Комитет по правата на човека Становище съгласно

Щом държавата е предоставила на лице, което не е неин гражданин или гражданин на страна от Европейското икономическо пространство (ЕИП), правото да работи на нейна територия за неопределен срок, лишаването му единствено на основата на гражданството от една непосредствена и естествена последица на наемането на работа, приложима спрямо гражданите на ЕИП, а именно правото да бъде избирано в трудов съвет с функции по охрана интересите на работниците и контрол за спазване изискванията към условията на труд, съставлява дискриминация в нарушение на чл. 26.

1. Молителят е г-н Мюмтаз Каракурт – турски гражданин, който твърди, че е жертва на нарушение от страна на Австрия на чл. 26 от Пакта.

2. Държавата-страна по Пакта е направила две резерви, които са от значение за разглеждането на настоящия случай. Първата от тях, внесена с ратифицирането на Пакта от Австрия на 10 септември 1978 г., гласи: “Чл. 26 се разбира в смисъл, че не изключва различното третиране на гражданите на Австрия и чужденците, както това е допустимо и съгласно чл. 1, т. 2 от Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация.” Втората резерва изключва компетентността на Комитета да разгледа дадена молба, ако същият случай е бил разгледан от Европейската комисия по правата на човека³.

3.2 На 1 юли 1994 г. г-н Полак поискал от районния съд на Линц отстраняване на молителя от поста, на който бил избран, тъй като нямал право да се кандидатира в изборите за трудов съвет. На 15 септември 1994 г. съдът уважил искането, като приел, че чл. 53 (1) от Закона за организацията на труда допуска само граждани на Австрия и на страните от Европейското икономическо пространство (ЕИП) да се кандидатират в избори за такива трудови съвети. Тъй като авторът не отговарял на никой от тези критерии, нямал право да се кандидатира.

3.3 На 15 март 1995 г. Апелативният съд на Линц отхвърлил жалбата на молителя и потвърдил решението. Той приел също, че не е било извършено нарушение на чл. 11 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), тъй като правото на членство в профсъюз не било накърнено. На 21 април 1995 г. молителят подал жалба до Върховният съд, с която поискал и отнасяне пред Конституционния съд на въпроса за съответствието на чл. 53 (1) от Закона с Конституцията (включително и с оглед на ЕКПЧ).

3.4 На 21 декември 1995 г. Върховният съд отхвърлил искането за сезиране на Конституционния съд, като приел, че трудовият съвет не е “сдружение” по смисъла на чл. 11 от ЕКПЧ, понеже не се създавал на доброволна и лична основа, а имал предписани от закона организация и функции. Що се отнася до доводите за дискриминация на основата на гражданството, Върховният съд, позовавайки се на задълженията на Австрия по Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация, приел, че различно третиране на австрийски граждани и чужденци е оправдано както с оглед различията между собствените граждани и чужденците в трудовата сфера, предвидени от европейските икономически договори, така и поради особената връзка, която съществува между държавата и нейните граждани. Освен това, тъй като продължителността на пребиваването на чужденците можела да бъде ограничена и подчинена на административно решение, установеният законов срок за членство в трудов съвет бил под въпрос.

3.5 На 24 юли 1996 г. молителят подал жалба до Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), която била обявена за недопустима като явно необоснована на 14 септември 1999 г. Съдът приел, че трудовият съвет не може да се счита за “сдружение” по смисъла на чл. 11 от ЕКПЧ и че спорните законови разпоредби не осъществяват намеса в права по чл. 11.
ІІ. Оплакването
4.1 Молителят поддържа, че чл. 53 (1) от Закона за организацията на труда и решенията на националните съдилища нарушават правата му на равенство пред закона и недискриминация, гарантирани от чл. 26 от Пакта, и се позовава на становищата на Комитета по делата Брукс с/у Холандия⁴ и Цваан-де Врейс с/у Холандия⁵. Счита, че проведеното от законодателството различие между гражданите на Австрия/ЕИП и гражданите на други държави по отношение на правото им да бъдат избирани в работническите съвети е лишено от разумно и обективно основание.

4.2 Поддържа, че когато един служител е получил изразеното под формата на избирателен вот доверие на своите колеги да представлява интересите им пред трудовия съвет, този избор не трябва да бъде отричан от закона единствено на основата на гражданството. Правната презумпция, че гражданите на Австрия/ЕИП са в състояние по-добре да защитават интересите на работниците, не можела да бъде оправдана. Нито пък законът ограничавал предвиденото изключение например само до тези чужди граждани, които нямат разрешение за пребиваване за срока на мандата или не владеят свободно немски език. Молителят поддържа, че резервата на Австрия по чл. 26 от Пакта не бива да се тълкува като оправдаваща всяко различно третиране на собствените граждани и чужденците.

