Комасация на земеделските земи. За понятието „комасация”

Понятието „комасация” е влязло в употреба в нашата страна още от началото на ХХ век. То се прилага при уедряване на земеделските имоти на отделния земеделски стопанин чрез групиране. Възприело се е и е употребявано от агрономи, инженери и техници земемери и законодатели. В този смисъл масово се използва и сега.

Комасацията у нас най-общо се възприема като преразпределение на поземлените имоти на отделния собственик с цел да се уедри собствеността му, като по този начин се намали раздробеността и маломерността на имотите. В подобен дух е и дефиницията: „Комасация – мероприятие за групиране на имоти, земеделски стопанства, благоустрояване на землища и укрепване на частната собственост върху земята. Осъществява се от държавата, обикновено се решава с референдум” [1, стр.517].

Някои специалисти [3, стр.38], предпочитат понятието „консолидиране”, вместо комасиране. То идва от английския израз „land consolidation”, който се използва за характеристика на този процес. Вниманието основно е насочено към селскостопанското производство. Целта на провеждането на комасацията е да се постигне увеличаване на добивите от земята, респективно и на доходите на стопанството, при съответно съкращаване на разходите. Като се проследи в исторически план развитието на този процес не само в България, но и в други страни – Англия, Франция, Бавария, Холандия, Италия и др. се вижда, че той е подчинен на тази обща цел - повишаване на печалбата.

В зависимост от избрания критерий за класификация са известни следните видове комасация:

• 
  По брой на имотите, в които ще бъде групирана притежаваната от собственика земя:
  
  • 
    Пълна ( радикална ) - на всеки от участниците в нея се отрежда само един единствен имот, който обединява всички негови имоти до момента.
    
  • 
    Умерена – всеки от участниците получава два и повече имота. Броят им се свързва с почвеното и релефно разнообразие в района.
    
  • 
    Консервативна – при нея става частично събиране в определени местности на землището на населеното място на притежаваните имоти от всеки участник.
    

• 
  Обща - обхваща земите на всички земеделски стопани в даденото населено място.
  
• 
  Частична – обхваща земите на отделни стопани, които правят заменки със земи от държавния поземлен фонд.
  

Преди 100 години, още през далечната 1908 год. в ХІV Обикновено народно събрание е внесен „Законопроект за групиране на земите” от народния представител агроном Петър Беров. За съжаление обаче той е останал неразгледан и неприет.

Първите практически действия, свързани с уедряването на земите чрез групирането им са резултат на инициативата на петимата братя Симеонови от с.Мадан, Фердинандска околия (сега обл.Монтана). В продължение на няколко години, с многократни заменки и преодоляване на пречки поради войните (Балканска и І-ва световна), те са успели да съберат разпръснатите си земи из цялото землище - на едно място. Водени от техния пример, след завършването на последната война, останалите стопани продължават работата по комасацията до 1924 год. Така се създават известните по оня край „Мадански чифлици”.

През 1921 год. е приет Закон за трудовата поземлена собственост. Глава V-та от него е озаглавена „Комасиране на земите”. Така държавата прави първата си крачка в тази посока. По силата на този закон е извършена комасация на 21 стопанства, намиращи се в землищата на 9 населени места. В Закона за подобрение на земеделското производство и опазване на полските имоти от 1922 год. също се насърчава комасацията чрез предвидени привилегии, парични помощи, безплатно измерване на земите и др. за тези, които пристъпят към комасиране на земите си. Получените положителни резултати в комасираните стопанства са основание през 1924 год. в Закона за трудовите земеделски стопанства ( ЗТЗС ) да се отреди отделна глава „ Събиране и закръгляване на земите”. Чрез този закон се дава възможност за двата вида комасация на земите: обща и частична. По него е направена комасация на земите на редица стопани от различни села и околии.

