убежище

В Директива 2005/85/EО на Съвета („Директива за процедурите за убежище“) се определят редица процедурни норми, а не толкова „стандартна процедура“. Тази директива допуска висока степен на гъвкавост в редица области като разпоредбите относно ускорените процедури, процедурите на границата и недопустимите молби. Необходимо е сближаването на законодателствата да продължи, за да може да бъде изпълнена целта на програмата от Хага за широка обща процедура в ЕС.

В този контекст трябва да се постави особен акцент върху насърчаването на ефективния достъп до възможността за поискване на убежище, а по този начин и до международна закрила в рамките на ЕС. Това може да наложи засилване на правните гаранции, съпътстващи критичната първоначална фаза на процедурите на границата, и по-специално регистрирането и процеса на проверка.

Ще бъде необходимо също така да продължи сближаването на националните норми във връзка с аспектите на обработването на молби за убежище, които не са били или са били недостатъчно обхванати от разпоредбите на първия етап като качеството на вземане на решения, оценяването на доказателствата, предоставяни от кандидатите, и процедурите за обжалване.

Възможно е да се наложи и преоценка на съдържанието и добавената стойност на някои процедурни механизми, въведени на първия етап на хармонизацията, като понятията за сигурна страна на произход, сигурни трети страни и сигурни европейски трети страни.

По-нататъшен значителен напредък към създаването на обща процедура за убежище може да бъде осъществен, като се включи като задължителен елемент в ОЕСУ единна процедура за разглеждане на молбите за статут на бежанец и за субсидиарна закрила. Аспектите, които трябва да бъдат разгледани, се отнасят до нейния обхват, реда на разглеждане на различните основания за закрила, процедурите за обжалване, както и необходимостта от налагане на времеви граници или цели във връзка с продължителността на процедурата за убежище.

Програмата от Хага препоръчва изготвянето на проучване за последствията, подходящия характер и осъществимостта, като по този начин приема съвместното разглеждане като допълнителна възможност за по-нататъшно хармонизиране. В настоящата правна рамка отговорността за определяне на молбите за убежище се пада на отделните държави-членки. Добавената стойност, точните условия и практическите и финансови последици от въвеждането на подобен механизъм за съвместно разглеждане, който би могъл да се опре на съответния опит и капацитети на държавите-членки при разглеждането на някои случаи, ще бъдат разгледани внимателно с оглед на заключенията от горепосоченото проучване.

1. 
   Как може да бъде осъществена обща процедура за убежище? Кои аспекти на по-нататъшното сближаване на законодателствата следва да бъдат разгледани?
   
2. 
   Как може да се повиши ефективността на достъпа до процедурите за убежище? В по-общ план, кои от аспектите на процеса на получаване на убежище, така, какъвто е той сега, трябва да бъдат усъвършенствани с оглед на ефективността и гарантирането на закрила?
   
3. 
   Кои съществуващи понятия и процедурни механизми трябва да бъдат преразгледани, ако това е необходимо?
   
4. 
   Как да се изработи задължителна единна процедура?
   
5. 
   Какви са възможните модели за съвместно разглеждане на молби за убежище? При какви обстоятелства може да бъде използван механизъм за съвместно разглеждане от държавите-членки?
   

Осигуряването на високо равнище на хармонизация с оглед на условията на приемане на кандидатите за убежище е от особена важност за избягване на вторични движения. Същевременно според вече наличната информация за изпълнението на Директива 2003/9/EО на Съвета („Директива относно условията на приемане“) голямата възможност за свободна преценка, дадена на държавите-членки от редица основни разпоредби в тази директива, води до обезсилване на желания хармонизационен ефект.

Така например съществуват съществени различия по отношение на достъпа на кандидатите за убежище до пазара на труда: различните държави-членки налагат разнообразни условия, които трябва да бъдат изпълнени (например получаване на разрешително за работа), а освен това някои държави-членки разрешават незабавно този достъп, докато други го ограничават за едногодишен срок. Тази ситуация повдига въпроса дали условията и времевата рамка за достъп до пазара на труда не би трябвало да бъдат уредени с повече точност.

В тясна връзка с горепосочения въпрос за възможността на кандидатите за убежище да полагат труд е и въпросът как в по-общ план да се осигури ефективно подходящо равнище на материални условия на приемане. Освен това, се наблюдават големи различия в стандартите за условия на приемане, както и в достъпа до здравеопазване.

Бяха открити също така сериозни проблеми във връзка с приложимостта на тази директива за центровете за задържане, както и във връзка с цялостното прилагане на мерки за задържане към кандидатите за убежище, до такава степен, че подобни мерки водят до възпрепятстване на кандидатите да се ползват реално от правата, гарантирани от директивата.

6. 
   В кои области следва да се ограничи настоящата голяма възможност за свободна преценка, дадена от директивата, за да се постигне съществена равнопоставеност при подходящи стандарти на третиране?
   