4.3 По отношение на допустимостта на молбата той отчита резервата на държавата по чл. 5 от Факултативния протокол, но счита, че компетентността на Комитета да разгледа молбата не е преклудирана, тъй като ЕСПЧ е проверил само съществуването на “сдружение” по смисъла на чл. 11 от ЕКПЧ и не е обсъдил проблемите за дискриминация и равенство пред закона. Молителят подчертава, че чл. 26 от Пакта не съответства на никоя от разпоредбите на ЕКПЧ и поради това молбата му трябва да бъде обявена за допустима.
ІІІ. Становище на държавата-страна по Пакта по допустимостта и по съществото на молбата
5.1 Държавата оспорва както допустимостта на молбата, така и нейната основателност.

5.2 Поддържа, че ЕСПЧ вече се е произнесъл по нея и следователно, по силата на внесената от Австрия резерва по чл. 5 от Факултативния протокол, Комитетът не разполага с компетентност да я разгледа.

5.3 По съществото на молбата държавата изтъква три аргумента за липсата на нарушение в настоящия случай. На първо място, молбата повдигала оплаквания по чл. 26 във връзка с чл. 25 от Пакта, тъй като правото едно лице да бъде избрано в работническия съвет било политическо право на участие в обществените работи по смисъла на чл. 25. Но, както потвърждавал и Общ коментар № 18 на Комитета, чл. 25 изрично допускал различно третиране на основата на гражданството и следователно Пактът позволявал на държавите да предоставят само на своите граждани право на участие в политиката. Това било достатъчно основание за отхвърляне на настоящата молба.

5.4 На второ място, Комитетът не разполагал с компетентност да разгледа молбата, по силата на направената от Австрия резерва по чл. 26 от Пакта, освобождаваща я от всяко задължение да третира по еднакъв начин своите граждани и чужденците, включително и по отношение на правото на участие в избори за трудов съвет.

5.5-5.6 Като трети алтернативен аргумент държавата поддържа, че различното третиране на гражданите на Австрия/ЕИП и чужденците почива на разумни и обективни основания, тъй като по-благоприятните условия, предоставени на гражданите на държавите от ЕИП, са следствие от прилагането на принципа на взаимност и целят еднакво третиране на работниците в рамките на Европейската общност/ЕИП. Държавата се позовава на практиката на Комитета (Ван Оорд с/у Холандия⁶), според която по-благоприятните условия, предоставени на гражданите на определени държави по силата на международно споразумение, били допустими от гледна точка на чл. 26 и почивали на разумни и обективни основания. В тази връзка държавата цитира и решение на Върховния съд на Австрия, в което той се позова на практиката на ЕСПЧ относно наличието на оправдание за привилегировано третиране на гражданите на Общността.

5.7 В заключение държавата отбелязва, че въпросът дали в резултат на пряката приложимост на европейското общностно право служителите с турско гражданство имат право да се кандидатират в избори за трудов съвет понастоящем се разглежда от Съда на Европейските общности.⁷ Тя обаче подчертава, че дори да бъде установено наличието на такова право, различието между гражданите на Австрия/ЕИП и гражданите на други държави продължава да бъде оправдано и съответно съвместимо с чл. 26 от Пакта.

6.2 Във връзка с допустимостта подчертава, че жалбата до ЕСПЧ е повдигала оплаквания за нарушение на правото на свободно сдружаване по чл. 11 от ЕКПЧ, докато настоящата молба касае недискриминацията и равенството пред закона по чл. 26 от Пакта. Позовавайки се общо на практиката на Комитета, твърди, че молбата му не повдига “същия проблем” като поставения пред ЕСПЧ. Във всеки случай отхвърлянето на жалбата му като явно необоснована не можело да се счита за разглеждане на случая по смисъла на резервата на държавата.

6.3 По същество молителят е на мнение, че чл. 25 е неотносим към случая, доколкото трудовият съвет представлява интересите на служителите на частна организация и настоящият спор няма обществено измерение, което да обоснове прилагането на тази разпоредба. Оплакванията следвало да бъдат разгледани само в светлината на общите принципи на чл. 26.