През 1941 год. Народното събрание приема Закон за кадастър и комасация. Той има голямо стопанско значение, защото кадастърът дава възможност да се приведе в известност поземлената собственост, да се обслужват сделки с имоти, ипотеки и други дейности, включително комасацията. Комасирането става задължително и се провежда по разработена и одобрена програма. Предвижда се финансовите средства да се получават от две места - държавния бюджет и от бюджета на специално създадения фонд за подобрение и увеличение на работната земя. Особеното на този закон е, че в него се обръща внимание и на така нареченото полско благоустройство – подобряване на полските пътища с изграждане на мостове, водостоци, подпорни стени и др.; извършване на корекции на коритата на реките и опасните долове в комасираните землища; изграждане на отводнителни и напоителни канали, бентове, баражи и др.; терасиране, затревяване или залесяване на наклонени и стръмни терени; направа на водопои, чешми и кладенци в отдалечените от населените места земи и др.

Наред с развитието на законодателството за дейностите по комасирането, в страната се създават и съответни институции, които се занимават с него. През 1927 год. е учредена Дирекция за селскостопанско настаняване на бежанците у нас. Освен с работата си по оземляването на бежанците, тя започва да работи и по комасирането на земите на няколко села в Елховска и Неврокопска околия. През 1928 год. към Отделението за водите при Министерството на земеделието и държавните имоти (МЗДИ) се открива специална служба за комасация на земите. От 1931 год. службата е прехвърлена към Отделението за земеделието на министерството. Тя работи успоредно със съответната служба при Главната дирекция на трудовите земеделски стопанства. Двете служби действат самостоятелно и независимо, прилагайки собствени начини и методи на комасиране на земите. Това допринася за получаването на редица неточности и грешки. Констатираните непълноти са отстранени с изменение на ЗТЗС през 1931 год. Учредяват се специални комисии, които да разглеждат възраженията на участиците в комасацията. Междувременно интересът на земеделските стопани към комасацията нараства, особено в Северна България. МЗДИ създава специално отделение за поземлена собственост и комасация. Измененията и допълненията на този закон през 1931 г. и 1934 г. се правят, за да се определят окончателно службите, които отговарят за уреждането на поземлените отношения и комасацията на земите в държавата.

В редица села се работи по комасиране на земите – извършват се измервания на съществуващото разположение на имотите; изготвят се кадастрални карти; категоризират се земите по бонитетни балове; прави се стойностна оценка на имотите; изработват се комасационни проекти и се прилагат на място.

Характерно за поземлената собственост в страната ни за този времеви период е това, че преобладаващата част от стопанствата се развиват върху собствена земя, т.е. собствениците на земеделските земи са и земеделски стопани – производители.

За България 1939 год. се счита за една от най-добрите довоенни стопански години. Тогава в страната ни има 1.1 млн частни стопанства, на които принадлежат около 4 млн ха земя или по 3,8 ха на всяко стопанство, разпределени средно в 11 имота с размер 0,35 ха.

През периода 1930 – 1940 год. е направена комасация в 47 села от 6 области с обща площ от 148 101,8 ха, собственост на 37 545 земеделски стопанства (4,2% от общия брой на стопанствата).

№	Област	Брой на селата	Комасирана площ, хектари
1	Врачанска	17	73 215,7
2	Плевенска	17	54 472,8
3	Пловдивска	1	957,4
4	Софийска	4	5 968,4
5	Ст.Загорска	2	3 518,4
6	Шуменска	6	9 969,1
Всичко		47	148 101,8

До 1944 год. страната ни има известен опит и с кооперативните земеделски стопанства. Има създадени производителни земеделски кооперации. В тях членовете им внасят почти цялата си земя, която си остава частна собственост. Земята се обработва общо от стопаните – членове на кооперацията.

През 1945 год.вече при нови обществено-политически и икономически условия е приет Закон за трудовите кооперативни земеделски стопанства ( Закон за ТКЗС ). Първоначално ТКЗС се организират като производствени отдели към съществуващите кооперации в селата. По-късно се обособяват като самостоятелни стопанства. Селяните – кооператори запазват собствеността си върху земята, но тя се обработва колективно. Те могат да излизат със земята си от кооперативното стопанство и да създават свое лично земеделско стопанство. Образуването на ТКЗС открива възможности за създаване на големи механизирани земеделски стопанства. През 1957 год. в страната ни има 3202 ТКЗС със средна площ на едно стопанство около 1 000 хектара. По-късно се извършва обединяване на кооперативните стопанства и в края на 1958 год. те вече са 866 - с четири пъти по-голяма средна площ [ 8, стр.31 ].
2. Проблеми на земеползването в земеделските територии.