7. 
   По-конкретно, необходимо ли е по-нататъшно хармонизиране на формата и степента на материалните условия на приемане на кандидатите за убежище?
   
8. 
   Необходимо ли е по-нататъшно сближаване на националните правни норми за достъп до пазара на труда? Ако да, в кои техни аспекти?
   
9. 
   Необходимо ли е основанията за задържане, в съответствие с юриспруденцията на Европейския съд по правата на човека, да бъдат допълнително изяснени, а свързаните с тях условия и продължителност да бъдат определени с повече точност?
   

В отговор на призива на програмата от Хага за еднаквост на закрилата могат да се разгледат редица възможности във връзка с критериите за допустимост за закрила и съдържанието на съответния статут (статути) на закрила.

Една подобна възможност би било по-пълното хармонизиране на критериите за допустимост и изясняване на понятията, използвани за дефиниране на основанията за закрила, така че да се намали до минимум възможността за различаващи се интерпретации и приложения в различните държави-членки, която понастоящем съществува по силата на разпоредбите на Директива 2004/83/EО („Директива за квалифициране“).

Може да се помисли и за по-нататъшно сближаване на правата и помощите, свързани с предоставянето на закрила (по отношение inter alia на разрешителни за пребиваване, социални и здравни грижи, образование и заетост). Съществуващото общностно законодателство предоставя два различни вида права и помощи на бежанците и на получилите субсидиарна закрила съгласно разликите между тези две категории, произтичащи от настоящия международен правен режим и отразяващи съществени различия в основанията за закрила. Ако еднаквостта следва да се разбира като по-висока степен на хармонизация, този вариант ще доведе до създаването на един единен статут за бежанци и друг за ползващите се от субсидиарна закрила. Това ще означава намаляване на гъвкавостта, дадена от настоящата правна рамка относно съдържанието и продължителността на предоставяните права, както и относно възможността за ограничаване или отказване на достъп до някои права.

Друг възможен вариант би бил да се предоставя на всички лица, които съгласно настоящата правна рамка биха получили достъп до статут на бежанец или до субсидиарна закрила, един единен статут, т.е. статут на закрила, включващ единен набор от права и за двете категории. Подобен статут, осигуряващ същите права независимо от основанията за закрила, би имал едно преимущество − намаляване на подбудите на кандидатите да обжалват решенията за предоставяне на субсидиарна закрила с цел търсене на статут на бежанец.

Може също така да бъде полезно да се помисли за необходимостта от хармонизиране на статута, предоставян на категории лица, които не са допустими за международна закрила, както това е определено понастоящем в правните инструменти от първия етап, но които обаче независимо от това се ползват от закрила срещу експулсиране съгласно задълженията, наложени на всички държави-членки от международните инструменти за бежанците или за човешките права, или на основата на принципи, произтичащи от такива инструменти. Такива категории включват например лица, които не подлежат на експулсиране поради здравословни причини, както и непридружени малолетни лица. Разпоредбите за хармонизиран статут за такива категории лица ще трябва да се основават върху съответната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека.¹

В крайна сметка концепцията за статут, общовалиден за ЕС, изисква да се помисли за създаването на общностно равнище на механизъм за взаимно признаване на национални решения за убежище и възможност за прехвърляне на отговорностите за закрила, когато лицето, което се ползва със закрила, се установява в друга държава-членка. Точните правни правила и условия ще трябва да бъдат подробно обсъдени. Подобен механизъм би могъл да се основе по-специално на съответните разпоредби в Женевската конвенция и на Европейското споразумение за прехвърляне на отговорността за бежанци от 1980 г., сключено в рамките на Съвета на Европа.

10. 
    В кои области да бъде продължено по-нататъшното сближаване на законодателствата или създаването на стандарти относно:
    

• 
  критериите за предоставяне на закрила
  

• 
  правата и ползите, свързани със статута (статутите) на закрила?
  

11. 
    Какви модели могат да бъдат разгледани за създаването на „единен статут“? Възможно ли е да се разгледа съществуването на един единен статут за бежанци и друг за лица, ползващи се от субсидиарна закрила? Как да бъдат организирани те?
    
12. 
    Може ли е да се разгледа възможността за един единен статут за всички лица, допустими за международна закрила? Как да бъде организиран той?
    
13. 
    Необходимо ли е и други категории лица, неподлежащи на експулсиране, да бъдат включени в обхвата на общностното законодателство? При какви условия?
    
14. 
    Необходимо ли е създаване на механизъм на ЕС за взаимно признаване на национални решения за убежище и възможност за прехвърляне на отговорностите за закрила? При какви условия това би могло да бъде реален вариант? Как би могъл да функционира той?
    

Всички инструменти от първия етап подчертават, че е от особена важност да се вземат предвид специалните нужди на уязвимите хора. Същевременно изглежда, че съществуват сериозни несъответствия по отношение на дефинициите и процедурите, прилагани от държавите-членки за определяне на по-уязвимите кандидати за убежище, и че на държавите-членки не достигат необходимите ресурси, капацитет и опит, за да отговорят по подходящ начин на подобни нужди.