6.4 Молителят повтаря твърденията си, че чл. 26 налага общо задължение на държавата да не допуска дискриминация в своето законодателство и че не съществуват разумни и обективни основания за проведеното в настоящия случай различие. Според молителя, разумно би било различието, което вместо да налага обща забрана по отношение на чужденците, би им позволило да се кандидатират в изборите за трудов съвет, когато притежават достатъчно езикови и правни познания. Освен това, самото наличие на разпоредби на европейското право и висящо производство пред Съда на Европейските общности подчертавали проблематичния характер на спорното различие.

7.4 По отношение на твърдението на държавата, че резервата й по чл. 5 от Факултативния протокол изключва неговата компетентност да разгледа молбата, Комитетът отбелязва, че понятието “същия случай” по смисъла на чл. 5, т. 2, б. “а” трябва да се разбира като отнасящ се до същото оплакване за нарушение на конкретно право спрямо същото лице. В настоящия случай молителят е повдигнал самостоятелни оплаквания за нарушение на изискванията за недискриминация и равенство пред закона, които не са били и всъщност не е могло да бъдат разгледани от европейските институции. Съобразно с това Комитетът не счита, че компетентността му да разгледа молбата е преклудирана.

7.5 Предвид резервата на Австрия по чл. 26 от Пакта, Комитетът не разполага с компетентност да разгледа молбата в частта й, съдържаща твърдения за неоправдано разграничение в австрийското законодателство между собствените граждани и молителя. Той обаче може да провери оплакването, свързано с различното третиране на чужденци от ЕИП и молителя. В тази й част Комитетът счита молбата за допустима и преминава към разглеждането й по същество.
VІ. Преценка по същество
8.1 Комитетът разглежда молбата в светлината на цялата информация, представена му от страните, съгласно изискванията на чл. 5, т. 1 от Факултативния протокол.

8.2 По отношение на възражението на държавата, че всъщност се твърди нарушение на чл. 25, Комитетът отбелязва, че тази разпоредба защитава правото на участие в обществения политически живот и не обхваща частните трудови въпроси, като избирането на служител в трудов съвет на частна компания. Съобразно с това той приема, че чл. 25 не е приложим в настоящия случай.

“8.3 Преценявайки спорното разграничение в светлината на чл. 26, Комитетът припомня постоянната си практика, че не всички различия, установени от националното право на дадена държава, са несъвместими с тази разпоредба при условие, че се оправдани от разумни и обективни основания (виж цитираното Брукс с/у Холандия, Спренгер с/у Холандия⁸ и Каванах с/у Ирландия⁹)

8.4 В настоящия случай държавата е предоставила на молителя, който не е гражданин на Австрия/ЕИП, правото да работи на нейна територия за неопределен срок. Ето защо, въпросът е дали съществуват разумни и обективни основания, които да оправдават лишаването на молителя, единствено на основата на гражданството, от една непосредствена и естествена последица на наемането на работа в държавата-страна, иначе приложима спрямо гражданите на ЕИП, а именно правото да се кандидатира в изборите за трудов съвет. Макар Комитетът да е приел в един случай (цитираното Ван Оорд), че международно споразумение, което предвижда по-благоприятно третиране на гражданите на държава - страна по него, може да съставлява обективно и разумно основание за диференциране, от това не може да се изведе общо правило, че подобно споразумение само по себе си съставлява достатъчно основание с оглед изискванията на чл. 26 от Пакта. Вместо това е необходимо всеки случай да бъде решаван поотделно на базата на конкретната фактическа обстановка. По отношение на настоящия случай Комитетът трябва да вземе предвид функциите, които изпълнява член на трудов съвет, а именно да съдейства за задоволяване на интересите на работниците и служителите и да контролира спазването на изискванията към условията на труд (виж § 3.1). С оглед на това не е разумно разграничението между чужденците по отношение на правото им да се кандидатират в изборите за трудов съвет да се основава единствено на тяхното различно гражданство. Съответно Комитетът счита, че молителят е бил подложен на дискриминация в нарушение на чл. 26.”

9. Комитетът стига до заключението, че фактите пред него разкриват нарушение на чл. 26 от Пакта.

“10. Съгласно чл. 2, т. 3, б. “а” от Пакта договарящата държава има задължение да осигури на молителя ефективно средство [за възстановяване на нарушени права и свободи], изразяващо се в изменение на приложимото право по такъв начин, че да не допуска неуместно разграничение между лицата, намиращи се в положението на молителя, и гражданите на страни от ЕИП.