Разглеждайки земеползването като процес на експлоатация и използване на поземлените ресурси с цел удовлетворяване на материалните, естетическите, културните и други потребности и желания на човешките общества, ефективното използване на земите играе ключова роля в създаването на материалното богатство на всяко общество. Общественият интерес за земеделските земи се отъждествява с доброто развитие на селското стопанство. Поради това държавата трябва да наблюдава, регулира и контролира всички видове дейности и действия със земите като разпоредителни сделки, арендуване, наследяване, устройство на земите и т.н.

Елемент на държавната политика са поземлените реформи. В България около 57% от земята е земеделска и на човек от населението се пада около 0,5 ха. През 1991 год., във връзка с измененията на политическата система и установените нови обществено –икономически условия, в страната ни започна поземлена реформа. Целта й беше възстановяване на собствеността върху земеделските земи. Реформата приключи, но резултатите от нея по отношение на възхода на селскостопанското производство се разминаха с очакванията. Получи се дребна, разпръсната и в много случаи неперсонифицирана поземлена собственост, което не е предпоставка за развитие на ефективно, високопроизводително и конкурентноспособно производство. Като прибавим и изгубените външни пазари, липсващата материално-техническа база и ниската покупателна способност на населението, картината става доста мрачна.

Преобладаващата част от земята е собственост на наследници, които живеят в градове, често пъти намиращи се далече от местонахождението й и упражняващи професии и труд , различни от земеделското производство. При тях липсва интерес към стопанисването на земеделските земи, поради което не малка част от обработваемата земя е изоставена и пустее.

По данни на МЗХ [2] към 31.12.2005 г. собствеността върху земеделските земи е разпределена по следния начин:

Таблица 1

През последните години в страната ни се наблюдава една неблагоприятна тенденция – намаляване на използваната земеделска площ, показана в табл.2 [9]. В ИЗП се включват обработваемите земи, трайните насаждения, постоянно затревените площи, семейните градини и оранжерийните площи. Освен това се наблюдават и други отрицателни тенденции – промяна на предназначението на земеделски земи; намаляване на обработваемата земя и поливните площи; увеличаване на изоставените и пустеещи земи и т.н.

По данни на МЗХ [6 ] разпределението на броя на земеделските стопанства и тяхната използвана земеделска площ (ИЗП) за 2005 г. и 2007 г. е показано в табл.3.

През 2007 г. намалява делът на стопанствата, които нямат ИЗП с 0,3 %. Увеличават се стопанствата, които обработват до 0,5 ха ИЗП, но намалява техният дял в общата ИЗП. Повече от половината стопанства са с площ до 4,9 ха. В диапазона на ИЗП от 0,5 до 1,9 ха се наблюдава както намаление на дела на стопанствата, така и на техния дял в ИЗП. Намаление в дела на ИЗП има и в категорията от 400,0 до 999,9 ха. Увеличава се делът на стопанствата, които обработват между 5,0 и 399,9 ха, както и техният дял в общата ИЗП на страната. Увеличават своя дял в общата ИЗП на страната стопанствата обработващи над 1000,0ха. Постоянен остава броят на стопанствата, които обработват между 400,0 и 999,9 ха и над 1 000,0 ха . Основанията за тези изменения могат да бъдат най-различни. За съжаление в МЗХ само регистрират промените, но никой не се занимава с изследване и анализиране на причините и факторите, които ги пораждат. Те може би са резултат от осъществени делби на наследствени имоти, или се дължат на увеличаване на площта на стопанствата чрез замяна на земи или чрез закупуване на нови имоти, или са следствие от сключени договори с физически и юридически лица за земеделски земи от ДПФ, които са отдадени под наем за една година или под аренда за дългосрочно ползване, или са предоставени за отглеждане на едногодишни полски култури и на съществуващи трайни насаждения, или са последица от оземляване на безимотни и малоимотни граждани и вероятно има и други причини. Това е само едно допускане на автора, на базата на официалната информация, тъй като не разполага с конкретни данни.

По данни на Министерството на земеделието и храните [5] 79% от използваната земеделска площ (ИЗП) в България е взета под аренда и наем и само 21% е собствена.