Ето защо изглежда необходимо да бъдат описани по-задълбочено и подробно начините, по които следва да се определят и решават специфичните нужди на най-уязвимите кандидати за убежище на всички етапи от процеса на получаване на убежище. Този вид всеобхватен подход ще се съсредоточи по-специално върху въпроси като по-точно определяне на съдържанието на подходящата медицинска и психологическа помощ и консултации за травматизирани лица, жертви на изтезания и трафик, и правилно определяне и отговаряне на нуждите на малолетните, особено на непридружени малолетни; разработване на подходящи техники за интервюта за тези категории, основани inter alia на техните културни, възрастови и свързани с пола особености, на междукултурните им способности, както и на използването на специализирани служители за интервюта и преводачи, и определяне на по-подробни правила относно това кое ще бъде вземано под внимание при оценяване на молбите, основани на преследване, свързано с пола, и преследване на деца.

Освен това е необходимо да се намерят начини за повишаване на националните капацитети чрез обръщане към всички участници, ангажирани в разработването и изпълнението на мерки за отговаряне на специалните нужди на по-уязвими категории кандидати за убежище и бежанци − като например специалисти в здравната и в образователната сфера, психолози, преводачи, езиковеди, културолози, адвокати, социални работници и НПО. Това може да включва специални програми за обучение на равнище ЕС за такива специалисти, създаване на механизми на равнището на Съюза (включващи бази данни и други инструменти за информационен обмен) за разпространяване на най-добрите практики на оперативно равнище или дори създаване на общи стандарти относно необходимите квалификации и умения, а евентуално и на механизъм за мониторинг, предназначен да осигури високи стандарти на качество в услугите, предоставяни на по-уязвими лица.

15. 
    Как биха могли да се усъвършенстват разпоредбите, задължаващи държавите-членки да определят, вземат предвид и отговарят на нуждите на най-уязвимите кандидати за убежище, така че да съответстват по-добре на техните реални нужди? В кои области да бъдат доразвивани стандарти?
    
16. 
    Какви мерки трябва да бъдат изпълнявани с оглед на повишаването на националните капацитети за ефективен отговор на ситуации на уязвимост?
    

Тъй като политиките на ЕС се фокусират все повече върху интегрирането на граждани на трети страни, уместно е да се помисли в общ план как да се насърчи интеграцията на лицата, ползващи се с международна закрила. Разпространяването на правата за дългосрочно пребиваване до тази категория, както е предвидено в предложението на Комисията за изменение на Директива 2003/109/EО („Директива за дългосрочно пребиваващите граждани“) от 6 юни 2007 г., е предназначено да допринесе по съществен начин за това.

В този контекст следва да се обърне особено внимание на укрепването на стандартите, предписани от директивата за квалифицирането, във връзка с интеграцията на лица, ползващи се от субсидиарна закрила и разработването на програми за интеграция, предназначени да отчетат специфичните нужди (като например от настаняване и достъп до здравни и социални услуги) и потенциала на лицата, ползващи се от международна закрила.

Правото на труд (и ограниченията на това право) са важни в това отношение, тъй като на заетостта се гледа като на основен елемент, улесняващ интеграцията. В този смисъл следва да се намерят начини за повишаване на осведомеността на участниците на пазара на труда относно стойността и потенциалния принос, който могат да дадат за техните организации и дружества лицата със статут на международна закрила. Следва също така да се отдели особено внимание на определянето на техния професионален опит, умения и потенциал, както и на признаването на тяхната квалификация, като се има предвид, че лицата, ползващи се с международна закрила, често не могат да предоставят необходимите документи за доказателства като дипломи и други подходящи сертификати от техните страни на произход, каквито държавите-членки могат обичайно да изискат като предварително условие за законосъобразно полагане на труд в някои области. Придобиването на необходимите междукултурни умения и способности трябва също да бъде насърчавано, не само по отношение на бенефициерите на международна закрила, но и на специализираните служители, работещи с тях. Управлението на многообразието също трябва да бъде подкрепяно. За възприемане на цялостен подход може също така да бъде необходимо да се помисли за осигуряване на достъп до специални подбрани мерки и улеснения за интеграция на кандидатите за убежище, inter alia, за улесняване на по-бързата интеграция на лицата, на които е предоставена в крайна сметка международна закрила.

17. 
    Какви допълнителни правни мерки могат да бъдат взети за по-нататъшно насърчаване на интеграцията на кандидатите за убежище и лицата, ползващи се с международна закрила, включително на тяхната интеграция на пазара на труда?
    

Също така би било уместно да се помисли и за други области, които понастоящем не са обхванати от общностното законодателство, но в които би била създадена добавена стойност от сближаването на националните норми.