Размерът на арендуваната земя зависи от района , в който се намира стопанството и се движи от 0,2 ха (обл.Благоевград) до 209 ха (обл.Варна). Средният размер на наетата земя от един арендатор за 2006 год. е 72,7 ха. Нивото на рентата също не е високо – от 80 до 300 лв/ ха. Като сериозен проблем на българското земеделие се отчита и ниското ниво на специализация на стопанствата. Повече от половината са смесени, а 95% от тях са малки стопанства. [5]. Това води до невъзможност да се прилагат нови, съвременни технологии и машини, ниска ефективност и неконкурентноспособност.

96,9% от собствениците са с площ до 5 ха; 2.4% - с площ от 5 до 50 ха и 0,8% имат над 50 ха. Средната ИЗП на едно стопанство е 4.3 ха. Едрите собственици основно са търговски дружества, АДСИЦ, винопроизводители.
2.5. Други проблеми.

Възстановяването на собствеността върху земеделските земи в страната ни бе съпроводено с разрушаване на много от изградените хидромелиоративни системи. Площта на поливните площи силно намаля.

Полските пътища, които свързват населените места с масивите земеделски земи или не са изградени според предвижданията по плановете за земеразделяне или ако ги има, голяма част от тях са в недобро състояние.

Раздробяването на земите и връщането към разпокъсано, дребно земеделско производство породи редица екологични проблеми. Земеделските земи са под въздействието на различни деградационни процеси. В настоящия момент не се провеждат организирани и целенасочени дейности по опазването им. Не се провеждат дейности срещу протичащите почвено-ерозионни процеси; не се обръща достатъчно внимание върху опазването на почвеното плодородие; почти не се провеждат мелиорации и благоустрояване на земите; не може да се провежда ефикасна борба с плевелите и паразитите, намиращи благоприятни условия за развъждане върху земеделските земи, които са изоставени и не се обработват.

През последните години се наблюдава една засилена тенденция за нарастване на площите на земеделски земи, чието предназначение се променя с цел застрояване. Налице е повишено търсене на земеделски имоти в близост до комуникации, Черноморското крайбрежието, водни басейни, курортните центрове и др. То е свързано с развитието на строителството и туризма през последните години. Това активизира пазара на земеделските земи, но не с цел придобиване на собственост за земеделско производство, а с цел застрояване. Продадената земя през 2007 год.с тази цел е с 94% повече в сравнение с нивото от 2006 год.[6].

Действащата законова и нормативна уредба, включително и последните изменения (май 2008 г.) на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и Правилникът за неговото приложение, не създава достатъчно възможности за уедряването на земеделските земи, за целесъобразното им и ефективно използване. Освен това, ако в Закона за опазване на земеделските земи и в Правилника за приложението му имаше разпоредби, които да изискват обосновка на необходимостта от застрояването на земеделските земи и промяна на предназначението им, това би съдействало за тяхното опазване.

Липсва законова и нормативна база, която да урежда комплексното устройство на земеделските територии с цел рационалното, ефективното и ефикасното им използване, при зачитане и спазване на правата върху собствеността, съблюдаване и защита на обществените, колективните и лични интереси .


3. Комасацията – инструмент на управлението на земеползването.

Министерството на земеделието и храните има разработена под ръководството на холандски специалисти „Стратегия за комасация в България” [2]. Тя е приета и подлежи на реализация. Нейните основни задачи и цели са свързани с целите на Националния стратегически план за развитие на селските райони (НСПРСР) за периода 2007 -2013г. [5] и са в съответствие с новите европейски акценти в поземлената политика. В разработките на Организацията за селско стопанство и прехрана на Обединените нации (ФАО) [7] изрично се подчертава, че обединяването на земите не трябва да се разбира „като просто преразпределяне на участъци земи, провеждано с цел отстраняване на последствията от поземлената раздробеност. В действителност обединяването на земите е свързано с широките социално-икономически реформи още от времената на неговото първоначално провеждане в Западна Европа”. И по-нататък: „ Основното внимание в проектите по обединението на земите се премества от аспектите на реструктуризация на селското стопанство към осигуряване на по-ефективно многоцелево използване на селските територии посредством балансиране на интересите на селското стопанство, съхраняването на ландшафтите, запазването на околната среда, рекреацията и транспорта, особено когато е нужно да се отделя земя за строителство на важни пътища”.

На практика това представлява провеждане на комплексно и цялостно устройство на земеделските територии, насочено към рационално и ефективно земеползване, което означава получаване на продукция за изхранване на населението; осигуряване на суровина за някои производства; отделяне на земи за различни строителни нужди и опазване на земите за следващите поколения. Това предполага прилагането на интегриран подход при решаване на проблемите и в този контекст следва да се разглежда комасацията.

На дадения етап от развитието на страната ни са установени нови поземлени отношения, свързани със собствеността и начина на стопанисване на земята. Като се отчита собствеността и структурата на стопанствата, вече не може да се върви само към обединяване и групиране на земите на собствениците. Необходимо е да се даде възможност и на ползвателите чрез опростени процедури да уедряват стопанисваните от тях имоти в дългосрочен план. Сега в някои землища има по трима – четирима арендатори, една – две кооперации и частни стопани, които обработват сами имотите си. Стопанисваните земи на отделните производители не са в компактни масиви, а са разпръснати из цялото землище, с неправилна форма са и с площ, която не позволява да се направи добра организация на територията – да се формират полета от сеитбообръщения, в които да се прилага съвременна, модерна агротехника за отглеждане на културите; да се съчетае разположението им с обслужващите ги полски пътища, хидромелиоративни и противоерозионни съоръжения и т.н. При наличието на съответна законова и нормативна уредба, това би мотивирало земеделските производители да извършват замени помежду си, за да формират големи, удобни за механизирана обработка масиви и да влагат средства в тях, свързани с изграждането на хидромелиоративни канали и съоръжения; на полски пътища с трайна настилка, обслужващи обработваемите масиви; в предприемането на противоерозионни и други мелиоративни мерки; в създаването на трайни насаждения и т.н. Би ги насърчило към обвързване на получаваната продукция с нейната преработка и др. Всичко това несъмнено би се отразило благоприятно както на жизнената, така и на околната среда в селските райони.

Необходима е и ясна концепция за специализацията и концентрацията на селскостопанското производство в страната ни. Тя трябва да се базира на специфичните особености на природните ( релефни, почвени, климатични и др.) условия и ресурси, на традициите в отглежданите култури и животни, на необходимите храни за населението, производствената насока и прилаганите технологии и селскостопанска техника и т.н. На тази основа следва да бъдат изяснени и какви са оптималните размери на стопанствата, към които трябва да бъдат насочени усилията при уедряването на стопанисваните земи в различните райони. Много е важно да се създадат териториални условия за пълноценно и ефективно използване на техниката и работната ръка, за комплексно решаване на въпросите за разположението и големината на полетата в зависимост от наклона на терена, изложението, почвите, отглежданите култури, разположението на обслужващите ги пътища, канали и противоерозионни насаждения и съоръжения и др.

Всичко това означава, че трябва да се провежда определена поземлена политика за земеделските земи като основен производствен фактор в селското стопанство. И един от нейните инструменти за осъществяването й е земеустрояването на земеделските територии и стопанските единици и разбира се комасацията, която е вид междустопанско земеустройство. Чрез земеустройството [10] ще се създадат необходимите териториални условия за развитие на модерно земеделско производство, което е и основна задача в настоящия момент. Натрупаният опит у нас показва, че земеустройството с комплексния си характер ( икономически, технически и правен ) служи на политическите и икономическите задачи, които националното стопанство решава на един или друг период от развитието си. С оглед на обществените и личните интереси, земеустройствените дейности сега трябва да се насочат към организиране на използването на земята в по-едри стопански единици, в които да се прилагат съвременни системи на земеделие и високопроизводителни машини, да се привличат инвестиции, като едновременно с това се съблюдава и защитава поземлената собственост.

Един от факторите за уедряване на собствеността е пазарът на земеделските земи. Необходимо е държавата, чрез да се разработят и използват и подходящи инструменти и механизми (от гледна точка на обществените интереси) да го стимулира, регулира и контролира.

Във връзка с изготвянето на стратегията за комасацията се изготвиха пилотни проекти. На базата на този опит, както и на опита на други страни следва да се намерят отговорите на голяма част от тези въпроси. За съжаление обаче, у нас не се проявява такова разбиране за комплексно решаване на проблемите на земеползването, вървейки от общото към частното.

Един от приоритетите, към които е насочена стратегията за комасацията е законодателната и нормативната база. Предвижда се първоначално да се изготви Наредба за комасация, а впоследствие и на Закон за комасация и изменения и допълнения на други закони, имащи отношение с този проблем. Такава законодателна рамка обаче съвсем не е достатъчна. В правната рамка трябва да намерят отражение новите поземлени отношения, както и да се включат съответни механизми, които да възпрепятстват по-нататъшното раздробяване на земята. Следва да се използват различни механизми, насочени към преструктуриране на собствеността и стимулиране на действия за достигане на оптимални размери на стопанствата. Целесъобразно е да се предприемат законови мерки, уреждащи уедряването на стопанисваните земи на ползвателите-земеделски производители, което да им даде възможност да усвояват средства от Структурните и Кохезионните фондове на Европейския съюз. Добре би било да се обърне внимание и на прилагането на защитни механизми за собствениците на имоти, предоставили ги на арендатори. Правната рамка преди всичко трябва да съдържа закон за устройство на земеделските територии, какъвто има за всеки от основните видове територии в страната ни. В съзвучие с него трябва да се приведат законите за наследството, за собствеността, за арендата, за оземляването, за данъчното облагане и др. Към него трябва да има и Наредби, които да решават основните проблеми на земеделските земи: минималните и оптималните размери на стопанствата; организацията на стопанисваните земи (полски пътища, хидромелиоративни съоръжения, мелиорации и др.); категоризация и остойностяване на имотите; технически дейности; институции и т.н. Важен проблем, който трябва да намери своето място и решение е и финансирането на различните дейности, свързани с устройството на земите.

Преди да се пристъпи към групирането, обединяването и уедряването на поземлените имоти трябва да бъде изготвена технологията, по която ще се извършва то и методите, които биха могли да се прилагат. Изброените като „методи на комасацията” в Стратегията на МЗХ са условия, при които би могла да се провежда тя. Методът е съвкупност от начини, средства и операции, които се прилагат за овладяване или преобразуване на дадена дейност.

Необходимо е да се разработят и използват и подходящи икономически инструменти и механизми (от гледна точка на обществените интереси) за стимулиране, регулиране и контрол от страна на държавата на пазара на земеделските земи, като един от факторите за уедряване на собствеността.

Поземлената политика и предприеманите действия трябва да са ориентирани към цели, свързани с устойчивото развитие и постигане на баланс между обществените интереси и тези на физическите и юридическите лица. Основната цел на управлението на земеползването в земеделските територии на страната ни трябва да бъде: постигане на ефективно, конкурентноспособно и устойчиво селскостопанско производство при съхраняване и подобряване на почвеното плодородие и опазване на поземлените ресурси. За реализирането й следва да се използва и положителният и отрицателният опит на страната ни, както и да се има предвид и опитът на другите европейски държави.

1. 
   БАН. Българска енциклопедия. С., 1999 г.
   
2. 
   Стратегия за комасация в България. МЗГ, С., 2007 г.
   
3. 
   НЦАН; ИП ”Н.Пушкаров”. Актуални проблеми на комасацията на земята в България.С., 2007
   
4. 
   Св.Бъчварова. Пазарът на земята – фактор за комасация на земеделските земи. Сп. Геодезия, картография, земеустройство, бр.3-4 / 2008 г. СГЗБ – ФНТС.
   
5. 
   Национален стратегически план за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013г. С., 2006.
   
6. 
   МЗХ. Аграрен доклад 2008 год.
   
7. 
   ФАО. Исследования по вопросам земледелия. Разработка концепции экспериментальных проектов консолидации земель в Центральной и Восточной Европе. Рим, 2005 год.
   
8. 
   М.Мичев, П.Вучков. Земеустройство.С.,1984 г.
   
9. 
   МЗХ. БАНСИК 2008.
   
10. 
    А.Делиева. За земеустройството. Сп. Геодезия, картография, земеустройство, бр.5-6 / 2007 г. СГЗБ – ФНТС.